關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理若干問(wèn)題探討

溫德才

（公主嶺市范家屯鎮(zhèn)自然資源服務(wù)科，吉林 公主嶺 136105）

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的原則及內(nèi)容

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的原則

第一，自始至終都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“因地制宜、區(qū)別對(duì)待、分類管理”的原則；第二，自始至終都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“建立承包關(guān)系、有償使用、常態(tài)化管理”的原則；第三，堅(jiān)持科學(xué)合理的土地資源開(kāi)發(fā)，努力踐行“取之于民，用之于民”的傳統(tǒng)理念，將改善民生作為重中之重，為土地持有者提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等原則；第四，土地管理要嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范化、有序化地開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)，并將土地管理作為市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)的一部分進(jìn)行交易；第五，全面貫徹落實(shí)“公平、公正、公開(kāi)”原則。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的內(nèi)容

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)土地資源的日常管理工作，大力宣傳土地管理內(nèi)容和法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)以統(tǒng)一化方式開(kāi)展土地督察、土地利用、耕地保護(hù)以及地籍管理等等。從職能來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所負(fù)責(zé)國(guó)家所發(fā)布的一系列與土地資源管理相關(guān)政策的執(zhí)行與宣傳，為基層土地持有者講解土地相關(guān)法律法規(guī)；參與所處區(qū)域內(nèi)土地利用方案的規(guī)劃與制定，針對(duì)土地資源現(xiàn)有管理問(wèn)題制定相應(yīng)的改善路徑；圍繞耕地積極開(kāi)展各種保護(hù)措施，努力維持農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地之間的平衡性；負(fù)責(zé)農(nóng)村居民住宅用地及公共設(shè)施用地的審核與批報(bào)，對(duì)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督與管理；為國(guó)家地區(qū)土地普查工作和土地檔案管理工作的開(kāi)展提供積極的輔助；與上級(jí)政府?dāng)y手共同開(kāi)展土地稅費(fèi)征收和土地管理；圍繞本地區(qū)土地資源信訪工作開(kāi)展相應(yīng)的協(xié)調(diào)與匯報(bào)工作，并做好對(duì)各類矛盾和問(wèn)題的有效處理和化解。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理存在的問(wèn)題

（一）黑土地科技支撐服務(wù)能力不足

當(dāng)前階段，我國(guó)北方地區(qū)特別是東北地區(qū)對(duì)于黑土地的管理存在巨大的漏洞，例如，土地過(guò)程中缺乏基礎(chǔ)性、前沿性科研成果所從中起到的支撐作用，無(wú)法完成對(duì)相關(guān)配套技術(shù)的集成和組裝，如，栽培技術(shù)、農(nóng)機(jī)技術(shù)等等，針對(duì)不同類型、不同區(qū)域以及可推廣、復(fù)制的黑土地保護(hù)利用的技術(shù)缺乏集成。各類先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)無(wú)法在基層全面推廣與實(shí)施，社會(huì)化服務(wù)組織整體發(fā)展較為緩慢，各項(xiàng)技術(shù)性服務(wù)存在明顯的滯后性，如，土壤改良、保護(hù)性耕作、地力培肥等等。此外，相關(guān)土地管理措施與農(nóng)機(jī)、農(nóng)技以及生物措施未能形成技術(shù)上的深度融合，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)各類自然資源的高效利用。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)不容樂(lè)觀

一直以來(lái)，耕地保護(hù)都是相關(guān)領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題，在耕地保護(hù)工作實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中，需遵照相關(guān)管理規(guī)定有條不紊地開(kāi)展各項(xiàng)管理工作。但從目前實(shí)際開(kāi)展情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)受多種不確定因素影響，引發(fā)出一系列問(wèn)題，具體主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，耕地面積減少。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸攜帶城市色彩，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展無(wú)形中增加了對(duì)土地資源的需求量。為確保規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)國(guó)土資源所在項(xiàng)目審批過(guò)程中開(kāi)始存在盲目性，規(guī)劃階段的相關(guān)操作與實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范相悖，土地資源濫用現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至開(kāi)始掠奪耕地。

第二，耕地閑置荒蕪現(xiàn)象嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在開(kāi)展土地管理工作過(guò)程中，產(chǎn)出率偏低現(xiàn)象較為嚴(yán)重。究其原因主要是由于農(nóng)村地區(qū)人口不斷流向城市，農(nóng)村人口規(guī)模逐漸縮小，老年人和留守兒童婦女成為鄉(xiāng)村主體，這些群體無(wú)法意識(shí)到耕地保護(hù)的重要性，且因不具備生產(chǎn)力和勞動(dòng)力，大量耕地逐漸被限制，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，而上述一系列不良后果的形成均源自對(duì)耕地保護(hù)和管理的模式。從另一角度來(lái)看，干部群眾管理意識(shí)也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整體管理息息相關(guān)，如果干部群眾不具備強(qiáng)烈的耕地保護(hù)意識(shí)，將無(wú)法參與至土地管理，更談不上土地管理制度和法規(guī)的構(gòu)建與應(yīng)用。

