陜南生態(tài)移民后扶持機制及效果評價研究

王 聰，王 靜

（商洛學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃與建筑工程學(xué)院 陜西，商洛 726000）

1 陜南生態(tài)移民工程

陜西省地處秦巴山區(qū)，地質(zhì)條件相當(dāng)惡劣，全省統(tǒng)計出的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)位置占全省總面積49%，而地質(zhì)災(zāi)害的分布位置多達9300 余個，該類地區(qū)極其不適合人類居住，而陜西省陜南地區(qū)則是易發(fā)位置的集聚地。因為陜南地區(qū)惡劣的生存環(huán)境，陜西省為保護生態(tài)環(huán)境，并有效規(guī)避地質(zhì)災(zāi)害，從2001 年便開始了第一次的生態(tài)移民工程，截止到2010 年已經(jīng)累積搬遷近四萬戶。2010 年2 月起，陜西省正式開啟扶貧移民搬遷工程的規(guī)劃，社會各界給予高度關(guān)懷，政府層面也下發(fā)了各項扶持政策，確保移民工程順利、圓滿完成。根據(jù)搬遷距離不同，陜南移民工程分為三類形式，分別是縣際搬遷、縣城搬遷以及嵌插式搬遷，而移民在搬遷過程中，往往會受到三類困境影響，分別是居住地資源緊缺、再生性貧困以及心理文化矛盾。為解決移民搬遷難的問題，陜西省政府對扶持機制進行有效調(diào)整，切實解決移民困境，積極發(fā)展扶貧政策。

2 移民扶持機制

2.1 移民居住扶持

陜南地區(qū)共移民240余萬人口，移民搬遷后的安置地市場需求巨大，但實際提供的土地資源卻不足以及時填補缺口，由此便造成了理想照不進現(xiàn)實的后果。根據(jù)規(guī)定，移民在遷入安置地時，需要由當(dāng)?shù)卣M行統(tǒng)一規(guī)劃，陜南的移民安置地共牽扯到漢中、安康和商洛等三個市級單位，共計28個縣級單位，所以牽扯范圍廣、安置人口多，給安置地帶來不小分配壓力。

陜南原本人均土地標準為0.8畝，光以搬遷其中一年的53.57萬人口來計算，這便已經(jīng)令人擔(dān)憂安置地的土地資源不夠分配，而隨著移民政策鋪開，移民人口增大，移民面臨的居住問題便成為了潛在隱患。另外搬遷地基需要3～4 萬元，建房另需20 余萬元，這高額的搬遷費用對于貧困居民來說，是搬不出去的唯一理由，政府對移民進行了居住扶持機制的開展，對搬遷費用進行減免優(yōu)惠，并鼓勵通過無息貸款來讓移民先解決居住問題，之后在較長時間內(nèi)進行無壓力還款。

2.2 移民收入扶持

陜南地區(qū)地理地質(zhì)情況較差，群眾只能依靠少數(shù)的可耕作山地發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)，但基本可以維持自給自足的生存狀態(tài)，在移民后，居民的收入結(jié)構(gòu)有了巨大轉(zhuǎn)變，相對單一的收入來源讓群眾面臨再生性貧困壓力。政府采取收入扶持機制，對移民群體進行集中幫扶，首先大力招商引資，發(fā)展安置地特色旅游項目，并推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品的銷售，將陜西特色木耳、核桃等產(chǎn)物輸送到全國各地，提高移民收入水平。

2.3 移民服務(wù)扶持

在生態(tài)移民工程的重點建設(shè)項目中，進行安置地生態(tài)發(fā)展及鋪開現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施是其中的重要政府干預(yù)措施，對移民進行安置地環(huán)境的滿意度普查，發(fā)現(xiàn)不同性別、文化程度等調(diào)查條件下的滿意度普遍達到70%左右，這與政府進行的移民服務(wù)扶持機制有較大關(guān)系。多數(shù)移民在新的生活環(huán)境中享受到了及時的供電、供水等服務(wù)，而且生態(tài)移民更是將山區(qū)居民的衛(wèi)生、教育、公共設(shè)施等環(huán)境加以優(yōu)化，利于移民工程持續(xù)開展。

2.4 扶持標準及資金來源

安置地政府對陜南移民進行了資金上的扶持，扶持標準如下。按每戶2萬元的標準進行補助，集中安置戶每戶補助4.5萬元、分散安置戶每戶補助3萬元、特困戶和危困戶每戶增加補助1萬元、4層以上樓房化安置戶每戶增加補助5000元，集中安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施“小配套”每戶補助2萬元，對自愿在統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建四層以上樓房安置的每戶補助資金5 000元[1]。另外，個別有困難的移民戶，還可得到合理的建房困難補助，因此扶持標準落實后將使搬遷后移民居住條件達到或超過原有水平。

扶持資金需要及時發(fā)到移民個人賬戶中，解決移民基本居住問題。但扶持標準的優(yōu)待及較大基數(shù)的移民數(shù)量，造成資金緊缺現(xiàn)象，政府扶持資源主要來源于搬遷規(guī)劃款項，因此受到中央及各級省市縣政府統(tǒng)一管控，最終經(jīng)由省級財政統(tǒng)籌部門進行撥付。由中央和省級政府負責(zé)的補助資金將直接通過省財政進行劃撥，到賬單位為縣區(qū)級的移民搬遷辦公室專用資金賬戶；由市縣級單位負責(zé)的補助資金則在上級部門撥付基礎(chǔ)上，扣除掉均衡性轉(zhuǎn)移的支付資金數(shù)額后，統(tǒng)一用于扶持項目。

