全球治理趨向扁平

〔提 要〕 全球化在挫折中繼續(xù)發(fā)展，全球治理也依然是國(guó)際社會(huì)的重大需求。但隨著霸權(quán)秩序的衰退，全球化和全球治理的形態(tài)都在發(fā)生變化。霸權(quán)秩序更加偏好垂直式治理，即依照霸權(quán)國(guó)理念，在國(guó)際體系頂層建立制度，自上而下地管理全球事務(wù)。隨著霸權(quán)衰退日趨明顯，多元世界逐步顯現(xiàn)，一個(gè)基本標(biāo)識(shí)是權(quán)力的下沉和分散。在此背景下，全球治理開(kāi)始趨向扁平，這意味著后霸權(quán)世界會(huì)出現(xiàn)一個(gè)多元的復(fù)合治理網(wǎng)絡(luò)，以多層面、多領(lǐng)域和多主體為基本特征，不斷將全球治理體系由垂直拉向扁平。扁平式治理將釋放更大的活力、表現(xiàn)出更大的靈活性，但也需警惕排他性多邊安排分裂世界的負(fù)面效應(yīng)。

〔關(guān) 鍵 詞〕多元世界、全球治理、復(fù)合治理網(wǎng)絡(luò)、垂直式治理、扁平式治理

〔作者簡(jiǎn)介〕秦亞青，山東大學(xué)講席教授，外交學(xué)院教授，習(xí)近平外交思想研究中心特約專家

〔中圖分類號(hào)〕D81

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2021）5期0055-18

全球治理在冷戰(zhàn)之后成為世界政治的重要內(nèi)容，并且形成了霸權(quán)秩序之下垂直治理的基本模式，在國(guó)際體系頂層建立國(guó)際制度，自上而下地全面管理世界事務(wù)和應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題。近年來(lái)，霸權(quán)秩序日漸衰退，全球治理的垂直模式越來(lái)越表現(xiàn)出不適應(yīng)和不充分的特征，治理赤字不斷積累攀升。新冠肺炎疫情的全球性暴發(fā)就是治理失靈的典型例證。當(dāng)全球發(fā)生嚴(yán)重的公共衛(wèi)生安全危機(jī)、急需有效治理時(shí)，治理明顯缺位，致使新冠肺炎疫情仍在全球肆虐。

全球化依然會(huì)向前發(fā)展，并不會(huì)因反全球化思潮或行為而發(fā)生根本逆轉(zhuǎn)。而霸權(quán)秩序式微，則會(huì)引入一個(gè)多元世界的時(shí)代；治理赤字累積和治理失靈現(xiàn)象的疊加，也會(huì)使全球治理的動(dòng)力和形態(tài)發(fā)生變化。其中一個(gè)重要的變化就是全球治理從霸權(quán)秩序下的垂直模式走向扁平，亦即在全球?qū)用嬷卫砝^續(xù)存在的情況下，地區(qū)、次地區(qū)、小多邊形式等，都會(huì)成為治理的新動(dòng)力和新形態(tài)，各問(wèn)題領(lǐng)域的治理也會(huì)出現(xiàn)權(quán)力下移態(tài)勢(shì)，不同國(guó)家和非國(guó)家行為體會(huì)承擔(dān)或共同承擔(dān)問(wèn)題領(lǐng)域治理的領(lǐng)導(dǎo)角色，以應(yīng)對(duì)不同的跨國(guó)性挑戰(zhàn)。簡(jiǎn)言之，全球治理趨向扁平。

一、霸權(quán)秩序與全球治理的垂直模式

霸權(quán)秩序是指一個(gè)實(shí)力超強(qiáng)的國(guó)家主導(dǎo)世界事務(wù)，發(fā)揮國(guó)際體系和國(guó)際社會(huì)的治理功能。霸權(quán)國(guó)憑借超強(qiáng)的物質(zhì)性和理念性權(quán)力，維持體系秩序及其運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)約翰·伊肯伯里（J o h n I k e n b e r r y）的闡釋，霸權(quán)秩序至少要具備三個(gè)特點(diǎn)：一是以霸權(quán)國(guó)權(quán)力為主導(dǎo)的等級(jí)國(guó)際體制，二是以霸權(quán)國(guó)理念為原則的國(guó)際規(guī)則、規(guī)范和治理機(jī)制，三是霸權(quán)國(guó)為國(guó)際社會(huì)提供維持秩序所必須的公共產(chǎn)品。一些美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，20世紀(jì)是美國(guó)霸權(quán)秩序的世紀(jì)，在世界范圍內(nèi)建立了以美國(guó)國(guó)家實(shí)力為支撐、以自由主義理念為旗幟、以國(guó)際制度為機(jī)制的世界秩序。這一秩序被稱為“美國(guó)霸權(quán)秩序”（American hegemonic order）?！懊绹?guó)治下和平”（Pax Americana）、“美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的自由霸權(quán)秩序”（America-led liberal hegemonic order）等表述也是同樣的意思。[ 1 ]

實(shí)際上，真正的美國(guó)霸權(quán)是從冷戰(zhàn)之后開(kāi)始的，全球霸權(quán)秩序也在這一時(shí)期建立起來(lái)，亦即所謂世界“單極時(shí)刻”。[ 1 ]無(wú)論是在一戰(zhàn)之后，還是在整個(gè)冷戰(zhàn)期間，美國(guó)的權(quán)勢(shì)存在都是有限的。[2]一戰(zhàn)之后，威爾遜總統(tǒng)和一些政治精英已經(jīng)有了走向世界的意識(shí)，但當(dāng)時(shí)的美國(guó)在國(guó)際國(guó)內(nèi)都無(wú)法獲得主導(dǎo)世界的合法性權(quán)力，因此對(duì)于整個(gè)世界的治理自然無(wú)從說(shuō)起。二戰(zhàn)之后，美國(guó)憑借實(shí)力走向全球，[ 3 ]但其影響所及仍限于西半球，蘇聯(lián)控制的地區(qū)無(wú)論在實(shí)力和主導(dǎo)理念方面，都是美國(guó)力不能及的外域，因此，當(dāng)時(shí)美國(guó)實(shí)施的只能是“半球治理”。冷戰(zhàn)之后，美國(guó)成為世界上唯一的超級(jí)大國(guó)，新自由主義理念成為世界秩序的“元敘事”，這時(shí)的美國(guó)霸權(quán)秩序才成為真正意義上的世界性秩序。[ 4 ]

雖然美國(guó)霸權(quán)秩序在冷戰(zhàn)后開(kāi)始顯現(xiàn)，但美國(guó)精英從一戰(zhàn)之后就開(kāi)始了對(duì)全球秩序的思考。1898年美西戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，美國(guó)已經(jīng)是世界上物質(zhì)性綜合實(shí)力最強(qiáng)的國(guó)家，其在與歐洲強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)中取得勝利，標(biāo)志美國(guó)作為國(guó)家走向世界的可能和美國(guó)政治精英走出美洲的意愿。一戰(zhàn)結(jié)束之際，以威爾遜為代表的美國(guó)精英提出了建立國(guó)際聯(lián)盟的世界性組織，聲稱要以國(guó)際組織和國(guó)際制度代替實(shí)力均衡，維護(hù)世界和平，建立持久秩序。[ 5 ]但由于當(dāng)時(shí)美國(guó)國(guó)內(nèi)孤立主義思想占據(jù)主導(dǎo)地位，國(guó)際聯(lián)盟在處理涉及權(quán)力和權(quán)利的重大國(guó)際問(wèn)題上，以烏托邦式的理想主義對(duì)待國(guó)際體系中的現(xiàn)實(shí)主義主流和國(guó)家之間的權(quán)力政治行為，[ 6 ]因而導(dǎo)致了國(guó)聯(lián)在治理問(wèn)題上的失靈乃至最后的解體。

