劉水林,吉 星
(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,上海200433)
作為唯一被黨中央、國(guó)務(wù)院賦予了逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)使命的海南已經(jīng)邁入了加快建設(shè)高水平的中國(guó)特色自由貿(mào)易港的全新階段,海南自由貿(mào)易港的各項(xiàng)具體制度也面臨著全面的完善和升級(jí),《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》(草案)的出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)。國(guó)內(nèi)外自由貿(mào)易港(區(qū))建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明,監(jiān)管法律制度合理與否,是自由貿(mào)易港建設(shè)的決定性要因素之一。因此,如何使當(dāng)下監(jiān)管法律制度更加合理,是海南自由貿(mào)易港法律制度創(chuàng)新需要研究的重要課題。
目前,學(xué)界對(duì)自由貿(mào)易港(區(qū))監(jiān)管法律制度的研究主要集中在以下三方面:第一,對(duì)監(jiān)管體系的研究。對(duì)此,不論是政府監(jiān)管部門(mén)的實(shí)務(wù)工作者,還是學(xué)者,在近年來(lái)的自貿(mào)區(qū)法治研討會(huì)上,只要提及監(jiān)管一般都強(qiáng)調(diào)事中、事后監(jiān)管,現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究成果大多也是如此①相關(guān)內(nèi)容參見(jiàn)曹曉路,王崇敏:《中國(guó)特色自由貿(mào)易港事中事后監(jiān)管創(chuàng)新研究》,《行政管理改革》2019年第5期,第37-43頁(yè);胡加祥:《上海自貿(mào)區(qū)三周年績(jī)效梳理與展望》,《東方法學(xué)》2017年第1期,第145-146頁(yè);龔柏華:《中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)到自由貿(mào)易港法治理念的轉(zhuǎn)變》,《政法論叢》2019年第3期,第115-117頁(yè)。。而負(fù)面清單管理作為事前監(jiān)管方式之一,只是一種監(jiān)管手段,并不能取代監(jiān)管體系中的事前監(jiān)管。第二,對(duì)監(jiān)管機(jī)制的研究。有關(guān)此的研究,雖然有部分學(xué)者開(kāi)始關(guān)注自律監(jiān)管、第三方監(jiān)管在自由貿(mào)易港(區(qū))的作用,但多數(shù)學(xué)者仍然以政府監(jiān)管為研究重點(diǎn),將做好自由貿(mào)易港(區(qū))監(jiān)管的希望寄托于單一的政府監(jiān)管②相關(guān)內(nèi)容參見(jiàn)孫晉,徐則林:《競(jìng)爭(zhēng)中立在中國(guó)自由貿(mào)易港的法律實(shí)現(xiàn)——以海南自由貿(mào)易港為中心展開(kāi)》,《法律適用》2019年第17期,第35頁(yè);郭高晶,孟溦:《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的注意力配置研究》,《情報(bào)雜志》2018年第2期,第66-68頁(yè)。,而對(duì)自律監(jiān)管、第三方監(jiān)管等監(jiān)管機(jī)制的關(guān)注度嚴(yán)重不足。第三,對(duì)具體監(jiān)管內(nèi)容的研究。雖提出以分類(lèi)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管為主,但目前分類(lèi)監(jiān)管主要沿襲傳統(tǒng)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),集中在信用風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)監(jiān)管、貨物狀態(tài)分類(lèi)監(jiān)管和檢驗(yàn)檢疫分類(lèi)監(jiān)管③相關(guān)內(nèi)容參見(jiàn)曹曉路,王崇敏:《中國(guó)特色自由貿(mào)易港事中事后監(jiān)管創(chuàng)新研究》,《行政管理改革》2019年第5期,第38-39頁(yè)。