地方政府績效評估指標體系研究

耿瑞懌

（延安大學，陜西 延安 716000）

一、問題的提出

隨著我國改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)進入新的時期，樹立正確的績效觀，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為時代發(fā)展的主題。對于政府而言，什么樣的政府才是好政府？好政府的標準是什么？如何有效地提高政府的服務(wù)質(zhì)量？作為政府行為價值判斷的績效評估指標在整個政府運作的過程中有著重要作用，指標設(shè)計科學與否影響著整個體系的價值，進而引導著地方政府的行為選擇和價值方向。這就需要通過科學的政績觀來實現(xiàn)，而科學的政績觀需要一套完整的績效評估體系來保障。本文采取文獻研究法，以地方政府組織績效指標為內(nèi)容基礎(chǔ)，從評估指標的選取、績效評估模式等方面系統(tǒng)的比較理論和實踐中政府績效指標體系的差異和特征，為提高指標體系的設(shè)計的科學性和應(yīng)用性尋求對策方向。

二、文獻的回顧

近年來，關(guān)于我國地方政府績效評估指標的相關(guān)研究層出不窮。目前對績效評價指標的研究主要有以下幾個方面：一是關(guān)于政府績效評估指標的價值取向。倪星、李曉慶提出績效評估要做到效率與公平并重、兼顧效率與民主、經(jīng)濟增長與社會發(fā)展同步。[1]臧乃康認為政府績效評估的靈魂是評估價值，并指出公眾主體價值沒有體現(xiàn)、公共利益未成為共同價值，公共服務(wù)、公平公正價值缺失等。[2]唐龍輝也有類似觀點，認為對政府績效價值取向的理解存在偏差，以“GDP 對績效”的價值取向是泛化的，“以人為本”的價值取向是形式化的。[3]姜曉萍、郭金云認為傳統(tǒng)公共服務(wù)績效強調(diào)工具理性，表現(xiàn)出效率優(yōu)先、泛經(jīng)濟等價值偏差。為此，有必要根據(jù)公共服務(wù)及其績效的特點從公共服務(wù)本身的價值定位出發(fā)，以公平正義、公民滿意和公共責任等公共服務(wù)績效評估的價值進行評估。[4]張穎、趙宇認為，政府績效評估是從民生的來維度衡量政府績效，強調(diào)地方政府在運用公共權(quán)力進行公共管理、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時要關(guān)注民生，改善民生。[5]

二是通用績效評估指標的構(gòu)建。彭國甫闡述了地方政府事業(yè)管理績效評價指標原則和構(gòu)建其指標體系的四大影響權(quán)變因素，以平衡記分卡為框架，將地方政府績效評估分為地方政府管理業(yè)績、管理成本和政府內(nèi)部管理三大類并構(gòu)建評估體系。[6]唐任伍借鑒了全球研究政府效率的權(quán)威機構(gòu)IMD（瑞士國際管理發(fā)展學院）測度政府效率理論,以中國政府實際為基礎(chǔ)結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù),構(gòu)建了一套由政府公共服務(wù)、公共物品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟福利四個維度及其子因素組成的測度省級地方政府效率的指標體系。[7]尚虎平在利用RBF 軟聚類、BIRCH 硬聚類相結(jié)合對江蘇四市進行的綜合聚類的基礎(chǔ)上，挖掘出了一套基于一定支持度的我國市級政府績效評價的指標體系，包括 10 個一級指標、30 個二級指標與 90 個三級指標。田麗媛對國內(nèi)外政府績效評估指標進行研究設(shè)計了一套我國縣級政府績效評估指標體系。

三是地方政府績效評估指標設(shè)計中存在的問題研究。[8]贠杰闡述了國內(nèi)地方政府績效評估技術(shù)應(yīng)用的現(xiàn)狀，指出當前地方政府績效結(jié)構(gòu)研究薄弱、評估指標技術(shù)定位偏差、數(shù)據(jù)來源障礙等問題。[9]楊婷、沈杰發(fā)現(xiàn)，我國政府績效評估中存在評估指標設(shè)置不合理，重經(jīng)濟指標忽視了環(huán)境資源指標等問題。指標權(quán)重不科學，量化指標設(shè)置錯位。并以平衡計分卡為框架，利用DEMATEL 方法，結(jié)合地方政府工作重點對各指標賦予適當?shù)臋?quán)重，建立了較為科學的地方政府績效考核評估體系。[10]尚虎平將172 個政府介入社會事務(wù)形成獨特績效的案例進行了“主體化”處理，在控制了中央與地方性政策性意見等因素之后，通過多元回歸發(fā)現(xiàn):民眾訴求、公共利益等都在推動著我國政府獨特績效的形成。[11]

四是對政府績效評估結(jié)果的效度檢驗。尚虎平、趙盼盼對42 個案例的指標體系進行數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)了模式指標差別不大，有個別指標為了突出模式價值特色跳躍性賦值。[12]尚虎平、雷于萱對選取了我國東、中、西部地區(qū)共50 個縣級政府的指標數(shù)據(jù)對它們的潛績進行了實證測評。[13]彭國甫、盛明科采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）某市區(qū)下5 個縣級政府進行績效評估。[14]對馬雁軍、趙國杰基于DEA 方法對10 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效進行評估。