3 移民效果評價

3.1 移民生存現(xiàn)狀

調(diào)查資料顯示，2015 年陜南生態(tài)移民生產(chǎn)水平評價指標人均耕地1.3 畝，人均糧食475kg，農(nóng)民人均純收入2 779 元，較之以往在陜南地區(qū)的同期數(shù)值有顯著提高[2]。另外，生活水平評價指標中，人均建設(shè)用地為0.25m2，人均每天用水規(guī)模40L/人，人均年用電量100～140 KWh，證明移民生活水準有較大比例提高。通過數(shù)據(jù)可知，移民當(dāng)下生產(chǎn)生活現(xiàn)狀已然達到較高程度，但仍舊和陜西省人均數(shù)值有一定差距，需要時間來進一步發(fā)展。

3.2 移民效果評價

針對三個維度，對移民效果做以評價。第一，耕地數(shù)量及質(zhì)量，在安置區(qū)域內(nèi)的人均耕地面積稍少，因此對移民生活水準有一定影響，主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的數(shù)值上，但安置地土壤種植條件比原有山區(qū)要好，而且水利建設(shè)相對成熟，因此移民產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，比原有耕地效果好。第二，人均糧食的擁有量，根據(jù)畝產(chǎn)量分析，現(xiàn)有增產(chǎn)量較高，彌補了耕地減少影響。第三，移民人均收入，因為政府扶持機制的進行，所以收入有一定提高，改善了原有生存狀態(tài)。

3.3 移民效果預(yù)測

以五年后的移民效果作為預(yù)測結(jié)果，通過收集移民地區(qū)發(fā)展速度資料，合理推測未來移民效果。首先，因移民人均耕地面積有一定減少，因此移民會選擇更多元化的經(jīng)營方式，提高耕地質(zhì)量。其次，人均收入將會逐漸與安置區(qū)域內(nèi)的平均水平靠齊，且不再僅依靠移民區(qū)的農(nóng)業(yè)收入，多類型經(jīng)營下，能逐漸提高收入。最后，移民的生活水平將會根據(jù)社會發(fā)展而不斷進步，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施將會逐漸改善優(yōu)化，使移民生活質(zhì)量遠超以往在陜南的居住水平。

4 未來發(fā)展路徑

通過引入生態(tài)補償機制，緩解土地資源緊缺問題。生態(tài)環(huán)境是一種無形的資產(chǎn)，誰破壞了這項資產(chǎn)則應(yīng)由誰來支付這種商品的價值。在生態(tài)移民資金來源上，遵循“誰受益，誰補償”的原則，由生態(tài)移民的受惠方支付一定的資金來作為移民搬遷的資金構(gòu)成。以陜南移民為例，陜南移民的目的在于漢江流域水源地涵養(yǎng)保護，這項搬遷可以保證西安、北京、湖北、河北等地省市的高品質(zhì)水源供應(yīng)。在實踐中完全可以遵循政府和市場互補的原則，充分引入市場機制的作用，考慮參與主體的偏好以及利益需求，減少中間環(huán)節(jié)，相應(yīng)地把解決權(quán)屬問題作為補償?shù)淖罨镜臈l件。

通過建立移民協(xié)同工作體系，改善心理文化矛盾問題。在搬遷后，為提高移民在生態(tài)建設(shè)中的參與度，需要促進移民的團結(jié)度，招商引資為移民帶來更多崗位機會，并鼓勵移民開展創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)，政府政策給予一定支持。在移民內(nèi)部創(chuàng)建起協(xié)同工作的體系，讓移民能發(fā)揮自我價值，找回原有生存心理，改善原有文化與安置地文化的矛盾。經(jīng)過合理的發(fā)展規(guī)劃，讓移民感受到國家及政府部門對移民群體的關(guān)心，提高移民后的生活質(zhì)量。

通過開展思想、技能培訓(xùn)，讓移民們不再回歸貧困。首先，為移民開展思想培訓(xùn)課程，讓移民更快適應(yīng)現(xiàn)有生活，從基層服務(wù)中便做好各項扶持政策的宣傳工作。其次將扶貧技術(shù)落實到移民生活中，確保移民能在享受高質(zhì)量的社會服務(wù)同時，發(fā)憤圖強，以個人力量改變自己的命運，政府可聯(lián)合民族企業(yè)定期為移民群眾開辦技能培訓(xùn)課程，以此來針對性培養(yǎng)出相關(guān)人才。最后，通過對口扶貧政策，讓移民遠離長久貧困思想，將本地工廠、異地資源與移民對口連接，促進移民勞動力群體的發(fā)展，緩解搬遷后的壓力。

綜上，根據(jù)居住扶持、收入扶持、服務(wù)扶持等移民后的扶持機制，可對現(xiàn)階段的移民效果做出評價，并展開合理預(yù)測。陜南地區(qū)的生態(tài)移民工程取得了較好效果，對其他地區(qū)開展生態(tài)移民工作提供理論借鑒意義，首先，政府應(yīng)在居住、收入、服務(wù)等三方面保持持續(xù)性的扶持政策落實，確保居民能在新的環(huán)境下更好生存。其次，政府要督促各級部門將扶貧、賑災(zāi)、搬遷等資金進行整合使用，集中扶持貧困戶，減少搬遷負擔(dān)。最后，要在新的居住地進行生態(tài)發(fā)展建設(shè)，支持移民創(chuàng)造更多經(jīng)濟收益，全面解決遺留問題，促進地區(qū)發(fā)展。