,分業(yè)監(jiān)管則以行業(yè)或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄范圍為依據(jù)劃分④相關(guān)內(nèi)容參見(jiàn)曹曉路,王崇敏:《中國(guó)特色自由貿(mào)易港離岸金融的創(chuàng)新路徑與立法保障——以海南自由貿(mào)易港離岸金融創(chuàng)新為視角》,《暨南大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2019年第4期,第70-74頁(yè);賀小勇:《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融開(kāi)放創(chuàng)新的法治保障》,《法學(xué)》2013年第12期,第114-121頁(yè);龔柏華:《“一帶一路”背景下上海自由貿(mào)易港構(gòu)建的法治思維》,《上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第2期,第5-15頁(yè)。,而忽視了根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性程度不同為標(biāo)準(zhǔn),對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)予以分類(lèi)監(jiān)管。
上述問(wèn)題產(chǎn)生的原因主要在于,為應(yīng)自由貿(mào)易港(區(qū))監(jiān)管法律制度建設(shè)之急需,在研究中注重于對(duì)策性的法律制度設(shè)計(jì)研究,而忽視了對(duì)監(jiān)管法律制度中所蘊(yùn)含的監(jiān)管理念的研究。因而,難以為海南自由貿(mào)易港監(jiān)管制度的合理設(shè)計(jì)提供全面、有效的指導(dǎo)。自由貿(mào)易港監(jiān)管法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)化而轉(zhuǎn)化,本文以國(guó)內(nèi)外有關(guān)監(jiān)管法律制度中監(jiān)管理念的變化為背景,在對(duì)我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)管法律制度設(shè)計(jì)存在的不足予以分析的基礎(chǔ)上,對(duì)海南自由貿(mào)易港的監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管體系、監(jiān)管方式予以研究并提出相關(guān)制度建設(shè)的建議。
任何法律制度設(shè)計(jì)背后都蘊(yùn)含著特定的法律理念,然而這些法律理念并不是一成不變的,而是會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要進(jìn)一步變化和完善的。監(jiān)管法律制度也不例外。自由貿(mào)易港(區(qū))監(jiān)管法律制度因其植根于自由貿(mào)易港(區(qū))中而有一定的特殊性,卻也體現(xiàn)了監(jiān)管法律制度的一般理念。因此,對(duì)監(jiān)管法律制度的理念變化予以闡述,并用之于自由貿(mào)易港(區(qū))監(jiān)管法律制度的設(shè)計(jì),對(duì)建立海南自由貿(mào)易港監(jiān)管法律制度大有裨益。自20 世紀(jì)末以來(lái),隨著現(xiàn)代監(jiān)管理念的變化,各國(guó)監(jiān)管法律制度也在轉(zhuǎn)化,其理念變化主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
這一觀念的轉(zhuǎn)化主要表現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變上,在這一時(shí)期,國(guó)家職能從“最小國(guó)家”向“規(guī)制國(guó)家”(福利國(guó)家)①“福利國(guó)家”主要是從國(guó)家職能擴(kuò)張的目的視角來(lái)講的,即國(guó)家為國(guó)民福利而對(duì)個(gè)人的行為予以限制;而“規(guī)制國(guó)家”則是從國(guó)家對(duì)個(gè)人行為的控制方式來(lái)講的,主要依規(guī)制機(jī)關(guān)以禁令禁止具有潛在公共性危害的行為,防患于未然,是直接防止,而非在行為發(fā)生損害后,使行為人承擔(dān)損害賠償責(zé)任的方式間接防止?!耙?guī)制國(guó)家”的稱(chēng)謂體現(xiàn)于許多西方學(xué)者的論著中,如凱斯·R·桑斯坦:《權(quán)利革命之后:重塑規(guī)制國(guó)》,鐘瑞華譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版,第119-124頁(yè);馬丁·洛奇,林賽·斯特頓:《規(guī)制國(guó)中的可問(wèn)責(zé)性》,參見(jiàn)羅伯特·鮑德溫,馬丁·凱夫,馬丁·洛奇:《牛津規(guī)制手冊(cè)》,宋華琳等譯,上海:上海三聯(lián)書(shū)店2017年版,第397-404頁(yè);科林·斯科特:《規(guī)制、治理與法律:前沿問(wèn)題研究》,安永康譯,北京::清華大學(xué)出版社2018年版,第113-118頁(yè)。轉(zhuǎn)變,進(jìn)而監(jiān)管機(jī)關(guān)也面臨著相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)變。
