檔案利用權(quán)利保障的難點與對策
——基于國家檔案館義務(wù)履行的視角

常大偉 董秀月 董一超/鄭州大學(xué)

檔案利用權(quán)利是檔案利用權(quán)利主體依法利用檔案館保存的檔案信息和檔案內(nèi)容的權(quán)利。2021年1月1日開始實施的新修訂《中華人民共和國檔案法》（下文簡稱“新修訂檔案法”），明確規(guī)定國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、公民等享有依法利用檔案的權(quán)利，進一步將檔案利用權(quán)利從事實權(quán)利固化為法律權(quán)利，符合《立法法》權(quán)利與義務(wù)相協(xié)調(diào)的要求[1]。從權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利過程三個維度來看，檔案利用權(quán)利主體是檔案利用權(quán)利的行使者和受益者，涉及各類組織、機構(gòu)和個人；檔案利用權(quán)利內(nèi)容是關(guān)于權(quán)利主體以何種方式獲得何種檔案服務(wù)的規(guī)定，主要表現(xiàn)為檔案利用權(quán)利主體在獲取和利用檔案信息過程中所享有的權(quán)利和利益；檔案利用權(quán)利過程是權(quán)利主體行使檔案利用權(quán)利的具體行為，表現(xiàn)在國家檔案館履行檔案服務(wù)義務(wù)和檔案利用權(quán)利主體行使檔案利用權(quán)利兩個方面。因此，從國家檔案館義務(wù)履行的視角探討檔案利用權(quán)利實現(xiàn)的難點與對策，對保障檔案利用的法定權(quán)利和促進新修訂檔案法的落地具有積極意義。

1 國家檔案館在檔案利用權(quán)利保障中的義務(wù)

從檔案利用權(quán)利保障的發(fā)展進程來看，前幾版檔案法并未明確寫出“權(quán)利”一詞，也未列出檔案利用權(quán)利保障或救濟的相關(guān)措施[2]。檔案治理現(xiàn)代化的推進，要求對檔案收集范圍、鑒定標(biāo)準(zhǔn)、開放利用等方面的規(guī)制性規(guī)則作出調(diào)整，實現(xiàn)檔案信息權(quán)利由單純的國家壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)樵趪?、社會組織和公民之間進行重新配置[3]。鑒于此，新修訂檔案法圍繞檔案利用權(quán)利的行使和保障問題進行新的制度建構(gòu)，為檔案利用權(quán)利的實現(xiàn)提供了強有力的法律支撐。從新修訂檔案法關(guān)于檔案利用服務(wù)工作的相關(guān)規(guī)定來看，國家檔案館在檔案利用權(quán)利保障中主要擔(dān)負(fù)著檔案利用服務(wù)告知義務(wù)、檔案利用服務(wù)給付義務(wù)和檔案利用服務(wù)保障義務(wù)。

1.1 檔案利用服務(wù)告知義務(wù)

檔案利用服務(wù)告知義務(wù)指國家檔案館利用網(wǎng)站、新媒體等平臺，依法公開檔案機構(gòu)相關(guān)政務(wù)信息、所開放檔案信息、檔案利用制度信息、檔案利用途徑和利用方式信息等，保障檔案權(quán)利主體知情權(quán)的義務(wù)。如，新修訂檔案法第二十七條關(guān)于國家檔案館在一定期限內(nèi)推進檔案向社會開放的相關(guān)規(guī)定，就是對國家檔案館履行檔案利用服務(wù)告知義務(wù)的要求。

1.2 檔案利用服務(wù)給付義務(wù)

檔案利用服務(wù)給付義務(wù)指國家檔案館通過提供檔案信息查詢、編研產(chǎn)品、文獻參考、決策咨詢等方式兌現(xiàn)服務(wù)，維護檔案利用權(quán)利主體合法權(quán)益的義務(wù)。如，新修訂檔案法第二十六條和二十九條關(guān)于國家檔案館為突發(fā)事件提供文獻參考、決策支持以及為企事業(yè)單位進行經(jīng)濟建設(shè)、科學(xué)研究等提供檔案利用的規(guī)定，體現(xiàn)了國家檔案館履行檔案利用服務(wù)給付義務(wù)的要求。

1.3 檔案利用服務(wù)保障義務(wù)

檔案利用服務(wù)保障義務(wù)是指國家檔案館通過優(yōu)化檔案資源結(jié)構(gòu)、推進檔案開放鑒定、簡化檔案利用程序、構(gòu)建檔案服務(wù)平臺、創(chuàng)新檔案服務(wù)形式、提升檔案服務(wù)能力等方式，為檔案利用權(quán)利主體提供便捷、高效的檔案利用服務(wù)的義務(wù)。如，新修訂檔案法第二十八條和四十一條關(guān)于國家檔案館應(yīng)通過多種措施為檔案利用創(chuàng)造條件的規(guī)定，反映了國家檔案館履行檔案利用服務(wù)保障義務(wù)的要求。