第三，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)有待調(diào)整。在保護(hù)耕地過(guò)程中，需積極調(diào)整相關(guān)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。目前，各地政府高度重視地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極開(kāi)展了一系列農(nóng)業(yè)工程建設(shè)，如，畜牧工程、園藝工程等等，但這些工程項(xiàng)目的開(kāi)展一定程度上占用了大面積的耕地，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)部管理中，因耕地面積的不斷減少，糧食產(chǎn)量難以得到有效提升，供不應(yīng)求現(xiàn)象開(kāi)始成為常態(tài)。在農(nóng)業(yè)整體發(fā)展過(guò)程中，如果耕地面積持續(xù)減少，不但不利于糧食產(chǎn)量，且會(huì)形成重大的糧食危機(jī)。此外，在農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，不合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，如，將耕地耕種改為果樹(shù)種植，未能意識(shí)到相關(guān)程序的重要性，進(jìn)而產(chǎn)生了耕地上質(zhì)量下降和耕地?fù)p失嚴(yán)重等諸多不良現(xiàn)象。

（三）礦產(chǎn)資源過(guò)度開(kāi)采引發(fā)地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題

露天開(kāi)采礦產(chǎn)資源不但會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然景觀產(chǎn)生破壞，還會(huì)占用大面積土地資源，甚至還有可能引發(fā)坍塌、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害，而這些地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生均與露天開(kāi)采存在密不可分的關(guān)系。其不良后果主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

一是大量占用土地資源。一般情況下，礦區(qū)對(duì)資源的開(kāi)采均采用露天方式，這種方式能夠更加充分地利用礦產(chǎn)資源，但也存在土地資源被征用的問(wèn)題，而這一問(wèn)題的后果就是破壞農(nóng)田和土地。而以爆破方式對(duì)土地礦石進(jìn)行開(kāi)采，對(duì)開(kāi)采區(qū)所造成的破壞是不可修復(fù)性的，嚴(yán)重影響周圍農(nóng)田，迫使土地發(fā)生轉(zhuǎn)變，極大地浪費(fèi)土地資源。二是對(duì)地形地貌及自然景觀的影響。因露天開(kāi)采當(dāng)?shù)卦鷳B(tài)山林、植被以及生物鏈被破壞，植物出現(xiàn)大面積退化，一定程度上打破了生態(tài)的平衡性。三是滑坡和崩塌事故的發(fā)生。爆破和挖掘是礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中常用手段，在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，極易發(fā)生滑坡和坍塌 現(xiàn)象。因此爆破過(guò)程中，需對(duì)邊坡較陡地方進(jìn)行震動(dòng)，如果巖體失去穩(wěn)定性則會(huì)發(fā)生崩塌和滑坡現(xiàn)象，嚴(yán)重威脅現(xiàn)場(chǎng)人員生命財(cái)產(chǎn)安全。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的若干討論

（一）加強(qiáng)土地管理研究，強(qiáng)化黑土地保護(hù)技術(shù)支撐

第一，要充分發(fā)揮宣傳示范引領(lǐng)帶頭作用。相關(guān)政府機(jī)構(gòu)要以政策作為接入點(diǎn)給予相應(yīng)的引導(dǎo)，以黑土地保護(hù)項(xiàng)目作為支撐，增強(qiáng)廣大農(nóng)民對(duì)黑土地保護(hù)的全面認(rèn)識(shí)。確保農(nóng)業(yè)種植合作社、農(nóng)機(jī)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)和示范引領(lǐng)帶頭作用的全面發(fā)揮，確保糧食種植過(guò)程中，相關(guān)黑土地保護(hù)技術(shù)和方法的有效應(yīng)用，促使土地經(jīng)營(yíng)者和社會(huì)各界對(duì)黑土地的保護(hù)意識(shí)。

第二，走“科研+教育+推廣”相結(jié)合之路。聯(lián)系支持農(nóng)科院、農(nóng)業(yè)院校、相關(guān)研究所加大在黑土地有機(jī)肥料研發(fā)和保護(hù)技術(shù)方面的投入，通過(guò)多種形式和渠道大力推廣和黑土地保護(hù)技術(shù)，如，開(kāi)辦講座、技術(shù)培訓(xùn)班、田間指導(dǎo)以及上示范現(xiàn)場(chǎng)會(huì)等等。