眾所周知,世界上第一個(gè)現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)是美國(guó)1887年依《州際商務(wù)法》而設(shè)立的“州際貿(mào)易委員會(huì)”。自此以來(lái),三次科技革命及新技術(shù)在生產(chǎn)中的廣泛應(yīng)用,使生產(chǎn)力得到了巨大發(fā)展,從而形成了高度社會(huì)化的大生產(chǎn)。在這一過(guò)程中,社會(huì)分工進(jìn)一步加深、生產(chǎn)者之間的相互依賴(lài)性進(jìn)一步增強(qiáng),個(gè)別經(jīng)營(yíng)者獲得了更加巨大的經(jīng)濟(jì)力量。由此,難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)對(duì)個(gè)人尤其是生產(chǎn)規(guī)模特別巨大的經(jīng)營(yíng)者的行為施加有效影響,便帶來(lái)了“市場(chǎng)失靈”。與此同時(shí),社會(huì)化大生產(chǎn)加劇了對(duì)資源的消耗和對(duì)壞境的破壞,僅憑自然界本身的再生能力和凈化難以滿(mǎn)足人們的需要。此外,新興技術(shù)的推廣和應(yīng)用在給人們帶來(lái)更多福利的同時(shí),也使得其本身蘊(yùn)含的潛在風(fēng)險(xiǎn)成為懸在人們頭上的達(dá)摩克利斯之劍。這三方面造成的損害是一種新類(lèi)型的損害,其“新”的表現(xiàn)在于制造損害的主體是不特定的、損害的客體是公共物品、其損害的利益是公共利益,因而,這一損害是公共性損害(簡(jiǎn)稱(chēng)公害)。針對(duì)此類(lèi)損害,僅以個(gè)體通過(guò)提起民事侵權(quán)之訴的方式難以有效預(yù)防,因而,國(guó)家通過(guò)設(shè)立公共機(jī)關(guān)對(duì)此類(lèi)行為予以規(guī)制,以應(yīng)對(duì)此類(lèi)公共性損害的發(fā)生。隨著公共性損害在諸多領(lǐng)域中的不斷涌現(xiàn),專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管(規(guī)制)機(jī)關(guān)也不斷被創(chuàng)設(shè)出來(lái),國(guó)家職能呈現(xiàn)出從“最小國(guó)家”向“規(guī)制國(guó)家”轉(zhuǎn)變。然而,先前的制度在實(shí)施中仍然存在慣性,且早期出現(xiàn)的問(wèn)題并不復(fù)雜,因此,雖然早期的監(jiān)管機(jī)關(guān)大多是依法設(shè)立的獨(dú)立委員會(huì),但是其主要職能是具體執(zhí)法——監(jiān)管,即監(jiān)督管理,主要是通過(guò)行使執(zhí)法權(quán),對(duì)經(jīng)營(yíng)者涉嫌違法的行為依法予以查處,以防止損害后果的發(fā)生或擴(kuò)大。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展,被規(guī)制領(lǐng)域問(wèn)題的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性程度不斷提高,加之,經(jīng)營(yíng)者行為影響具有“雙效性”(同時(shí)具有利弊兩方面)。此時(shí),對(duì)特定領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)行為是否有害的判定,不僅與該領(lǐng)域?qū)<覍?duì)行為影響的科學(xué)認(rèn)知有關(guān),還與一國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境有關(guān)。因而,法律難以對(duì)該領(lǐng)域的行為予以清晰、完備地規(guī)范,往往只能通過(guò)較為抽象、模糊的法律條文予以限定。為使該領(lǐng)域的法律能夠合理有效地實(shí)施,往往通過(guò)法律授權(quán)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)(監(jiān)管機(jī)關(guān))制定具體規(guī)則,并據(jù)此予以裁斷和處置。監(jiān)管機(jī)關(guān)同時(shí)擁有了準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)三種權(quán)力?,F(xiàn)今的“規(guī)制”,其實(shí)質(zhì)是依法設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)(獨(dú)立的規(guī)制機(jī)關(guān)),在具體規(guī)制領(lǐng)域中行使準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)和執(zhí)法權(quán),并依制定的規(guī)則治理該領(lǐng)域。規(guī)制機(jī)關(guān)的職能已從傳統(tǒng)的監(jiān)管——通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督管理相對(duì)人遵守法律,以保障法律的實(shí)施——轉(zhuǎn)化為“規(guī)制”。