二戰(zhàn)使美國(guó)的力量空前強(qiáng)大。在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，以羅斯?？偨y(tǒng)為代表的美國(guó)政治精英依然從整個(gè)世界視角考慮治理問(wèn)題，提出了建立聯(lián)合國(guó)的計(jì)劃，并且不惜在一些重要問(wèn)題上向蘇聯(lián)妥協(xié)，換取其對(duì)聯(lián)合國(guó)設(shè)想的支持。聯(lián)合國(guó)在建立理念和原則上，一方面繼承了威爾遜的國(guó)聯(lián)設(shè)想，另一方面也吸取了國(guó)聯(lián)失敗的教訓(xùn)，重點(diǎn)考慮大國(guó)的權(quán)力和權(quán)利問(wèn)題，最終成立了以安理會(huì)為核心機(jī)構(gòu)的聯(lián)合國(guó)，同時(shí)成立了聯(lián)合國(guó)大會(huì)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)、國(guó)際法院、秘書(shū)處等機(jī)構(gòu)，進(jìn)而建立了包括國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定等專門(mén)機(jī)構(gòu)，全面管理世界事務(wù)。

無(wú)論在具體實(shí)施中效果如何，美國(guó)政治精英思考的國(guó)際秩序從開(kāi)始就是一種世界性秩序，這種秩序中的治理更多地表現(xiàn)為一種垂直模式。所謂垂直模式，是指一種自上而下的管理模式。無(wú)論在哪一個(gè)領(lǐng)域，都以全球?qū)用嬷卫眢w系為基本依據(jù)。[ 1 ]這里所說(shuō)的治理體系，至少包含了三方面內(nèi)容：即霸權(quán)國(guó)治理思想、制度性權(quán)力和物質(zhì)性實(shí)力。治理思想是治理模式的核心，所有具體的制度和組織形態(tài)都是依據(jù)治理思想而設(shè)計(jì)的。制度性權(quán)力是霸權(quán)治理的直接能力，指霸權(quán)國(guó)在制度條件下主導(dǎo)決策的能力，包含框定問(wèn)題、設(shè)置議程、實(shí)施執(zhí)行等具體內(nèi)容。[2]物質(zhì)性實(shí)力則是保證霸權(quán)秩序的基礎(chǔ)，也是前兩個(gè)要素得以發(fā)揮功能的支撐。思想、制度和實(shí)力構(gòu)成了垂直治理模式不可或缺的三要素，無(wú)論是哪一個(gè)要素的缺位，都會(huì)直接影響霸權(quán)秩序的穩(wěn)定和有效性。

以世界經(jīng)濟(jì)治理為例，二戰(zhàn)之后世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理是比較典型的垂直治理。首先，世界經(jīng)濟(jì)治理的主導(dǎo)理念是自由主義思想，這是美國(guó)的主流經(jīng)濟(jì)思想。其次，世界經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)性制度和組織形態(tài)反映了霸權(quán)國(guó)的制度性權(quán)力，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（World Bank）和世界貿(mào)易組織（WTO，前身為關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定GATT）這三個(gè)重要國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的建立，標(biāo)志著世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域垂直治理體制的確立。在框定問(wèn)題、設(shè)置議程和實(shí)施決策方面，美國(guó)的主導(dǎo)性可以通過(guò)在這些組織的表決權(quán)反映出來(lái)。最后，二戰(zhàn)之后，美國(guó)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)秩序沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全球性覆蓋（主要是因?yàn)樘K聯(lián)沒(méi)有加入美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的世界經(jīng)濟(jì)體系，且成立了一個(gè)并行的經(jīng)濟(jì)組織“經(jīng)互會(huì)”與美對(duì)抗），但美國(guó)實(shí)力所及之處就是這一體系的運(yùn)作范疇，并為冷戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)體系奠定了基礎(chǔ)。冷戰(zhàn)結(jié)束、蘇聯(lián)解體，美蘇對(duì)抗不復(fù)存在，美國(guó)的綜合實(shí)力與國(guó)際體系中的任何一個(gè)其他大國(guó)都有了明顯的差距，因而冷戰(zhàn)結(jié)束也被稱為“美國(guó)的單極時(shí)刻”，世界秩序是“美國(guó)治下和平”?！皢螛O時(shí)刻”還被引申解讀為更加持久的“單極時(shí)代”，美國(guó)現(xiàn)實(shí)主義學(xué)者威廉·沃爾夫斯（William Wohlforth）就認(rèn)為世界進(jìn)入了穩(wěn)定的單極秩序。[ 1 ]綜合而言，這些觀點(diǎn)都是以美國(guó)的超強(qiáng)實(shí)力為論證基礎(chǔ)的。世界經(jīng)濟(jì)體系在美國(guó)綜合實(shí)力支撐下，向全球范圍拓展了自由經(jīng)濟(jì)理念，鞏固了世界經(jīng)濟(jì)治理的核心制度形式和制度規(guī)范。

垂直治理模式有三個(gè)明顯的特征。第一，領(lǐng)導(dǎo)世界的帝權(quán)體制。彼得·卡贊斯坦（Peter Katzenstein）認(rèn)為，二戰(zhàn)之后的世界秩序是以美國(guó)帝權(quán)（American imperium）為重要標(biāo)識(shí)的，美國(guó)對(duì)整個(gè)世界秩序的設(shè)計(jì)也是圍繞著美國(guó)治下的世界這一主題展開(kāi)的。[2]這并不是說(shuō)美國(guó)實(shí)施的是與過(guò)去羅馬帝國(guó)或大英帝國(guó)完全相同的秩序思想和治理方式。比如，英國(guó)依靠殖民式占領(lǐng)發(fā)揮帝權(quán)和實(shí)施治理，在日不落帝國(guó)治理的地域，包括體制機(jī)制和法律體系在內(nèi)的一切大都是按照英國(guó)自身的治理模式建立的。而美國(guó)更多地是依靠非領(lǐng)土帝權(quán)的治理形態(tài)，通過(guò)建立國(guó)際制度來(lái)實(shí)施霸權(quán)治理。無(wú)論是所謂“不列顛治下和平”，還是“美利堅(jiān)治下和平”，乃至追溯到“羅馬治下和平”，都包含了帝權(quán)的意識(shí)，其核心就是一統(tǒng)天下的治理理念和體制形式，也就是美國(guó)政治精英所謂的“美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)世界”。冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體被視為“歷史的終結(jié)”，宣告了美國(guó)代表的民主政治體制和自由經(jīng)濟(jì)體制取得了最終的勝利，也為美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)世界奠定了合法性基礎(chǔ)。[ 3 ]任何新興的國(guó)家，尤其是大國(guó)，都會(huì)被納入美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的世界秩序之中，也會(huì)在垂直治理體系中遵約守規(guī)，形成以帝權(quán)為基本內(nèi)涵的霸權(quán)治理。這是垂直治理模式的基本結(jié)構(gòu)形態(tài)。

第二，自上而下的治理運(yùn)作。作為治理核心的國(guó)際制度指的是國(guó)際體系層面的制度，頂層制度派生行為規(guī)則，行為規(guī)則維持秩序穩(wěn)定，體系成員的責(zé)任和義務(wù)則是在交往活動(dòng)中遵守行為規(guī)則。一旦出現(xiàn)成員之間的糾紛，則需要提交體系層面制度機(jī)制進(jìn)行裁決。比如世界貿(mào)易領(lǐng)域的治理，是由世界貿(mào)易組織根據(jù)自由主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思想，制定各種規(guī)則，然后由世界貿(mào)易組織的成員國(guó)在貿(mào)易交往中予以遵守和執(zhí)行。在出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)，也需交由世界貿(mào)易組織依據(jù)規(guī)則進(jìn)行裁決。邁克爾·巴奈特（Michael Barnett）和瑪莎·芬尼莫爾（Martha Finnemore）對(duì)國(guó)際貨幣基金組織的實(shí)證研究表明，規(guī)則是國(guó)際組織的基石，國(guó)際組織的權(quán)力來(lái)自制定規(guī)則、傳播規(guī)范和促使國(guó)際行為體遵守規(guī)則和規(guī)范的活動(dòng)。[ 1 ]因此，國(guó)際制度的核心是主導(dǎo)性知識(shí)派生而成的規(guī)則，從現(xiàn)行世界經(jīng)濟(jì)治理的制度及其組織形式來(lái)看，這些國(guó)際組織的規(guī)則主要基于自由主義和新自由主義經(jīng)濟(jì)思想。對(duì)于成員國(guó)而言，最根本的責(zé)任和義務(wù)是執(zhí)行國(guó)際組織的規(guī)則和遵循國(guó)際組織的規(guī)范。這是垂直治理的基本運(yùn)作機(jī)制。

