寧夏地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施抗震加固實(shí)施進(jìn)展與存在問(wèn)題

呂郁昕 蒲小武 王平 王蘭民 柴少峰

法規(guī)政策地震具有突發(fā)性和不可預(yù)測(cè)性，中強(qiáng)以上地震就會(huì)給人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅，嚴(yán)重破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響社會(huì)秩序。1920年12月16日20時(shí)06分，寧夏固原市原州區(qū)和海原縣發(fā)生Ms8.5級(jí)特大地震，震中北緯36.5度，東經(jīng)105.7度，震中烈度高達(dá)12度，共造成28.82萬(wàn)人死亡，約30萬(wàn)人受傷，毀城四座，數(shù)十座縣城遭受破壞。海原和固原為極震區(qū)，其中海原縣死亡7.3萬(wàn)余人，人占全縣人口的59%，占總死亡人數(shù)的31.2%。地震還壓死大量的牲口，造成大量房屋倒塌[1-3]。由于地震的巨大破壞力，目前世界各國(guó)都視有效組織防震減災(zāi)行動(dòng)為保障人民生存權(quán)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要任務(wù)。

地震是目前人類(lèi)無(wú)法預(yù)報(bào)和控制的自然現(xiàn)象，但通過(guò)改善房屋設(shè)施的抗震性能可使地震災(zāi)害程度控制在人類(lèi)的掌控范圍內(nèi)[4-6]。2018年10月10日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議對(duì)我國(guó)自然災(zāi)害防治工作做出了全面部署，針對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，推動(dòng)建設(shè)九項(xiàng)重點(diǎn)工程，地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程是其中之一。為加快推進(jìn)地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程實(shí)施，由甘肅省應(yīng)急管理廳、甘肅省地震局調(diào)研人員組成調(diào)研組，赴寧夏回族自治區(qū)以座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)查看等形式，對(duì)寧夏地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固、風(fēng)險(xiǎn)排查等相關(guān)措施和政策進(jìn)行詳細(xì)了解，分析論述實(shí)施該工程的典型經(jīng)驗(yàn)、存在問(wèn)題與困難，探索加快推進(jìn)工程實(shí)施的保障機(jī)制和法規(guī)政策。其中選取了吳忠在建幼兒園、碧桂園住宅小區(qū)和應(yīng)急避難場(chǎng)所等就抗震設(shè)防和房屋抗震采取的措施等情況進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，查看了施工設(shè)計(jì)圖紙、工程抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，地震高烈度區(qū)房屋抗震措施等，特別對(duì)建構(gòu)筑物在抗震加固中所采用的構(gòu)造措施、施工工藝，結(jié)構(gòu)性能及砌體填充安全性進(jìn)行了詳細(xì)了解。

1.寧夏推進(jìn)地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施抗震加固工程的工作進(jìn)展

寧夏回族自治區(qū)黨委、政府和各相關(guān)職能部門(mén)積極貫徹落實(shí)災(zāi)害防治工作和中辦文件精神，加大決策部署力度，積極推動(dòng)落實(shí)寧夏回族自治區(qū)自然災(zāi)害防治能力建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目工作。結(jié)合抗震設(shè)防鹽池縣為6度、彭陽(yáng)縣為7度、其他各縣（市、區(qū)）為8度的實(shí)際，城市地區(qū)通過(guò)棚戶(hù)區(qū)改造和舊城改造項(xiàng)目，拆除重建或加固改造了抗震設(shè)防不達(dá)標(biāo)的居民小區(qū)與公共建筑。廣大農(nóng)村地區(qū)通過(guò)整合扶貧攻堅(jiān)項(xiàng)目，結(jié)合危窯危房改造、特色小城鎮(zhèn)、美麗小城鎮(zhèn)、美麗村莊、人居環(huán)境整治等城鄉(xiāng)建設(shè)重大項(xiàng)目，房屋設(shè)施抗震不設(shè)防的情況得到根本轉(zhuǎn)變。