正因此,在西方國(guó)家,早期對(duì)“regulation”的理解,主要是從著重基于權(quán)威的“管”的視角,即監(jiān)管的視角理解;而現(xiàn)在則是著重從以規(guī)則“治理”①?lài)?guó)外有學(xué)者認(rèn)為,治理觀念認(rèn)定,提高公共服務(wù)的能力并不只在于政府的單一權(quán)利和力量,也不在于政府是否下命令或運(yùn)用其權(quán)威,而在于政府與社會(huì)公民之間廣泛的公共關(guān)系,但政府可以動(dòng)用新的治理工具和技術(shù)來(lái)控制和引導(dǎo)其發(fā)展,政府的能力和責(zé)任就在于此。參見(jiàn)格里·斯托克:《作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)》,轉(zhuǎn)引自俞可平編:《治理與善治》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版,第34-35頁(yè)。的規(guī)制視角理解。而在中國(guó),由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府管理的慣性,早期對(duì)“regulation”的翻譯通常用“監(jiān)管”“管制”,直到市場(chǎng)化改革才使得人們的觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變,越來(lái)越多地將其翻譯成“規(guī)制”。這一變化不僅僅是詞語(yǔ)表述的的變化,更是監(jiān)管觀念的轉(zhuǎn)化。但這種觀念的轉(zhuǎn)化,不論是在我國(guó)的理論研究中還是在實(shí)踐中,均遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成。
這一轉(zhuǎn)化主要是從監(jiān)管機(jī)關(guān)與被監(jiān)管者之間的關(guān)系,以及由此決定的治理模式和運(yùn)作機(jī)制的視角來(lái)講的。早期的監(jiān)管(在引領(lǐng)西方監(jiān)管發(fā)展的美國(guó),是指19 世紀(jì)末至羅斯福新政前這一時(shí)期的監(jiān)管;在我國(guó)則是指改革開(kāi)放以來(lái)至1992年建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制前這十多年的監(jiān)管),由于受傳統(tǒng)公共管理及公法理論影響,把監(jiān)管機(jī)關(guān)與被監(jiān)管者之間的關(guān)系看作是不平等的關(guān)系,即高權(quán)關(guān)系。這種關(guān)系決定了其治理模式是以“權(quán)力-依附-遵從”為特征的統(tǒng)治型治理模式,即“權(quán)治模式”,在治理機(jī)制上主要依靠權(quán)力發(fā)揮作用(權(quán)力機(jī)制),即直接以權(quán)力為依托而實(shí)現(xiàn)的管理控制,在必要的時(shí)候,總是依靠權(quán)力意志的強(qiáng)制來(lái)解決問(wèn)題,這種治理就是統(tǒng)治。第二個(gè)時(shí)期的監(jiān)管(在美國(guó)是指從“新政時(shí)期”至20 世紀(jì)70年代的監(jiān)管;在我國(guó)則是指社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后至2013年中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”這一時(shí)期的監(jiān)管,需要進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化改革,為此設(shè)立自貿(mào)區(qū),以探索“可復(fù)制、可推廣”之經(jīng)驗(yàn)),是以“契約-控制-服從”和“競(jìng)爭(zhēng)-管理-協(xié)作”為特征的管理型社會(huì)治理模。而管理型社會(huì)治理模式是“法治模式”,其治理機(jī)制是契約機(jī)制②現(xiàn)代社會(huì)治理理論把人類(lèi)社會(huì)的治理模式分為三類(lèi),即統(tǒng)治型、管理型與合作型,對(duì)應(yīng)的是前工業(yè)社會(huì)及工業(yè)社會(huì)早期、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)。就我國(guó)來(lái)說(shuō),在轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,直到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立,我國(guó)的社會(huì)治理模式主要是統(tǒng)治型向管理型轉(zhuǎn)變。目前正處于從管理型向合作型轉(zhuǎn)變的開(kāi)始。