三、典型的政府評估模式

從地方政府績效實踐模式來看，經(jīng)過近40 年的探索，地方政府績效評估實踐模式逐漸成熟，評估理念和方法不斷更新，從最初階段依附于目標責任制、社會服務(wù)承諾制、效能建設(shè)及公眾評議等工作的管理機制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎姜毩⒌脑u估模式，初步探索出了一條具有典型中國特色的地方政府績效評估發(fā)展之路。改革開放以來，隨著時代的發(fā)展和政策的變化，總體上已經(jīng)從純追求效率轉(zhuǎn)向公平與效率并重，這一變化對評估產(chǎn)生了很大的影響，在不同的功能定位下，各地評估實踐的內(nèi)在目的、結(jié)構(gòu)和行為逐步形成差異，外在表現(xiàn)為評估方式和模式的差異。

以關(guān)鍵指標考核為主的目標責任制模式，以青島市為例，青島市委、市政府作為主體將“三個文明”建設(shè)為基礎(chǔ)目標管理理念引入各機關(guān)、各部門，2003 年至2004 年，青島市委、市政府聯(lián)合成立了11 個目標考核組，對全市12 個市（區(qū)、縣）和 84 個市直屬部門、單位的工作情況進行了綜合評價，以經(jīng)濟、社會、政治、文化、黨建和重要貢獻為一級指標，其中經(jīng)濟指標達權(quán)重最大，全面推進黨政機關(guān)的目標管理，逐步建立起“科學民主”為核心的目標績效管理體制、主決策機制、責任制衡執(zhí)行機制、督查考核監(jiān)督機制、獎懲激勵機制”。福建效能建設(shè)改革的目標是建設(shè)服務(wù)型政府，加強對政府主體行為的約束，系統(tǒng)消除“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化”的弊端。以政府機構(gòu)和社會公眾為評估主體，采用指標考核、公眾評議、察訪核驗的評估方法進行評估，評估結(jié)果抄送省委組織部，實施效能問責，省直單位根據(jù)考評結(jié)果實行績效獎勵，反饋整改。“公眾評議”的模式中珠海以發(fā)放調(diào)查問卷、統(tǒng)計市民投訴為形式推出的“萬人評議政府”，邯鄲則是以發(fā)放調(diào)查問卷的市民評議政府及其職能部門的形式。指標評估選擇是以定量評估，定性評價。2004 年，蘭州大學成立了中國地方政府績效評估中心，受甘肅省委托，對甘肅省39 個省調(diào)查甘肅非公有制企業(yè)對全省的39 個省級政府部門及 14 個地級市政府的績效評議，該委托評估方式也被稱為“蘭州試驗”。這則是一個典型的第三方機構(gòu)評估。2006 年武漢市政府邀請全球最大的管理咨詢機構(gòu)“麥肯錫咨詢公司”參加武漢市政府績效評估活動，同年11 月廈門市思明區(qū)政府也邀請了“福州博智市場研究有限公司”進行公眾滿意度評估?？冃гu估的科學性、規(guī)范化程度也不斷加深，評估的深度和廣度也不斷擴大。2017 年，由中國社會科學院政府績效評估課題組發(fā)布的《中國地方政府績效評估報告》藍皮書，作為第三方評估機構(gòu)對全國4 個直轄市、15個副省級市、317 個地市級政府的綜合施政績效進行評估。

四、我國地方政府績效評估指標體系現(xiàn)狀

從學術(shù)研究進展來看，對政府績效評估研究不斷深化，指標不斷推進，但突出問題還是實踐應(yīng)用性差，全國地方政府績效評價難以持續(xù)推進。具體表現(xiàn)為：一是考核對象的界定比較籠統(tǒng)，學術(shù)界的政府績效評估指標體系大多對象模糊不具體。從行政層級來看，我國地方政府包括有省級、副省級、地級市、區(qū)縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由于沒有明確的對象，在實踐中難以適用。在指標選擇的過程中多采用結(jié)果指標，很少涉及過程指標。評估內(nèi)容側(cè)重于績效和結(jié)果導向，而不是行為和過程。二是定性和定量指標設(shè)置不合理，指標設(shè)置不科學、不系統(tǒng)，政府綜合績效、政府部門績效、人員績效評估往往混淆不清。指標體系的形成主要是對工作指標的抽取、排列和組合，其變異性和差異性較大，缺乏科學系統(tǒng)的專業(yè)理論支撐；政府績效設(shè)計具有明顯的剛性特征，績效改進空間和評估激勵有限。三是指標價值取向的選擇，價值取向是政府績效評估的理論靈魂，結(jié)構(gòu)本質(zhì)和判斷標準。在從效率向追求公民滿意和民主轉(zhuǎn)變的過程中，政府績效評估指標也在不斷地變化。大多數(shù)學者在設(shè)置績效評估指標時，為了突出設(shè)計指標的價值取而忽略了一些客觀指標。四是評分標準不明確，缺乏評分細則和可操作性解釋。對指標體系的結(jié)構(gòu)和具體指標內(nèi)涵與含義進行解讀，可以增進讀者對指標體系和具體指標要素的理解，有助于對指標體系深入系統(tǒng)地理解，為實踐提供理論指導。然而，學術(shù)界對績效評估指標體系缺乏解釋，大部分學者僅只是對其績效框架進行了簡單地描述，對政府績效考核指標體系進行詳細說明的學者并不多。