1.1 明確分工方案，落實(shí)工作布局

2019年7月17日，寧夏應(yīng)急管理廳針對(duì)機(jī)構(gòu)改革后自然災(zāi)害防治能力建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的問(wèn)題，提請(qǐng)自治區(qū)黨委財(cái)經(jīng)委出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)自然災(zāi)害防治能力建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施方案》，將8項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目分解落實(shí)到27個(gè)責(zé)任部門(mén)，明確了各重點(diǎn)項(xiàng)目的牽頭部門(mén)、配合部門(mén)、任務(wù)分工，確保自然災(zāi)害防治能力建設(shè)3年見(jiàn)成效。2020年5月20日，自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《全區(qū)抗震宜居農(nóng)房改造建設(shè)實(shí)施方案》的通知，明確了農(nóng)房抗震宜居改造的工作要求、改造方式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施步驟和保障措施。2020年7月22日，自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全區(qū)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作》的通知，明確了普查的對(duì)象和內(nèi)容，部署了普查的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，安排了普查的組織實(shí)施，并提出了經(jīng)費(fèi)保障要求。吳忠市結(jié)合本市實(shí)際，謀劃工程實(shí)施內(nèi)容，編制了《吳忠市提高自然災(zāi)害防治能力結(jié)社重點(diǎn)工程實(shí)施方案》，將八大工程分解為30項(xiàng)具體任務(wù)，明確各項(xiàng)責(zé)任、完成時(shí)限、具體要求。

1.2 統(tǒng)籌工程實(shí)施，完善協(xié)調(diào)機(jī)制

寧夏應(yīng)急管理廳將自然災(zāi)害防治能力建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目（八大項(xiàng)目）分解為30項(xiàng)具體任務(wù)，地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程由應(yīng)急廳總牽頭，該項(xiàng)工程具體被劃分為四項(xiàng)具體任務(wù)：開(kāi)展抗震性能調(diào)查、提升新建工程抗震能力、農(nóng)村民房抗震宜居安全工程、規(guī)劃建設(shè)應(yīng)急避難場(chǎng)所，分別由發(fā)改、住建、應(yīng)急和地震部門(mén)牽頭，應(yīng)急廳督辦項(xiàng)目總體推進(jìn)實(shí)施。寧夏地震局針對(duì)自治區(qū)自然災(zāi)害防治能力建設(shè)重點(diǎn)工程的重點(diǎn)任務(wù)分工，明確了每項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)的單位內(nèi)部牽頭部門(mén)和配合部門(mén)，提出了具體工作要求，給出保障措施建議。

1.3 開(kāi)展安全排查，制定改造方案

寧夏發(fā)改委積極開(kāi)展了油氣管線(xiàn)、異地搬遷項(xiàng)目的地震安全排查工作，積極爭(zhēng)取中央、自治區(qū)統(tǒng)籌建設(shè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)。寧夏住建廳組織專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍開(kāi)展了城市及農(nóng)村地區(qū)房屋地震安全排查，確認(rèn)D級(jí)危房38萬(wàn)平方米，成立危房改造督查組，制定抗震宜居農(nóng)房改造方案，結(jié)合扶貧攻堅(jiān)確保所有農(nóng)村危房年底清零。寧夏地震局牽頭推進(jìn)地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和抗震性能普查，對(duì)重大建設(shè)工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施、危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)、次生地震災(zāi)害等進(jìn)行地震風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)地震可能產(chǎn)生災(zāi)害損失進(jìn)行預(yù)評(píng)估，建立動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。吳忠市積極開(kāi)展居民小區(qū)、電力電信網(wǎng)絡(luò)、水庫(kù)大壩等房屋設(shè)施抗震性能排查工作，已基本完成醫(yī)院、重要交通生命線(xiàn)、隧道橋梁的排查工作。