2 國家檔案館在檔案利用權(quán)利保障中的難點

檔案利用權(quán)利的實現(xiàn)狀況在很大程度上取決于國家檔案館提供檔案利用服務(wù)的水平。而檔案開放鑒定工作的進程、檔案利用服務(wù)的能力和檔案利用服務(wù)的機制，又直接影響了國家檔案館的檔案服務(wù)水平。結(jié)合檔案工作實踐來看，國家檔案館在三個方面還存在若干不足，形成了檔案利用權(quán)利保障的難點。

2.1 檔案開放鑒定進程較為緩慢

按照檔案法和相關(guān)檔案制度的要求及時推動檔案開放鑒定，既是國家檔案館履行自身職責(zé)的內(nèi)在要求，也是保障社會檔案利用權(quán)利的重要前提。但從檔案開放鑒定的工作實踐來看，一方面部分國家檔案館在檔案開放鑒定的人員和精力上存在不足，難以在規(guī)定時間內(nèi)全面完整地對所有需要開放審核的檔案進行鑒定，檔案開放鑒定的質(zhì)量不高、效率較低；另一方面，部分國家檔案館以所需開放審核的檔案涉及國家安全、個人隱私或知識產(chǎn)權(quán)為由，延期或者拒絕開放本可以向社會開放的檔案，延緩了檔案開放鑒定工作的進程。此外，在開放鑒定的技術(shù)方法層面，還面臨著檔案數(shù)據(jù)化程度較低與大規(guī)模內(nèi)容解析之間的矛盾、檔案開放鑒定實施的知識系統(tǒng)化程度不足、個人信息權(quán)利保護的新要求等多重挑戰(zhàn)[4]，檔案開放鑒定工作進展受到影響。

2.2 檔案利用服務(wù)能力相對不足

檔案利用服務(wù)能力是將檔案館藏呈現(xiàn)給檔案利用主體，實現(xiàn)檔案價值的重要途徑。加強檔案利用服務(wù)平臺建設(shè)，推進基于數(shù)字檔案資源整合與共享的檔案在線服務(wù)，是信息化背景下增強檔案利用服務(wù)能力的重要舉措。從我國檔案資源整合與共享的實際狀況來看，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和頂層設(shè)計，綜合檔案館在跨機構(gòu)檔案資源共建共享方面缺乏協(xié)同機制，不同綜合檔案館之間存在較為明顯的“信息孤島”現(xiàn)象，距離新修訂檔案法第四十一條“推動檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”的要求還有很大差距；從檔案在線服務(wù)水平方面來看，我國多數(shù)國家檔案館在檔案全文查詢、檔案跨館服務(wù)、檔案異地出證、檔案在線教育、檔案用戶交流等方面還存在很大不足。

2.3 檔案利用服務(wù)機制亟待優(yōu)化

“循環(huán)證明”“辦事跑斷腿”之類的新聞層出不窮，在一定程度上反映了我國公共服務(wù)中存在的辦事手續(xù)繁瑣、無謂證明繁雜的共性問題[5]?；陬愃圃颍瑱n案工作領(lǐng)域也存在著檔案利用服務(wù)效率低下的問題。為提升檔案利用服務(wù)效率，我國部分省市開始著手建設(shè)省級檔案信息共享平臺或區(qū)域性檔案服務(wù)合作框架，形成了檔案利用服務(wù)機制的新實踐。但也應(yīng)該看到，多數(shù)國家檔案館特別是省級以下國家檔案館，在檔案開放服務(wù)平臺建設(shè)的內(nèi)容、展現(xiàn)的形式等方面還有待提升，如河南省檔案館數(shù)字檔案信息資源共享系統(tǒng)雖然搭設(shè)了系統(tǒng)框架，但是點擊鏈接卻無具體內(nèi)容，甚至出現(xiàn)亂碼現(xiàn)象。這說明基于現(xiàn)代檔案利用服務(wù)平臺的檔案利用服務(wù)機制還有需進一步優(yōu)化。

3 國家檔案館在檔案利用權(quán)利保障中的對策

國家檔案館檔案利用權(quán)利保障義務(wù)的履行，既需要一定的資源基礎(chǔ)和主體能力作為依托，也需要健全的責(zé)任體系和監(jiān)督機制作為保證。筆者建議從優(yōu)化檔案資源結(jié)構(gòu)、提升檔案服務(wù)水平、健全檔案責(zé)任體系、加強檔案監(jiān)督檢查四個方面，增強國家檔案館的義務(wù)履行能力。

3.1 優(yōu)化檔案資源結(jié)構(gòu)，夯實檔案利用權(quán)利保障的資源基礎(chǔ)