第三，排異性的治理實(shí)踐。任何其他途徑的治理形式一般會(huì)被視為與垂直治理相違背甚至是破壞全球?qū)用嬷卫淼哪Ｊ剑虼瞬粫?huì)受到霸權(quán)國(guó)和霸權(quán)秩序自身規(guī)范的鼓勵(lì)和支持。美國(guó)作為霸權(quán)國(guó)，更會(huì)用“一種垂直關(guān)系將地區(qū)核心國(guó)家與美國(guó)、地區(qū)與次地區(qū)、美國(guó)與各個(gè)地區(qū)聯(lián)系起來(lái)”。[2]因此，美國(guó)在對(duì)待地區(qū)一體化與合作治理問(wèn)題上一直具有高度的選擇性。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)雖然支持歐洲地區(qū)一體化，但主要出于共同應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)威脅的政治安全需求。對(duì)于亞洲地區(qū)合作進(jìn)程和一體化努力，美國(guó)則一直持不鼓勵(lì)、不支持的態(tài)度。[ 3 ]在冷戰(zhàn)結(jié)束后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，美國(guó)并不支持東盟區(qū)域合作進(jìn)程，認(rèn)為這樣的地區(qū)主義會(huì)削弱霸權(quán)主導(dǎo)下的垂直式治理。直到在中國(guó)、俄羅斯、印度、日本等相繼加入《東南亞友好合作條約》，美國(guó)為了避免被排斥于東亞之外，才宣布加入這一條約，參與到這一地區(qū)進(jìn)程之中。對(duì)其他所謂的小多邊形式或是雙邊協(xié)調(diào)治理模式，霸權(quán)國(guó)一般不會(huì)予以鼓勵(lì)和支持。非霸權(quán)國(guó)主導(dǎo)的治理實(shí)踐和治理進(jìn)程，比如金磚機(jī)制、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等治理實(shí)踐，也很難得到霸權(quán)國(guó)支持，甚至受到排擠和打壓。這不僅反映了美國(guó)對(duì)其他形態(tài)制度性安排的排斥，更反映了霸權(quán)秩序中垂直治理思想的權(quán)力觀念和排他意識(shí)。因此，排異性治理實(shí)踐是垂直治理的內(nèi)在邏輯。

簡(jiǎn)言之，霸權(quán)國(guó)權(quán)力和實(shí)施權(quán)力的意愿促成霸權(quán)秩序的形成，霸權(quán)秩序進(jìn)而使垂直治理模式成為可能，而垂直治理模式也會(huì)最大限度地發(fā)揮霸權(quán)國(guó)的權(quán)力和支撐霸權(quán)國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)力。在二戰(zhàn)結(jié)束到冷戰(zhàn)結(jié)束期間，美國(guó)實(shí)施了半球霸權(quán)范圍內(nèi)的垂直治理；在冷戰(zhàn)結(jié)束后的近30年里，美國(guó)霸權(quán)延伸到全球，也力推垂直治理模式在全球范圍的擴(kuò)展和實(shí)施。這既是所謂的“單極時(shí)刻”，也是“自由制度主義主導(dǎo)世界”的霸權(quán)治理階段，即羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）所說(shuō)的自由制度主義主導(dǎo)世界秩序的年代。[ 1 ]

二、霸權(quán)式微與多元世界的出現(xiàn)

美國(guó)霸權(quán)秩序式微已是不少學(xué)者的共識(shí)。阿米塔·阿查亞（Amitav Acharya）認(rèn)為，美國(guó)霸權(quán)秩序已經(jīng)終結(jié)。美國(guó)自身的內(nèi)向轉(zhuǎn)變、新保守主義思潮的強(qiáng)勢(shì)興起、西方之外其他大國(guó)的崛起等一系列事件，都是導(dǎo)致美國(guó)霸權(quán)秩序終結(jié)的因素，但最重要的是美國(guó)自身的單邊主義和霸權(quán)狂妄對(duì)美國(guó)霸權(quán)秩序和支撐霸權(quán)秩序的多邊制度的毀滅性打擊。[2]彼得·卡贊斯坦和喬納森·克什尼爾（Jonathan Kirshner）認(rèn)為，新自由主義作為一種思想將會(huì)依然存在，但美國(guó)霸權(quán)作為一種世界秩序已經(jīng)落幕。[ 3 ]布蘭特利·沃馬克（Brantly Womack）認(rèn)為，霸權(quán)時(shí)代已經(jīng)成為過(guò)去，后霸權(quán)時(shí)代呈現(xiàn)的是一個(gè)多節(jié)世界（multi-nodal world），不同國(guó)家和非國(guó)家行為體都可以形成世界網(wǎng)絡(luò)中的“節(jié)”和“點(diǎn)”。[ 1 ]總而言之，隨著美國(guó)綜合國(guó)力相對(duì)下降，新自由主義價(jià)值觀作為元敘事的普世意義受到挑戰(zhàn)，故而失去了統(tǒng)管世界事務(wù)、向世界提供足夠公共產(chǎn)品的能力。因此，美國(guó)主導(dǎo)的世界秩序已經(jīng)結(jié)束。

這些觀點(diǎn)是有道理的。沃馬克認(rèn)為，美國(guó)霸權(quán)從2008年開(kāi)始表現(xiàn)出明顯的衰退跡象；阿查亞認(rèn)為，2014年是美國(guó)霸權(quán)秩序的終結(jié)時(shí)間。但此類對(duì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的判斷似乎言之稍早，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)標(biāo)志性事件明確顯示美國(guó)霸權(quán)的終結(jié)。此前，盡管喬治·W·布什采取了一系列單邊主義行動(dòng)，尤其是在聯(lián)合國(guó)未授權(quán)且大部分國(guó)家反對(duì)的情況下，發(fā)動(dòng)了伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，受到包括美國(guó)精英和許多盟國(guó)的反對(duì)，批評(píng)美國(guó)對(duì)多邊主義的實(shí)用主義態(tài)度和雙重標(biāo)準(zhǔn)，[2]但總體上因美國(guó)實(shí)力依然超強(qiáng)，且其后奧巴馬高調(diào)支持多邊主義，至少在輿論和聲勢(shì)上對(duì)布什的單邊主義行徑有所抵消，使得美國(guó)霸權(quán)的合法性得到一定修復(fù)?？傮w而言，冷戰(zhàn)之后，由于主要對(duì)手蘇聯(lián)的解體，美國(guó)霸權(quán)進(jìn)入鼎盛時(shí)期。美國(guó)實(shí)力與任何一個(gè)其他大國(guó)相比都表現(xiàn)出明顯優(yōu)勢(shì)，新自由主義理念成為世界秩序的主導(dǎo)話語(yǔ)，美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際制度在體系層面形成了霸權(quán)秩序的主導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制。[ 3 ]