1.4 爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)資金，推進(jìn)除險(xiǎn)加固

寧夏交通廳加強(qiáng)了六盤(pán)山地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害、橋隧抗震性能排查工作，開(kāi)展了高速公路、鐵路橋隧的健康檢測(cè)和地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)，安排行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)危橋進(jìn)行了除險(xiǎn)加固。寧夏水利廳綜合考慮防洪標(biāo)準(zhǔn)、滲水滲壓、抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)全區(qū)水庫(kù)、堤防、泵站進(jìn)行隱患排查，對(duì)有安全隱患的爭(zhēng)取國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行了除險(xiǎn)加固。

1.5 提升抗震性能，建設(shè)抗震房屋

提升新建住宅和公共設(shè)施抗震防災(zāi)能力，嚴(yán)格執(zhí)行《建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范》標(biāo)準(zhǔn)，按照住建部要求，由建設(shè)單位委托施工圖審查機(jī)構(gòu)對(duì)抗震性設(shè)計(jì)進(jìn)行審查，并作為施工圖紙審查合格的必要條件。深入開(kāi)展農(nóng)村危窯危房大排查，統(tǒng)籌落實(shí)防震減災(zāi)、鄉(xiāng)村振興、高質(zhì)量發(fā)展的部署和要求，以加固改造、原址翻建、異地遷建、房屋置換、公租安置“五個(gè)一批”的方式進(jìn)行改造，建設(shè)抗震宜居農(nóng)房。2019年來(lái)，吳忠市一市三縣一區(qū)共完成10008戶(hù)危房改造任務(wù)，完成投資額6.25億元，明年將以5‰的增長(zhǎng)率進(jìn)行改造。

2.寧夏推進(jìn)地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施抗震加固改造經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前，各部門(mén)持續(xù)加大房屋設(shè)施加固改造的決策部署和經(jīng)費(fèi)投入力度，已經(jīng)初步形成了分領(lǐng)域的房屋設(shè)施加固管理機(jī)制和投入渠道，在政策導(dǎo)向、組織管理和工程實(shí)施方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)?；诹己玫膶?shí)施基礎(chǔ)，只需加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系、政策支持，就能確保地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程順利實(shí)施并取得實(shí)效。

2.1 自治區(qū)黨委高度重視，領(lǐng)導(dǎo)有力

寧夏自治區(qū)黨委政府高度重視，統(tǒng)籌推進(jìn)九大防災(zāi)減災(zāi)工程。堅(jiān)決貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署。對(duì)地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程的實(shí)施推進(jìn)進(jìn)行全面部署，總體負(fù)責(zé)。

2.2 各部門(mén)協(xié)調(diào)配合，權(quán)責(zé)明晰

自治區(qū)相關(guān)部門(mén)在自治區(qū)黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，牽頭部門(mén)和配合部門(mén)各負(fù)其責(zé)，積極對(duì)接協(xié)調(diào)，加固工程結(jié)合寧夏實(shí)際整合項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施抗震加固全覆蓋。

2.3 強(qiáng)化監(jiān)督，動(dòng)態(tài)監(jiān)管

寧夏回族自治區(qū)將加固改造工程列入政府效能考核，黨委政府督辦，并制定房屋設(shè)施加固改造統(tǒng)計(jì)制度，每月報(bào)送，動(dòng)態(tài)掌握實(shí)施進(jìn)展。對(duì)于已批準(zhǔn)建設(shè)的工程項(xiàng)目公開(kāi)公示，全面接受社會(huì)監(jiān)督。

2.4 結(jié)合政策，落實(shí)任務(wù)

農(nóng)村民房的抗震加固改造與脫貧攻堅(jiān)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)同步規(guī)劃推進(jìn)。城鎮(zhèn)房屋設(shè)施的抗震加固改造結(jié)合棚戶(hù)區(qū)改造和危舊房改造項(xiàng)目來(lái)推進(jìn)實(shí)施。