有關(guān)這三種治理模式的基本內(nèi)容,可參見(jiàn)孔繁斌:《公共性的再生產(chǎn)——多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》,南京:鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、江蘇人民出版社2008年版,第60-61頁(yè)。。上述兩個(gè)時(shí)期的兩種治理模式,雖然后者在對(duì)待被監(jiān)管者的態(tài)度上比前者更加溫和,但在對(duì)監(jiān)管者與被監(jiān)管者品性的認(rèn)知上卻持有基本相同的看法,即認(rèn)為監(jiān)管者是公共利益的代表者(公),且對(duì)公共利益有清晰的認(rèn)知;而被監(jiān)管者作為“理性人”或“經(jīng)濟(jì)人”往往為了自身利益(私)而損害公共利益。因而,監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系是“公與私”的對(duì)立,監(jiān)管是以監(jiān)管者(監(jiān)管機(jī)關(guān))為中心的,通過(guò)監(jiān)管者對(duì)被監(jiān)管者行為的監(jiān)督與控制來(lái)防止其損害公共利益??梢?jiàn),前兩個(gè)時(shí)期的治理都是以政府為中心、以控制為定位的管理。
現(xiàn)今的公共管理或政府監(jiān)管已進(jìn)入第三個(gè)時(shí)期(在西方指20 世紀(jì)70年代以來(lái),在我國(guó)是指2013年經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”以來(lái)),這一時(shí)期的政府監(jiān)管是以新公共管理理念為指導(dǎo)的,監(jiān)管不再是一種以控制為定位的管理,而是一種以服務(wù)為定位的管理。這一轉(zhuǎn)變不僅是由于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的復(fù)雜性增強(qiáng),還因?yàn)樵谔囟I(lǐng)域中使用新興技術(shù)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為是否對(duì)公共物品的生成有害,或者說(shuō)對(duì)公共利益的利弊的認(rèn)識(shí)上,監(jiān)管機(jī)關(guān)并不比經(jīng)營(yíng)者具有權(quán)威性。加之,公共利益與個(gè)人利益不但并非完全沖突,而且往往相互依賴(lài),存在相容性。因而,對(duì)于監(jiān)管主體來(lái)說(shuō),權(quán)力因素和法律因素雖然在一定程度上是必要的,但更為重要的是如何發(fā)揮主觀能動(dòng)性來(lái)有效地進(jìn)行服務(wù)。這使得社會(huì)治理從“單中心-邊緣”的縱向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘀行?合作”的橫向結(jié)構(gòu),即治理的模式從單中心管控型轉(zhuǎn)化為多中心合作型,進(jìn)而在治理機(jī)制上形成了“信任-服務(wù)-合作”為特征的合作機(jī)制。多中心治理結(jié)構(gòu)中治理主體(我國(guó)監(jiān)管語(yǔ)境中的監(jiān)管者)包含政府組織、非政府組織以及其他公民社群與個(gè)人,盡管這些主體各自具有獨(dú)立進(jìn)行治理運(yùn)作的權(quán)能,但這些獨(dú)立的主體之間的合作治理才是多中心治理運(yùn)作真正的“軸心”。正因此,羅爾斯認(rèn)為,“當(dāng)代治理成功與否,關(guān)鍵取決于包括政府在內(nèi)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織的構(gòu)建、信任關(guān)系的形成與合作方式的建立?!雹蹖O柏瑛:《當(dāng)代地方治理——面向21 世紀(jì)的挑戰(zhàn)》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版,第26頁(yè)。
在多中心合作治理中,不同的治理主體承擔(dān)最優(yōu)化的公共職責(zé),合作機(jī)制的實(shí)質(zhì)就是一個(gè)責(zé)任機(jī)制。合作不同于管控,羅爾斯認(rèn)為合作需具備“三大要件”:首先,合作的演進(jìn)基于合作者之間相互的尊重和信任,任何良好的合作,都是在沒(méi)有強(qiáng)制的背景下展開(kāi)的,因此,合作與“命令”“強(qiáng)制”因素?zé)o關(guān);其次,任何持久而良好的合作,都依賴(lài)于對(duì)一定規(guī)則的遵守,因此,規(guī)則和程序?qū)献鬟M(jìn)步是重要的;第三,規(guī)則和程序能否被有效遵守,取決于規(guī)則的被合作者認(rèn)可的程度,也即取決于它們的合法性基礎(chǔ),這是合作進(jìn)步的關(guān)鍵①約翰·羅爾斯:《作為公平的正義——正義新論》,姚大志譯,上海:上海三聯(lián)書(shū)店2002年版,第11頁(yè)。。而規(guī)則和程序的被認(rèn)可,取決于被規(guī)范的主體在規(guī)則和程序的制定過(guò)程中的參與協(xié)商程度,這意味著協(xié)商是合作的基礎(chǔ)。