優(yōu)化檔案資源結(jié)構(gòu)，提升檔案資源與社會需求的契合程度，有助激發(fā)檔案利用權(quán)利主體行使法定利用權(quán)利的意愿，推進檔案利用權(quán)利的落地。隨著學(xué)界和業(yè)界對檔案與社會記憶建構(gòu)、檔案與時代印記保存、檔案與身份認(rèn)同強化、檔案與證據(jù)價值實現(xiàn)、檔案與文化遺產(chǎn)保護等關(guān)系認(rèn)識的深入，面向社會的檔案資源建設(shè)和檔案資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化被賦予了新的意義，成為社會權(quán)利在檔案領(lǐng)域拓展的方向。在此背景下，國家檔案館可以按照新修訂檔案法第十三條關(guān)于拓展檔案歸檔范圍的相關(guān)規(guī)定，進一步將能夠反映基層社會治理、社群歷史變遷、文化習(xí)俗演變等具有社會價值和社會關(guān)注度的材料收集進館，從而提升檔案資源反映社會發(fā)展和記錄社會變遷的程度，密切檔案資源與社會公眾的關(guān)系，夯實檔案利用權(quán)利保障的資源基礎(chǔ)。

3.2 提升檔案服務(wù)水平，增強檔案利用權(quán)利保障的主體能力

整體來看，國家檔案館的檔案服務(wù)能力尚難滿足檔案利用權(quán)利主體日益多元廣泛的檔案需求。為提升檔案服務(wù)水平，還需要從檔案人才隊伍建設(shè)和檔案服務(wù)形式創(chuàng)新兩個方面入手，不斷增強國家檔案館檔案利用權(quán)利保障的主體能力。從檔案人才隊伍建設(shè)方面來看，既要增強檔案工作人員利用新的技術(shù)手段和傳播媒介開展檔案利用服務(wù)的能力，也要強化檔案工作人員依法開展和主動提供檔案利用服務(wù)的意識。從檔案利用服務(wù)創(chuàng)新方面來看，既要采取合作治理和協(xié)同服務(wù)的新模式，加快構(gòu)建跨區(qū)域、跨部門的檔案公共服務(wù)體系，著力打破檔案服務(wù)碎片化的困境，提升檔案服務(wù)的便捷化程度；也要積極利用現(xiàn)代信息技術(shù)加強對館藏資源的內(nèi)容分析和用戶利用行為的追蹤，提升檔案服務(wù)的智能化和精準(zhǔn)化水平，豐富檔案利用服務(wù)的形式與內(nèi)涵。

3.3 健全檔案責(zé)任體系，細(xì)化檔案利用權(quán)力保障的責(zé)任事項

嚴(yán)格按照檔案利用服務(wù)制度提供檔案利用服務(wù)，不得隨意增加限制性條件或者違背相關(guān)制度和程序提供利用服務(wù)，是對檔案利用服務(wù)主體的重要責(zé)任要求[6]。因此，檔案主管部門和國家檔案館有必要根據(jù)新修訂檔案法第四十八條第七款的相關(guān)規(guī)定，進一步細(xì)化檔案利用服務(wù)的工作職責(zé)。其中在檔案開放鑒定環(huán)節(jié)，國家檔案館既要明確檔案開放鑒定的崗位要求、能力標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任事項，也要健全檔案開放鑒定的免責(zé)機制，避免因檔案鑒定制度設(shè)計或鑒定規(guī)則變更導(dǎo)致檔案開放鑒定責(zé)任的發(fā)生。在檔案利用服務(wù)環(huán)節(jié)，要明確國家檔案館的利用服務(wù)范圍、利用服務(wù)流程、利用服務(wù)方式以及獲取檔案利用服務(wù)相關(guān)要求，規(guī)范檔案工作人員在檔案利用服務(wù)中的權(quán)限和職責(zé)，增強檔案工作人員履職盡責(zé)的能力和積極性。

3.4 加強檔案監(jiān)督檢查，完善檔案利用權(quán)利保障的監(jiān)管機制

加強檔案監(jiān)督檢查，能夠促進檔案事業(yè)的規(guī)范化和有序化發(fā)展，也是保障檔案利用權(quán)利的必要手段。根據(jù)新修訂檔案法第六章監(jiān)督檢查的相關(guān)規(guī)定，可以從強化檔案主管部門的行政監(jiān)督和加強檔案利用權(quán)利主體的社會監(jiān)督兩個方面，完善檔案利用權(quán)利保障的監(jiān)督機制。在行政監(jiān)督方面，檔案主管部門可以圍繞檔案開放、檔案服務(wù)、檔案利用平臺建設(shè)等內(nèi)容，構(gòu)建事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合的檔案利用權(quán)利保障監(jiān)督機制，并加強對國家檔案館在檔案利用權(quán)利保障方面的責(zé)任監(jiān)督、責(zé)任審計和責(zé)任追究，從而提升行政監(jiān)督的成效；在社會監(jiān)督方面，檔案利用權(quán)利主體要依據(jù)法律賦予的檔案利用權(quán)利和檔案監(jiān)督權(quán)力，積極利用現(xiàn)有的檔案監(jiān)督渠道和檔案利用權(quán)利救濟機制，對檔案利用服務(wù)中存在的問題及時向國家檔案館或檔案主管部門提出完善建議或利用訴求。