2008年世界金融危機(jī)應(yīng)是美國(guó)霸權(quán)秩序的最后一次領(lǐng)導(dǎo)力顯示。肇始于美國(guó)的次貸危機(jī)迅速蔓延，導(dǎo)致西方國(guó)家乃至全球金融危機(jī)，世界經(jīng)濟(jì)面臨巨大挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)這一全球性問(wèn)題，在美國(guó)倡議下，原為部長(zhǎng)級(jí)的二十國(guó)集團(tuán)機(jī)制升格為二十國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，2009年在美國(guó)匹茨堡召開(kāi)首次會(huì)議，形成了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全球治理的重要機(jī)制。匹茨堡峰會(huì)標(biāo)志著由七國(guó)集團(tuán)向二十國(guó)集團(tuán)轉(zhuǎn)化、亦即由西方治理向超越西方治理的轉(zhuǎn)變，二十國(guó)集團(tuán)首次將新興經(jīng)濟(jì)體納入世界經(jīng)濟(jì)治理的中心團(tuán)隊(duì)，在應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的決策過(guò)程中，幾乎所有大國(guó)都表示支持并采取了合作的行為。之后，美國(guó)再也沒(méi)有成功組織過(guò)這種由世界主要大國(guó)全都參與和支持的集體行動(dòng)。

從這個(gè)意義上講，2008年金融危機(jī)標(biāo)志著美國(guó)霸權(quán)退場(chǎng)的開(kāi)始。美國(guó)綜合國(guó)力相比其他大國(guó)呈現(xiàn)不斷下降趨勢(shì)，其所主導(dǎo)的全球?qū)用鎳?guó)際制度，在應(yīng)對(duì)全球化帶來(lái)的跨國(guó)性威脅和挑戰(zhàn)方面，表現(xiàn)出明顯的低效，全球治理赤字持續(xù)疊加，全球治理失靈現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。[ 1 ]在氣候變化、貧富差距、公共衛(wèi)生等重要治理領(lǐng)域，沒(méi)有一個(gè)方面的問(wèn)題得到了積極的應(yīng)對(duì)和有效的解決，且諸多挑戰(zhàn)呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢(shì)，即便是在美國(guó)最為關(guān)注的反恐領(lǐng)域也是如此。同時(shí)，作為美國(guó)霸權(quán)秩序支撐性理念的自由主義和新自由主義，也受到不同思想思潮的沖擊。新保守主義、現(xiàn)實(shí)主義、民粹主義等，都表現(xiàn)出強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭，矛頭直指自由主義和新自由主義思想。[2]不同的發(fā)展模式和治理方式，如中國(guó)的現(xiàn)代化道路和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，東盟更為靈活包容的軟制度、軟治理方式等，也顯示了世界思潮多元化和實(shí)踐多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。因此，霸權(quán)秩序所需要的三要素——權(quán)力、制度、理念，都面臨著冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)后，更是采取了一系列包含新保守主義、強(qiáng)現(xiàn)實(shí)主義、極端民粹主義、單邊主義的內(nèi)外政策，使美國(guó)霸權(quán)秩序和支撐霸權(quán)秩序的權(quán)力要素從其自身和內(nèi)部開(kāi)始消解。

世界開(kāi)始進(jìn)入后霸權(quán)的多元時(shí)代這一說(shuō)法，主要是從世界秩序的核心內(nèi)容考量的。新冠肺炎疫情突然暴發(fā)進(jìn)而迅速蔓延至全球，是美國(guó)霸權(quán)退場(chǎng)的標(biāo)志性事件。在世界遇到前所未有的全球性公共衛(wèi)生安全威脅之際，在國(guó)際社會(huì)最需要治理的時(shí)刻，出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)意愿和領(lǐng)導(dǎo)力的雙重缺位；在國(guó)際制度最需要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的時(shí)候，卻表現(xiàn)出無(wú)能為力和效率低下的情景；在世界最需要通力合作、共同抗疫的時(shí)候，出現(xiàn)了反智的集體行動(dòng)邏輯悖論和嚴(yán)重的不合作現(xiàn)象。所以，在這場(chǎng)危機(jī)中，霸權(quán)秩序的必要條件——領(lǐng)導(dǎo)力、制度效能、合作行動(dòng)無(wú)一顯現(xiàn)，更遑論發(fā)揮有效作用。霸權(quán)退場(chǎng)意味著霸權(quán)國(guó)沒(méi)有能力統(tǒng)合性地主導(dǎo)世界事務(wù)，沒(méi)有意愿提供世界急需的公共產(chǎn)品，也沒(méi)有可能支撐霸權(quán)主導(dǎo)的合法性。

此次新冠肺炎疫情既是美國(guó)霸權(quán)秩序的結(jié)束，也是霸權(quán)作為一種世界秩序的結(jié)束。世界秩序不再、也不能依賴于一個(gè)霸權(quán)國(guó)或是幾個(gè)超強(qiáng)國(guó)家，任何一個(gè)大國(guó)全面主導(dǎo)世界事務(wù)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了，幾個(gè)大國(guó)主導(dǎo)世界事務(wù)的境況也難以出現(xiàn)。在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，美國(guó)依然是世界綜合實(shí)力最強(qiáng)的國(guó)家，其他國(guó)家，包括現(xiàn)有的大國(guó)，都很難全面地與之并駕齊驅(qū)。但是，將美國(guó)霸權(quán)秩序的衰退與美國(guó)國(guó)家的衰退等同，是一種邏輯謬誤。美國(guó)霸權(quán)的衰退是指美國(guó)已經(jīng)不能憑一己之力全面支撐一種霸權(quán)秩序，不能掌控國(guó)際制度的運(yùn)作，不能有效影響其他地區(qū)和國(guó)家的行為，不能塑造世界的文化取向和價(jià)值體系。從這個(gè)意義上講，美國(guó)國(guó)家實(shí)力與美國(guó)霸權(quán)秩序雖然是相關(guān)的兩個(gè)術(shù)語(yǔ)，但絕非意義完全相同的概念，更不構(gòu)成因果關(guān)系。美國(guó)霸權(quán)的退場(chǎng)不是美國(guó)作為世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)的終結(jié)，而是美國(guó)主導(dǎo)世界秩序的謝幕。進(jìn)而，美國(guó)霸權(quán)的退場(chǎng)也意味著世界霸權(quán)秩序的結(jié)束。同理，這也不是說(shuō)大國(guó)在國(guó)際事務(wù)中沒(méi)有權(quán)力和責(zé)任了，大國(guó)的權(quán)力和責(zé)任依然存在，且顯然大于其他國(guó)家，甚至比過(guò)去更加重要，但大國(guó)壟斷世界政治進(jìn)程的權(quán)力難以形成，主導(dǎo)世界事務(wù)的合法性廣受質(zhì)疑，提供公共產(chǎn)品的能力嚴(yán)重不足。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家可以單獨(dú)建立和維持一種世界秩序，霸權(quán)作為一種秩序已經(jīng)失去了合法性和合理性。美國(guó)霸權(quán)秩序衰退，霸權(quán)作為一種世界秩序也退場(chǎng)了。

霸權(quán)退場(chǎng)意味著世界真正開(kāi)始進(jìn)入多元世界。多元世界的基本標(biāo)識(shí)是世界權(quán)力的分散和下沉。在霸權(quán)秩序中，世界物質(zhì)性權(quán)力的等級(jí)分明，霸權(quán)國(guó)是超強(qiáng)國(guó)家，是唯一可以統(tǒng)合性主導(dǎo)世界事務(wù)和全面提供公共產(chǎn)品的國(guó)家。多元世界的權(quán)力分布不是更加集中，而是更加分散。霸權(quán)等級(jí)漸次消解，多極力量中心的格局也正在形成。僅從物質(zhì)性實(shí)力角度看，雖然美國(guó)依然是綜合實(shí)力最強(qiáng)的國(guó)家，并且在可見(jiàn)的未來(lái)依然如此，但中國(guó)、美國(guó)、歐盟正在成為世界權(quán)力的三個(gè)中心，基本形成中美歐相對(duì)穩(wěn)定的三足鼎立態(tài)勢(shì)。其他重要的國(guó)際行為體，如俄羅斯、印度、日本、東盟等，也都在各自的地緣環(huán)境、地區(qū)和世界事務(wù)中發(fā)揮重要作用。同時(shí)，國(guó)家雖然依舊是世界政治中的主導(dǎo)行為體，但其他國(guó)際行為體的作用日益增強(qiáng)。全球化使國(guó)際組織、多國(guó)公司、跨國(guó)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等非國(guó)家行為體在世界事務(wù)中發(fā)揮了重要影響力。在氣候變化、公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等全球性問(wèn)題突出的領(lǐng)域，國(guó)際社會(huì)力量，如非政府組織和非國(guó)家行為體等，在框定問(wèn)題和議程設(shè)置方面都表現(xiàn)出比以往更加強(qiáng)勢(shì)的話語(yǔ)權(quán)和影響國(guó)際社會(huì)行動(dòng)的能力。