第三，增強(qiáng)法制制度建設(shè)，加大黑土地保護(hù)力度。各級(jí)政府應(yīng)加快完成對(duì)黑土地保護(hù)機(jī)制的有效建立，嚴(yán)厲處置各種不利于黑土地資源保護(hù)或者破壞黑土地資源的行為，依托于相關(guān)法律，如，《森林法》《土地管理法》，重點(diǎn)打擊破壞黑土地、倒賣黑土資源、亂采亂挖以及毀林開(kāi)荒等違法行為，進(jìn)而從根本上提升土地經(jīng)營(yíng)者及社會(huì)各界對(duì)黑土地保護(hù)重要性的認(rèn)知和了解。

（二）進(jìn)一步提高耕地規(guī)范化管理

在耕地保護(hù)過(guò)程中，地方政府從中發(fā)揮著十分重要的作用，在當(dāng)前土地管理工作過(guò)程中，需對(duì)地方政府的保護(hù)責(zé)任進(jìn)行強(qiáng)化，并劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。在初期發(fā)展過(guò)程中需從思想層面出發(fā)對(duì)各級(jí)干部進(jìn)行指導(dǎo)，將耕地保護(hù)責(zé)任人與黨委或個(gè)人直接掛鉤，各級(jí)工作人員要在思想上對(duì)當(dāng)前管理的具體情況有所認(rèn)知，確保管理的務(wù)實(shí)性。在當(dāng)前管理和控制階段，應(yīng)該對(duì)重發(fā)展輕保護(hù)格局進(jìn)行調(diào)整。確保耕地保護(hù)責(zé)任的全面貫徹落實(shí)，對(duì)耕地保護(hù)過(guò)程中所存在問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)有效的處理，對(duì)于重大違規(guī)現(xiàn)象需追求其責(zé)任?？茖W(xué)化的規(guī)劃管理工作在耕地保護(hù)中尤為關(guān)鍵，需要確保各項(xiàng)政策方案的全面貫徹落實(shí)，維持基本保護(hù)面積不變，加快各種農(nóng)田保護(hù)形式的推廣，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)管理模式的健全與完善。此外，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定和要求開(kāi)展耕地保護(hù)，突出公共參與，樹(shù)立一個(gè)責(zé)任制和兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的形式，在基本農(nóng)田日常管護(hù)階段，逐步實(shí)現(xiàn)管理網(wǎng)絡(luò)化和監(jiān)督社會(huì)化，在后續(xù)保護(hù)階段，切實(shí)地進(jìn)行耕地保護(hù)和基本管控。

（三）積極開(kāi)展礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理

第一，堅(jiān)持礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)要并舉。通過(guò)科學(xué)觀測(cè)，正確處理礦山開(kāi)發(fā)與礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。聯(lián)合開(kāi)發(fā)，防止或避免礦山開(kāi)采帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題。從科學(xué)發(fā)展觀角度出發(fā)，對(duì)礦業(yè)發(fā)展和礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩者之間關(guān)系進(jìn)行有效處理，將礦山開(kāi)發(fā)過(guò)程中所引起的一系列礦山環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生概率降至最低。值得注意的是，在礦山環(huán)境保護(hù)與綜合治理過(guò)程中要堅(jiān)持“在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)”“預(yù)防為主，防治結(jié)合”“依靠科技進(jìn)步，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)綠色礦山”的原則。

第二，誰(shuí)破壞誰(shuí)受益誰(shuí)治理。切實(shí)明確礦業(yè)權(quán)人和礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合治理的義務(wù)和責(zé)任，加快完成對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)與綜合治理相關(guān)保障制度的健全與完善，堅(jiān)持“誰(shuí)破壞，誰(shuí)受益，誰(shuí)治理”的原則。

堅(jiān)持以人為本。保證文明生產(chǎn)，高度重視礦山生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，保護(hù)環(huán)境不受污染，遵守國(guó)家法律和當(dāng)?shù)刂伟卜ㄒ?guī)，遵守交通法規(guī)和當(dāng)?shù)卣?、群眾、業(yè)主、設(shè)計(jì)院及監(jiān)理工程師要團(tuán)結(jié)協(xié)作做好工作，努力創(chuàng)造一個(gè)良好的施工環(huán)境。

四、結(jié)束語(yǔ)

土地是民生之本，發(fā)展之基，也是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化最重要的杠桿。但在農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)效益得到大幅度提升的同時(shí)，農(nóng)村土地管理中也存在一些不容忽視的問(wèn)題。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理應(yīng)加強(qiáng)土地管理研究，強(qiáng)化黑土地保護(hù)技術(shù)支撐，進(jìn)一步提高耕地規(guī)范化管理，積極開(kāi)展礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理，在全國(guó)范圍內(nèi)建立土地管理示范縣，大力推進(jìn)全域鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理，更好助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。