與學術(shù)界不同，地方政府對績效評估的探索大多是基于實踐的。這一探索過程中，青島、廈門、煙臺、珠海、蘭州等地的政府和部門從不同側(cè)面切入，形成一些顯著差異的典型做法，并隨著時間的推移逐漸聚合為各類成型的模式。但由于缺乏統(tǒng)一的政府績效評估的法律法規(guī)，尚未形成完整統(tǒng)一的政府績效評估體系。各地實踐呈現(xiàn)出“自發(fā)”和“分散”兩種類型，各地政府自身的層級和權(quán)力也存在差異，這使得各地區(qū)之間缺乏客觀的比較，難以取長補短。首先，與學術(shù)界相比，地方政府實踐模式有明確的考核對象，但是模式建設(shè)中的績效指標中比較被動，多以上級下發(fā)的相關(guān)文件中規(guī)定的考核指標進行考核。其次，是在眾多模式中，對政府本身而言，各地實踐缺乏自我改進的動力，容易陷入模式怪圈；對上級政府而言，由于缺乏判斷各類評估模式質(zhì)量的判斷標準，也難以選擇優(yōu)質(zhì)的模式提升。再者，在政府內(nèi)部機構(gòu)評估和第三方評估機構(gòu)評估中，評估主體和評估方式的差異在一定程度上阻礙了評估的規(guī)范化和公開化。最后是模式趨同性高，很多地區(qū)標桿模式被直接套用，忽視了因地制宜的建設(shè)政府績效評估指標，導致模式存在很多低效性，缺乏學術(shù)研究與實踐的結(jié)合。

五、指標設(shè)計的方法建議

通過理論和實踐模式的研究，理論上側(cè)重于對地方政府績效指標體系結(jié)構(gòu)的描述，而沒有對具體的指標和考核方法進行詳細的描述；而實踐模式大多以價值取向為基礎(chǔ)，注重評估主體和評估方法。建立應(yīng)用、科學性的績效評估體系，要從理論與實踐上合理設(shè)計績效結(jié)構(gòu)，選取可量化、可考核的指標要素，下一步可以從以下幾個方面提高政府績效評估績效指標的科學性和應(yīng)用性。

第一，績效評估指標體系設(shè)計要考慮理論的嚴謹性和實踐的應(yīng)用性，大多數(shù)學者設(shè)計的理論指標體系之所以沒有在實踐中得到應(yīng)用，是因為指標選取過于注重理論層面的構(gòu)架，而對于數(shù)據(jù)指標的可獲得性、應(yīng)用性沒有深入研究，定性和定量指標評估結(jié)果的內(nèi)在性不一致。而實踐模式中，其績效指標設(shè)計多以應(yīng)用為基礎(chǔ)，而缺乏一定的理論依據(jù)。政府自身進行的績效評估無法解決理論和工具專業(yè)化問題，外部評估無法評估政府內(nèi)部機構(gòu)的問題，因此，地方政府績效評估的未來路徑應(yīng)建立在理論和實踐相結(jié)合，優(yōu)勢互補的有機結(jié)合之上。

第二，大多數(shù)研究者采用的方法過于單一，定性研究較多，定量研究較少多集中在個案描述上，多案例比較少見。在接下來的研究過程中，一方面要把握研究的主方向，在探索地方政府績效評估要素的基礎(chǔ)上，深入分析各地實踐做法的有效性和局限性，加強對評估模式再評估，并明確評估模式的發(fā)展方向；另一方面，增加地方政府績效評估的案例研究，加強定量研究方法的應(yīng)用，著力提升研究價值。吸取各種框架的優(yōu)點，依據(jù)政府職能設(shè)計績效結(jié)構(gòu)。政府績效評估的目的是反映政府職能的履行情況，為政府職能轉(zhuǎn)變提供方向，因此，對政府機構(gòu)職能進行分解，借鑒和運用邏輯模型等方法對職能工作所包含的各項任務(wù)的投入、過程、產(chǎn)出及效果等進行詳細的分析描述。

第三，加強績效指標的理論解釋與實踐應(yīng)用解釋?？冃е笜诵枰f明其構(gòu)成、適用對象和注意事項，以便于讀者了解其原理和操作說明。指標名稱的設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)要反映考核內(nèi)容的簡潔性和簡明性，與指標考核內(nèi)容口徑一致，避免重復命名。對隸屬度分析能夠刪除一些不反映地方政府績效評估的指標，從而提高評估指標的質(zhì)量，增強評估指標的科學性和合理性。