多元世界的國(guó)際制度形態(tài)也會(huì)表現(xiàn)出明顯的多樣性，立體多面的國(guó)際制度將成為多元世界的一個(gè)重要標(biāo)志。美國(guó)霸權(quán)秩序中的國(guó)際制度安排集中在全球?qū)用?，美?guó)主要關(guān)注的也是全球?qū)用娴闹贫刃园才?，這是一種自上而下的制度確立和制度管理。美國(guó)政治精英在一戰(zhàn)后對(duì)國(guó)際制度體系的原初設(shè)計(jì)、二戰(zhàn)后對(duì)國(guó)際制度設(shè)計(jì)的繼承和改進(jìn)，都反映了國(guó)際體系頂層設(shè)計(jì)的意識(shí)和實(shí)踐，也反映了世界性霸權(quán)國(guó)家的世界觀、秩序觀和思維取向。冷戰(zhàn)結(jié)束后，這種以國(guó)際體系頂層安排為主導(dǎo)的全球性制度安排更多地開(kāi)始在世界范圍內(nèi)付諸實(shí)施。在權(quán)力分散后的后霸權(quán)世界，制度性安排會(huì)向多層面和多領(lǐng)域發(fā)展。全球?qū)用娴捻攲又贫葧?huì)呈現(xiàn)更多的合作與競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商與辯論、妥協(xié)與斗爭(zhēng)，很難再以某一個(gè)霸權(quán)國(guó)家的權(quán)力為基本依據(jù)，也很難有一個(gè)國(guó)家具有制度性權(quán)力的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。其他層面的制度安排也會(huì)更為主動(dòng)、靈活，并以更具特色的方式，因事因地制宜，采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)。

多元世界的另一個(gè)明顯特點(diǎn)是思潮思想的多元表象和呈現(xiàn)。在霸權(quán)秩序中，霸權(quán)國(guó)的思想理念往往發(fā)揮主導(dǎo)性作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)霸權(quán)擴(kuò)展至全球，自由憲政思想被作為國(guó)際社會(huì)的基本思想和行為導(dǎo)向，許多制度設(shè)計(jì)也以該思想理念為基礎(chǔ)，所謂的自由主義國(guó)際秩序就是以自由主義為理念支撐和制度設(shè)計(jì)的基本依據(jù)。當(dāng)今世界，思想理念的多維度和多樣性已十分明顯，主流意識(shí)形態(tài)和思想理念的多樣化前所未有。對(duì)于治理模式、發(fā)展道路、體制機(jī)制等重要問(wèn)題，多元態(tài)勢(shì)日趨明顯。美國(guó)的自由主義國(guó)際秩序觀仍將持續(xù)存在并發(fā)揮作用；中國(guó)不斷探索符合本國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路和治理方式，發(fā)展成就令人矚目；歐盟更接近于第三條道路的地區(qū)一體化發(fā)展模式，其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方式都與美國(guó)明顯不同。另外，發(fā)展中國(guó)家的思想理念也更加多樣化，不是完全遵循某一種模式或模仿某一種道路，而是趨于采取一種更為理性的折中主義和本土化形式。即便從國(guó)際關(guān)系理論這一相關(guān)度很高的知識(shí)體系來(lái)看，非西方國(guó)際關(guān)系理論已經(jīng)開(kāi)始崛起，對(duì)國(guó)際關(guān)系的基本概念提出了不同于西方主流理論的解釋。[ 1 ]有學(xué)者還提出，如果國(guó)際關(guān)系理論不是產(chǎn)生于西方，而是產(chǎn)生于中華文化、印度文化、伊斯蘭文化，那會(huì)是什么樣子？如果從中華文明、印度文明、伊斯蘭文明思考世界，世界秩序又會(huì)是什么樣子？[2]這類問(wèn)題本身就是對(duì)國(guó)際關(guān)系理論話語(yǔ)霸權(quán)的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，霸權(quán)的終結(jié)意味著世界的失序和混亂，意味著強(qiáng)無(wú)政府狀態(tài)的蔓延，甚至意味著體系性戰(zhàn)爭(zhēng)。結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義的重要理論霸權(quán)穩(wěn)定論認(rèn)為，世界只有存在一個(gè)單一的霸權(quán)國(guó)或領(lǐng)導(dǎo)國(guó)，全面管理國(guó)際事務(wù)，行使統(tǒng)一治理，國(guó)際體系才會(huì)穩(wěn)定。[ 3 ]這是一種結(jié)構(gòu)決定論觀點(diǎn)，在很大程度上失之偏頗。霸權(quán)的退場(chǎng)可能會(huì)引發(fā)復(fù)雜情景甚至是某些亂象，比如國(guó)際體系的權(quán)力重構(gòu)、國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)加劇、極端民族主義盛行等，但這并不意味著世界的必然失序和國(guó)際關(guān)系的必然倒退。一個(gè)多元的世界意味著能動(dòng)性的多元多樣，只要行動(dòng)者的能動(dòng)性朝著進(jìn)步和進(jìn)化的方向發(fā)展，多元多樣反而會(huì)使世界更加充滿動(dòng)力，富有啟發(fā)和創(chuàng)新的思想會(huì)更加活躍，地區(qū)合作進(jìn)程和地區(qū)間合作動(dòng)力會(huì)更加強(qiáng)勁，國(guó)際關(guān)系民主化也會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。世界的發(fā)展進(jìn)步不會(huì)、也不可能依賴于任何一個(gè)“善意霸權(quán)”，而是取決于國(guó)際社會(huì)和國(guó)際行為體的積極合作和創(chuàng)造性能動(dòng)力。這既是當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)，也是人類社會(huì)進(jìn)化的趨勢(shì)。

三、多元世界與全球治理的扁平趨勢(shì)

霸權(quán)秩序下的全球治理更多地呈現(xiàn)為垂直治理體系，多元世界的全球治理則會(huì)趨向扁平。從垂直走向扁平是一個(gè)過(guò)程，是由一種治理形態(tài)向另一種治理形態(tài)的轉(zhuǎn)變，其間會(huì)有起伏波折，甚至動(dòng)蕩，但作為一種發(fā)展趨勢(shì)，扁平式治理將會(huì)是后霸權(quán)時(shí)代全球治理的重要形態(tài)。