這一轉(zhuǎn)化是以前兩種觀念轉(zhuǎn)化對(duì)我國(guó)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管理念及其內(nèi)容構(gòu)成的反思視角來(lái)講的,可以說(shuō)是以現(xiàn)代監(jiān)管理念對(duì)我國(guó)目前自貿(mào)區(qū)監(jiān)管主流理念審視提出的看法。就我國(guó)近年來(lái)先后成立的各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的最基本的法規(guī)——《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》看,在有關(guān)監(jiān)管的條文中,一般都仿效最早的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第36 條的規(guī)定,即“在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新行政管理方式,推進(jìn)政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中事后監(jiān)管”。以往我國(guó)政府監(jiān)管通常是以事前審批為主的事前監(jiān)管,為突出監(jiān)管領(lǐng)域的創(chuàng)新,上海自貿(mào)區(qū)在制定該條例時(shí)強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)向以事中事后監(jiān)管為主。但這并不意味著,事前監(jiān)管在自由貿(mào)易港(區(qū))監(jiān)管中變得不再重要。受此影響,此后不論是從有關(guān)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管的論文,還是從自貿(mào)區(qū)法制研討會(huì)中實(shí)務(wù)工作者和學(xué)者有關(guān)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管的觀點(diǎn)看,主流觀點(diǎn)認(rèn)為,自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管應(yīng)注重事中事后監(jiān)管,或以事中事后監(jiān)管為主②早在2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式成立之前,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院鄭少華教授就整合學(xué)院不同部門(mén)法學(xué)者組建了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法制研究團(tuán)隊(duì),該團(tuán)隊(duì)不僅對(duì)自由貿(mào)易區(qū)法制作了系統(tǒng)的理論研究,并在《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的制定中全程參與了該條例草案的起草。正因該團(tuán)隊(duì)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制研究中取得的成果,以及參與了上海自貿(mào)區(qū)條例起草的經(jīng)驗(yàn),其后也承擔(dān)了福建、廣東、浙江等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例制定中的相關(guān)課題。作者劉水林作為該團(tuán)隊(duì)成員,按分工主要研究自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)管法律制度。在所參與的幾個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例制定中的討論,以及2013年以來(lái)參加的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制研討會(huì)看,不論是實(shí)務(wù)界還是學(xué)術(shù)界,有關(guān)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管的主流觀點(diǎn)都是強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管。。而其后的各自貿(mào)區(qū)條例則更加忽視了事前監(jiān)管③這里以第二批三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的條例為例,如《中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第46 條規(guī)定:“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新行政管理方式,完善管理規(guī)則,注重事中事后監(jiān)管”?!