2.5 行業(yè)推進(jìn)，除險(xiǎn)加固

行業(yè)部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)排查和加固工程管理長(zhǎng)期堅(jiān)持、工作扎實(shí)，為確保三年取得實(shí)質(zhì)成效的目標(biāo)打下了很好的基礎(chǔ)。水利、交通等部門(mén)結(jié)合行業(yè)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目進(jìn)行了水庫(kù)大壩、堤防、橋隧的抗震加固改造。

2.6 源頭管控，杜絕隱患

為加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目前期階段的質(zhì)量安全控制，吳忠市發(fā)改委要求建設(shè)單位在項(xiàng)目可研報(bào)告中增設(shè)工程安全分析，對(duì)工程質(zhì)量安全的重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)分析。對(duì)于新、改、擴(kuò)建的有關(guān)油氣傳輸管道行業(yè)規(guī)劃布局的生產(chǎn)項(xiàng)目，要求將安全生產(chǎn)手續(xù)作為開(kāi)工建設(shè)前置程序。該市敦促煤礦和?；窂S(chǎng)庫(kù)企業(yè)開(kāi)展自查工作，并對(duì)新建?；讽?xiàng)目預(yù)評(píng)價(jià)提出必須達(dá)到地震設(shè)防八度以上的明確要求。

3.存在的困難

3.1 抗震加固改造造價(jià)成本高，資金籌措難度大

抗震加固工作需要大量的抗震性能普查、抗震鑒定與評(píng)估和抗震設(shè)計(jì)等費(fèi)用，而抗震改造實(shí)施過(guò)程中的抗震構(gòu)造措施增設(shè)與改造、配套附屬工程的拆改與恢復(fù)，則需要更多的資金，僅靠中央與地方財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要社會(huì)資本進(jìn)入，但相關(guān)配套政策不明，資金盤(pán)活難度大。

3.2 任務(wù)重、時(shí)間緊，統(tǒng)籌難度大

房屋設(shè)施加固工程涉及面廣，投入成本高，是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，當(dāng)前項(xiàng)目、資金的儲(chǔ)備不足，多數(shù)任務(wù)的實(shí)施方案沒(méi)有出臺(tái)，統(tǒng)籌難度加大。

3.3 缺乏技術(shù)專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，技術(shù)支撐不夠

加固工程需要強(qiáng)有力的技術(shù)專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)支撐，尤其在負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的市縣一級(jí)，不僅需要技術(shù)專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，還需要大量懂技術(shù)、會(huì)施工的技術(shù)工匠。

3.4 涉及利益主體多元化，居民改造意愿難以協(xié)調(diào)

城鎮(zhèn)房屋以私有化為主，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，利益主體多元，改造協(xié)調(diào)難度很大。改造會(huì)影響房屋使用，減少使用面積，民眾對(duì)該工程存在抵觸心理。

4.意見(jiàn)建議

（1）建議中央加大對(duì)西部地區(qū)在資金、金融、項(xiàng)目、政策方面的支持力度，積極爭(zhēng)取中央和地方經(jīng)費(fèi)支持和項(xiàng)目立項(xiàng)，完善相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)體系，多措并舉，健全實(shí)施保障機(jī)制。

（2）設(shè)計(jì)涵蓋中央、地方、行業(yè)部門(mén)的抗震加固信息共享機(jī)制，為全面開(kāi)展加固工程打好基礎(chǔ)，對(duì)后期的房屋加固工程提供全面、專(zhuān)業(yè)加固建議方案，確保后期加固工程順利進(jìn)行。

（3）加大技術(shù)團(tuán)隊(duì)力量建設(shè)，抽調(diào)處理地震、地質(zhì)災(zāi)害、工程加固、行業(yè)隱患排查等專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員組建專(zhuān)業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，為加固工程實(shí)施提供專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)的技術(shù)支撐。

（4）建議將凡涉及房屋設(shè)施改造加固的項(xiàng)目全部納入抗震加固工程，整合資源，總體規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)。