霸權(quán)秩序的衰退并不意味全球化的結(jié)束。盡管當(dāng)前反全球化和逆全球化思潮和行為司空見(jiàn)慣，但全球化作為一種世界性發(fā)展趨勢(shì)，也是世界發(fā)展到當(dāng)前階段的客觀存在。世界經(jīng)濟(jì)處于高度相互依存的狀態(tài)，這種依存的內(nèi)涵不同于一戰(zhàn)之前的列強(qiáng)經(jīng)濟(jì)相互依存（當(dāng)時(shí)的相互依存程度很高，但更多是一種分體單元或分立主體的相互依存，亦即在不存在一個(gè)世界性經(jīng)濟(jì)體系的條件下，國(guó)家之間作為分體的主體性存在和這些獨(dú)立主體之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系）。冷戰(zhàn)后，全球化使世界經(jīng)濟(jì)形成了一個(gè)全球范圍的體系，使國(guó)際體系中的行動(dòng)者成為主體共在和主體間互涵的存在。[ 1 ]在這種條件下，獨(dú)立分體的存在從本體意義上已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，這個(gè)經(jīng)濟(jì)體系具有相對(duì)的開(kāi)放性、容納性和韌性，不會(huì)由于單邊主義、民粹主義和反全球化浪潮的沖擊而崩盤(pán)。全球化已經(jīng)將國(guó)際社會(huì)成員連接在一起，任何一個(gè)國(guó)家與之全面“脫鉤”都難以實(shí)現(xiàn)。另外，在社會(huì)層面也出現(xiàn)了前所未有的交匯現(xiàn)象，不但增進(jìn)了各國(guó)的相互了解，也增強(qiáng)了彼此互學(xué)互鑒的意識(shí)。即便是在新冠疫情阻礙了人員物理性流動(dòng)的極端情況下，現(xiàn)代科技也使網(wǎng)上交流持續(xù)不斷。進(jìn)而，全球化帶來(lái)的問(wèn)題是全人類面臨的共同問(wèn)題，形成的挑戰(zhàn)是對(duì)全世界共同的威脅。地球村不僅僅是一個(gè)意念性比喻，而是當(dāng)今的具體景象。人類命運(yùn)共同體也不僅僅是一個(gè)理想符號(hào)，而是世界的客觀現(xiàn)實(shí)。

全球化既提升了世界的整體福祉，也帶來(lái)了全球性問(wèn)題。時(shí)任聯(lián)合國(guó)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)科菲·安南組織的高級(jí)別名人小組報(bào)告《為了一個(gè)更加美好的世界：我們共同的責(zé)任》指出，全球化時(shí)代人類面臨的全球性重大挑戰(zhàn)，包括經(jīng)濟(jì)危機(jī)、氣候變化、核武器擴(kuò)散、恐怖主義等。[ 1 ]全球性問(wèn)題首先是跨國(guó)性挑戰(zhàn)，無(wú)國(guó)界、無(wú)種族、無(wú)信仰區(qū)別、無(wú)政治界限，威脅對(duì)象是整個(gè)人類。全球性問(wèn)題也是緊迫性問(wèn)題，一旦暴發(fā)，即時(shí)即刻危及人的生命安全，新冠肺炎疫情和恐怖主義都是如此。全球性問(wèn)題還是關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，將國(guó)際國(guó)內(nèi)事務(wù)密切聯(lián)系在一起，一個(gè)國(guó)家負(fù)責(zé)任的行為會(huì)降低威脅程度，不負(fù)責(zé)任的行為則會(huì)加大威脅程度。更重要的是全球性挑戰(zhàn)關(guān)涉共同安全的問(wèn)題，需要國(guó)際社會(huì)成員協(xié)力合作，才能有效應(yīng)對(duì)。任何一個(gè)國(guó)家，無(wú)論自身多么強(qiáng)大，都無(wú)法單獨(dú)應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)。

后霸權(quán)時(shí)代的全球化會(huì)呈現(xiàn)不同于前三十年的態(tài)勢(shì)，全球治理的模式也會(huì)隨著霸權(quán)的衰退而發(fā)生重要變化。全球化時(shí)代并沒(méi)有過(guò)去，全球化的基本走勢(shì)依然持續(xù)，重要的變化是駕馭全球化方式的變化，即由霸權(quán)秩序下全球治理的垂直式模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣澜缰械谋馄绞街卫?。扁平式治理，主要指在后霸?quán)世界會(huì)出現(xiàn)一個(gè)多元的復(fù)合治理網(wǎng)絡(luò)，使得全球治理的總體趨向由垂直走向扁平。它更多的是一種自下而上的治理，是基于地方性實(shí)踐的治理模式。這個(gè)復(fù)合治理網(wǎng)絡(luò)有三個(gè)典型特征，即多層面、多領(lǐng)域和多主體。

首先是多層面，指全球、跨地區(qū)、地區(qū)、次地區(qū)、小多邊形式等不同層面的治理實(shí)踐將同時(shí)展開(kāi)，尤其是在全球?qū)用嬷卫硗磺皶r(shí)，這些不同層面的治理活動(dòng)將更加活躍。地區(qū)層面治理是一個(gè)突出的例子。歐盟、東盟等地區(qū)組織和地區(qū)合作進(jìn)程已顯示出重要的治理意義，各自的治理理念和實(shí)踐均表現(xiàn)出適應(yīng)性和生命力。歐盟整體上采用了法治為先的治理實(shí)踐，從一開(kāi)始就遵循規(guī)則治理或是契約治理的理念和設(shè)計(jì)，通過(guò)簽訂一系列條約來(lái)規(guī)范歐盟成員行動(dòng)，提高成員相互之間的行動(dòng)預(yù)期，從而降低交易成本和增強(qiáng)信息對(duì)稱，以此克服集體行動(dòng)難題，實(shí)現(xiàn)合作治理的目標(biāo)。[2]東盟則更多地反映了東方文化的智慧，采用關(guān)系治理的路徑，以更加靈活和具有韌性的軟制度方式，促進(jìn)成員國(guó)相互關(guān)系的和諧，增強(qiáng)身份認(rèn)同，凝聚團(tuán)體共識(shí)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)治理的愿景。[ 1 ]雖然二者的治理實(shí)踐有著很大的不同，但都遵循著治理的根本目的、推動(dòng)為治理而開(kāi)展的合作。同時(shí)，歐盟和東盟的治理方式與霸權(quán)秩序下的垂直治理有著重要差異。雖然這兩個(gè)地區(qū)都有相對(duì)強(qiáng)大的成員，比如歐盟的德國(guó)和法國(guó)、東盟的印度尼西亞，但總體上是一種無(wú)霸權(quán)治理，更多顯現(xiàn)民主協(xié)商式的治理，其權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行較之于霸權(quán)治理已經(jīng)扁平了許多。

其次是多領(lǐng)域。全球化時(shí)代出現(xiàn)了諸多的問(wèn)題領(lǐng)域，每一個(gè)領(lǐng)域都涉及跨國(guó)性挑戰(zhàn)和全球性問(wèn)題。當(dāng)前比較突出的領(lǐng)域包括公共衛(wèi)生、氣候變化、貧富差距、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、世界貿(mào)易、恐怖主義、核不擴(kuò)散等。在垂直治理實(shí)踐中，這些領(lǐng)域的問(wèn)題不但沒(méi)有解決好，反而經(jīng)長(zhǎng)期積累愈演愈烈。在世界貿(mào)易領(lǐng)域，以世貿(mào)組織為核心的談判進(jìn)程越來(lái)越困難。2001年開(kāi)始的多哈回合距離完成仍然遙遙無(wú)期，甚至被認(rèn)為已經(jīng)失敗。完全依賴全球?qū)用鎳?guó)際制度進(jìn)行貿(mào)易領(lǐng)域的治理已經(jīng)使國(guó)際社會(huì)失望。正因如此，一些地區(qū)采取了地區(qū)層面合作行動(dòng)，國(guó)家之間出現(xiàn)了諸多的小多邊形式。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情上，垂直治理模式再次使國(guó)際社會(huì)大失所望，作為霸權(quán)國(guó)的美國(guó)幾乎完全缺位，作為這一領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)組織的世界衛(wèi)生組織協(xié)調(diào)合作困難重重，公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的治理基本上由國(guó)家單獨(dú)承擔(dān)。由此可見(jiàn)，在一些重要的問(wèn)題領(lǐng)域，領(lǐng)導(dǎo)者不一定是大國(guó)，小國(guó)甚至非國(guó)家行為體也可以肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)者的身份、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的作用。隨著全球化深入發(fā)展，太空、極地、深海、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)等新疆域的問(wèn)題將繼續(xù)涌現(xiàn)。在這些領(lǐng)域問(wèn)題的治理中，誰(shuí)能夠表現(xiàn)出充足的治理能力和協(xié)調(diào)能力，誰(shuí)就可能成為領(lǐng)域治理的領(lǐng)導(dǎo)者。

最后是多主體。國(guó)家依然是參與全球治理的主導(dǎo)行為體，但已經(jīng)不是壟斷行為體或唯一行為體。除了國(guó)家之外，其他國(guó)際行為體，包括國(guó)際組織、地區(qū)組織、非政府組織以及個(gè)人，都將成為全球治理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的節(jié)點(diǎn)，更多地參與其中，發(fā)揮重要作用。以公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域治理為例，在2018年至2019年間向世界衛(wèi)生組織捐款的前十名中，有五個(gè)是個(gè)人或國(guó)際組織，包括比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)（Bill and Melinda Gates Foundation）、全球疫苗免疫聯(lián)盟（The Global Alliance for Vaccines and Immunisation）、聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳（United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs）、國(guó)際扶輪社（Rotary International）、美國(guó)全國(guó)慈善信托基金（National Philanthropic Trust）。其中蓋茨基金會(huì)捐款4.5億美元，位列第三，僅次于美國(guó)和英國(guó)兩個(gè)國(guó)家。[ 1 ]多主體治理已經(jīng)成為當(dāng)今全球治理的一個(gè)重要特征，不僅彌補(bǔ)了垂直治理的嚴(yán)重不足和低效，也將全球治理推向更加扁平。

全球治理扁平化趨向已經(jīng)顯現(xiàn)。在新冠肺炎疫情依然嚴(yán)峻的背景下，國(guó)際社會(huì)迄今為止達(dá)成的一個(gè)最重要的治理成果是《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），這是一個(gè)以東盟為主導(dǎo)的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程，東盟10國(guó)、中日韓澳新等國(guó)家已經(jīng)加入，表現(xiàn)出地區(qū)性和跨地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)合作和經(jīng)濟(jì)治理共識(shí)，也是沒(méi)有霸權(quán)國(guó)主導(dǎo)和不采取垂直治理體系的典型案例。

需要指出的是，全球治理扁平化過(guò)程將使多邊主義更具競(jìng)爭(zhēng)性。[ 1 ]競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義可以表現(xiàn)為制度間競(jìng)爭(zhēng)，即在多種多邊制度安排共存的情況下，多邊制度之間產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。比如在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，地區(qū)性多邊貿(mào)易安排之間、地區(qū)性貿(mào)易安排與全球性貿(mào)易安排之間等，都可能出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系。嚴(yán)重的制度間競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致制度碎片化并因之產(chǎn)生明顯的負(fù)面效應(yīng)，使原本促成合作的多邊制度成為導(dǎo)致沖突的一種原因。競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義也可以表現(xiàn)為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的一種形式，反映大國(guó)之間的地緣戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。比如大國(guó)為了加強(qiáng)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)能力，針對(duì)多邊制度展開(kāi)主導(dǎo)權(quán)和影響力的競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)論是制度間競(jìng)爭(zhēng)，還是大國(guó)針對(duì)多邊制度主導(dǎo)權(quán)和影響力的競(jìng)爭(zhēng)，都會(huì)在治理體系由垂直向扁平發(fā)展的過(guò)程中表現(xiàn)得更加明顯。以RCEP為例，競(jìng)合關(guān)系將出現(xiàn)在整個(gè)實(shí)施過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)可能表現(xiàn)得更加明顯、激烈。

在全球治理扁平化過(guò)程中，最需要關(guān)注和防范的是排他性多邊安排。在垂直治理體系中，霸權(quán)國(guó)的排異意識(shí)和行動(dòng)會(huì)有意無(wú)意地避免排他性多邊行動(dòng)，以霸權(quán)國(guó)統(tǒng)領(lǐng)全球治理的意識(shí)和能力，盡可能把世界各國(guó)，尤其是重要國(guó)家納入治理體系之中，以實(shí)現(xiàn)帝權(quán)的一統(tǒng)性和制度的一致性。但在后霸權(quán)時(shí)代，霸權(quán)國(guó)已經(jīng)沒(méi)有足夠的能力及合法性實(shí)施統(tǒng)一的垂直式治理。在這種情況下，排他性多邊安排會(huì)作為扁平治理一種形態(tài)出現(xiàn)，尤其是在原霸權(quán)國(guó)可以發(fā)揮影響力的范疇之內(nèi)。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)設(shè)計(jì)的多邊治理制度針對(duì)蘇聯(lián)即是排他性的，蘇聯(lián)采取了同樣的做法，形成了實(shí)力兩極、制度二元的分裂型和對(duì)抗性半球治理世界。今天，這種局面再次出現(xiàn)的可能性雖然較小，但也難以完全排除，國(guó)際社會(huì)應(yīng)以最大的努力防止對(duì)抗性半球治理世界秩序的形成和發(fā)展。后霸權(quán)時(shí)代的世界秩序是走向包容性多邊主義還是退向排他性多邊安排，是關(guān)系到世界走向命運(yùn)共同體還是分裂性對(duì)抗體的根本問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

全球治理趨向扁平，意味著一種沒(méi)有霸權(quán)的治理。地區(qū)、次地區(qū)多邊治理實(shí)踐的發(fā)展會(huì)更具活力，問(wèn)題領(lǐng)域治理實(shí)踐會(huì)更具效力。全球治理趨向扁平，不意味著全球?qū)用嬷卫淼南?。全球?qū)用嬷卫頃?huì)在一種權(quán)力下沉和分散的條件下，構(gòu)成全球復(fù)合治理網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，呈現(xiàn)更多的協(xié)商、談判、合作、競(jìng)爭(zhēng)。全球治理趨向扁平，也不意味著大國(guó)能力和責(zé)任的消失，大國(guó)依然是全球治理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點(diǎn)，其能力和責(zé)任都是治理過(guò)程中不可或缺的要素。

同時(shí)，全球治理在由垂直向扁平的發(fā)展過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)因素會(huì)更加突出，既會(huì)出現(xiàn)比較明顯的制度間競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)出現(xiàn)大國(guó)針對(duì)制度的競(jìng)爭(zhēng)。這類競(jìng)爭(zhēng)總體上屬于軟競(jìng)爭(zhēng)范疇，不會(huì)必然導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)全面分裂，有時(shí)還會(huì)成為一種討價(jià)還價(jià)的緩沖平臺(tái)，甚至對(duì)多邊制度本身產(chǎn)生正面外部性效應(yīng)。但是，制度間競(jìng)爭(zhēng)和大國(guó)針對(duì)制度展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)，一旦走向排他性多邊主義的極端形態(tài)，甚至成為強(qiáng)意識(shí)形態(tài)結(jié)盟，將會(huì)撕裂世界。

未來(lái)一段時(shí)期，全球治理在趨向扁平的發(fā)展中會(huì)出現(xiàn)一系列變化，形成全球、區(qū)域、次區(qū)域治理相互牽動(dòng)、不同治理領(lǐng)域相互關(guān)聯(lián)、多種治理主體之間相互影響的立體復(fù)雜態(tài)勢(shì)。這不僅與垂直治理有著很大的差異，也會(huì)逐漸成為全球治理的新常態(tài)。對(duì)全球治理形成新的認(rèn)知，通過(guò)復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)，勢(shì)必成為新時(shí)期全球治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容。

【完稿日期：2021-8-29】

【責(zé)任編輯：李 靜】

[1] John Ikenberry， Liberal Leviathan： The Origins， Crisis， and Transformation of American World Order， Princeton： Princeton University Press， 2011， p.7.

[1] Charles Krauthammer， “The Unipolar Moment，” Foreign Affairs， Vol.70， No.1， 1990/1991， pp.23-33.

[2] [加]阿米塔·阿查亞：《美國(guó)世界秩序的終結(jié)》，袁正清、肖瑩瑩譯，上海人民出版社，2017年。

[3] Stephen Ambrose， Rise to Globalism： American Foreign Policy since 1938， 6th revised edition， New York： Penguin Books， 1991.

[4] 秦亞青：“世界秩序的變革：從霸權(quán)到包容性多邊主義”，《亞太安全與海洋研究》2021年第2期，第1-15頁(yè)。

[ 5 ] 根據(jù)卡爾的考證，首先提出國(guó)際聯(lián)盟的人士之一是圣皮埃爾，認(rèn)為國(guó)家是理性的，理性是可以戰(zhàn)勝戰(zhàn)爭(zhēng)沖動(dòng)的。國(guó)際聯(lián)盟的倡導(dǎo)者認(rèn)為：“《國(guó)際聯(lián)盟》就是將自由民主社會(huì)的理念移植到世界事務(wù)中去。這種理念是人類發(fā)展進(jìn)程中的最偉大成就之一?！眳⒁?jiàn)[英]E.H.卡爾：《二十年危機(jī)1919-1939：國(guó)際關(guān)系研究導(dǎo)論》，秦亞青譯，商務(wù)印書(shū)館，2021年，第40頁(yè)。

[6] 在當(dāng)時(shí)國(guó)際政治中，現(xiàn)實(shí)主義和強(qiáng)權(quán)政治占據(jù)主導(dǎo)地位，理想主義是很難行得通的?？柵辛藝?guó)聯(lián)時(shí)期的烏托邦主義，認(rèn)為利益和權(quán)力是國(guó)際關(guān)系中不可或缺的要素，他不但認(rèn)可馬基雅維利的反烏托邦思想，也批判了威爾遜、湯因比和塞西爾將自身國(guó)家利益與普世利益等同起來(lái)的觀點(diǎn)。[英]E.H.卡爾：《二十年危機(jī)1919-1939：國(guó)際關(guān)系研究導(dǎo)論》，第129-125頁(yè)。

[1] 冷戰(zhàn)時(shí)期，蘇聯(lián)陣營(yíng)的治理也是一種垂直模式，一種自上而下的統(tǒng)治和管理。所以冷戰(zhàn)時(shí)期的國(guó)際治理，實(shí)際上是兩個(gè)平行的垂直體系，并且兩個(gè)治理體系之間是互斥和對(duì)抗的。

[2] Michael Barnett and Raymond Duvall， “Power in International Relations，” International Organization， Vol.59， No.1， 2005， pp.39-75； Stefano Guzzini， Power， Realism and Constructivism， London and New York： Routledge， 2013， pp.7-8.

[1] [加]阿米塔·阿查亞：《美國(guó)世界秩序的終結(jié)》，第22頁(yè)。

[2] [美]彼得·卡贊斯坦：《地區(qū)構(gòu)成的世界：美國(guó)帝權(quán)中的亞洲和歐洲》，秦亞青、魏玲譯，北京大學(xué)出版社，2007年。

[3] Francis Fukuyama， The End of History and the Last Man， New York： Free Press， 1992.

[1] [美]邁克爾·巴尼特、瑪莎·芬尼莫爾：《為世界定規(guī)則：全球政治中的國(guó)際組織》，薄燕譯，上海人民出版社，2009年，第8-9頁(yè)。

[2] [美]彼得·卡贊斯坦：《地區(qū)構(gòu)成的世界：美國(guó)帝權(quán)中的亞洲和歐洲》，第1-2頁(yè)。

[3] 同上，第53-57頁(yè)。

[1] Robert Keohane， “Twenty Years of International Liberalism，” International Relations， Vol.26， No.2， 2012， pp.125-138.

[2] [加]阿米塔·阿查亞：《美國(guó)世界秩序的終結(jié)》，第21-31頁(yè).

[3] Peter Katzenstein and Jonathan Kirshner， eds.， The Downfall of the American Order： Liberalisms End？， Ithaca： Cornell University Press （forthcoming）.

[1] [美]布蘭特利·沃馬克：《非對(duì)稱世界與國(guó)際關(guān)系》，李曉燕、薛曉芃譯，上海人民出版社，2020年，第181-207頁(yè)。

[2] Bruce Jones et al， Power and Responsibility： Building International Order in an Era of Transnational Threats， Washington D.C.： The Brookings Institution Press， 2009.

[3] John Ikenberry， “Liberal Internationalism 3.0： America and the Dilemma of Liberal World Order， Perspectives on Politics， Vol.7， No.1， 2009， p.71； After Victory： Institutions， Strategic Restraints， and the Rebuilding of Order after Major Wars， Princeton： Princeton University Press， 2001.

[1] 吳志成、劉培東：“全球發(fā)展赤字與中國(guó)的治理實(shí)踐”，《國(guó)際問(wèn)題研究》2020年第4期，第20-41頁(yè)。

[2] [美]約翰·米爾斯海默：《大幻想：自由主義之夢(mèng)與國(guó)際現(xiàn)實(shí)》，李澤譯、劉豐校，上海人民出版社，2019年。

[1] Qin Yaqing， ed.， Globalizing IR Theory： Critical Engagement， London and New York： Routledge， 2020.

[2] Barry Buzan and Amitav Acharya， Re-imagining International Relations： World Orders in the Thought and Practice of Indian， Chinese， and Islamic Civilizations， Cambridge： Cambridge University Press（forthcoming）.

[3] 霸權(quán)穩(wěn)定論先是出現(xiàn)在世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，代表學(xué)者是查爾斯·金德?tīng)柌?。他認(rèn)為世界經(jīng)濟(jì)之所以出現(xiàn)1929年的大蕭條，是因?yàn)橛?guó)已經(jīng)無(wú)力領(lǐng)導(dǎo)、而美國(guó)又不愿意承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，于是，沒(méi)有一個(gè)單一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)的世界經(jīng)濟(jì)亂象四起?，F(xiàn)實(shí)主義理論學(xué)者羅伯特·吉爾平、奧根斯基、庫(kù)格勒等將霸權(quán)觀引入國(guó)際政治領(lǐng)域，認(rèn)為沒(méi)有一個(gè)世界權(quán)力中心和一個(gè)單一世界領(lǐng)導(dǎo)國(guó)的秩序是不穩(wěn)定的秩序，任何崛起國(guó)的挑戰(zhàn)都容易引發(fā)體系性戰(zhàn)爭(zhēng)。伊肯伯里將這種思想發(fā)展為包含理念、制度、權(quán)力全方位“善意霸權(quán)”，亦即世界無(wú)政府國(guó)際體系中的“自由主義利維坦”。參見(jiàn)Charles Kindleberger， The World in Depression 1929-1939， Berkeley： University of California Press， 1973； Robert Gilpin， Jean Gilpin， The Political Economy of International Relations， Princeton： Princeton University Press， 1981； A. F. K. Organsiki and Jecek Kugler， The War Legder， Chicago： The University of Chicago Press， 1980； John Ikenberry， The Liberal Leviathan。

[1] 秦亞青：《世界政治的關(guān)系理論》，上海人民出版社，2021年。

[1] United Nations， A More Secured World： Our Shared Responsibility （The Report of the Secretary-Generals High-Level Panel on Threats， Challenges and Change）， New York： UN Department of Public Information， 2004.

[2] Robert Keohane and Stanley Hoffmann， eds.， The New European Community： Decisionmaking and Institutional Change， Boulder： Westview Press， 1991.

[1] [新加坡]馬凱碩、孫合記：《東盟奇跡》，翟崑等譯，北京大學(xué)出版社，2017年。

[1] 轉(zhuǎn)引自龐中英：“全球治理研究的未來(lái)：比較與反思”，《學(xué)術(shù)月刊》2020年第12期，第64頁(yè)。

[1] [美]羅伯特·基歐漢：“競(jìng)爭(zhēng)的多邊主義與中國(guó)崛起”，《外交評(píng)論》2015年第6期，第20-26頁(yè)；賀凱：“亞太地區(qū)的制度制衡與競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年第12期，第60-83頁(yè)。