吨袊?guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第63 條規(guī)定“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)行以事中事后監(jiān)管為主的動(dòng)態(tài)市場(chǎng)監(jiān)管方式”?!吨袊?guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第12 條規(guī)定:“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)依法履行行政監(jiān)督管理職責(zé),建立與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相適應(yīng)的行政監(jiān)督管理體制,加強(qiáng)事中事后監(jiān)管?!?。這種觀念雖對(duì)矯正當(dāng)前我國(guó)監(jiān)管機(jī)關(guān)主要以審批為主要形式的事前監(jiān)管存在的不合理現(xiàn)象具有重要意義,但把審批等同于事前監(jiān)管,從而過(guò)分強(qiáng)調(diào)事中和事后監(jiān)管,而忽視事前監(jiān)管的重要性,既與現(xiàn)代監(jiān)管(規(guī)制)產(chǎn)生的理念不符,也不利于對(duì)自由貿(mào)易港(區(qū))監(jiān)管制度的體系化認(rèn)知。
“在崖洞邊上,我找到了一個(gè)蛋,你看?!蔽页泽@地看著她朝我伸出空無(wú)所有的細(xì)爪,喉嚨一陣陣發(fā)緊?!拔易纺切┮婚W一閃的白影子,累得胸膛都破碎了。”
監(jiān)管法律制度的產(chǎn)生和發(fā)展的歷史告訴我們,監(jiān)管法律制度的價(jià)值和功能主要在于防止公共性損害。這種損害由于其受害主體是不特定的,損害的客體是公共物品,且公共物品中包括非靜態(tài)的環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序(如競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)),致使其損害具有擴(kuò)散性、潛在性,因而,其損害具有不確定性(受害者、受害量難以確定),且損害后果往往極為巨大,加害行為者也無(wú)能力承擔(dān)責(zé)任。在這種情況下,加害行為依事后責(zé)任原則通過(guò)侵權(quán)法予以追究變得沒(méi)有效率,更有甚者可能變相增加了加害行為人“理性違法”的意愿。正因此,才需要引入監(jiān)管(或規(guī)制)規(guī)則,對(duì)這一類(lèi)損害予以事前預(yù)防。另外,由于被監(jiān)管(規(guī)制)的行為往往是必要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),該行為是否有害以及行為者是否違法很難認(rèn)定,以事后執(zhí)法的方式予以懲處不僅成本很高,而且即便這種懲處具有可行性,卻由于該行為已經(jīng)造成了巨大的社會(huì)性損害(如三鹿奶粉事件、天津大爆炸事件),此類(lèi)事件的事后處置也無(wú)異于揚(yáng)湯止沸。因而,對(duì)這類(lèi)行為損害的預(yù)防主要是事前、事中監(jiān)管,最好的措施是防患于未然。事后監(jiān)管(糾錯(cuò)、懲處)的作用只是為防止同類(lèi)行為的再次發(fā)生,其通常是輔助和補(bǔ)充性的。因此,現(xiàn)代監(jiān)管應(yīng)是事前、事中為主的全程監(jiān)管,而非以事中、事后為主的監(jiān)管。亦正因此,現(xiàn)代監(jiān)管興起了多種類(lèi)型的事前、事中監(jiān)管制度,其中,事前監(jiān)管主要是準(zhǔn)入,如自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單制度;而事中監(jiān)管如反壟斷法的執(zhí)行和解、環(huán)保法中的行政約談等。
國(guó)內(nèi)現(xiàn)有自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的《總體方案》中無(wú)一例外地規(guī)定了“與負(fù)面清單管理方式相適應(yīng)的事中事后監(jiān)管”的監(jiān)管方式,在表述中以“負(fù)面清單管理方式”取代了事前監(jiān)管,而將各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的監(jiān)管重點(diǎn)放在事中事后監(jiān)管上?!逗D献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》和《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》(草案)創(chuàng)造性地提出了“實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾即入制”,然而均未擺脫以準(zhǔn)入等同于事前監(jiān)管的認(rèn)識(shí)。理論界的研究也將重點(diǎn)放在了負(fù)面清單管理方式和事中事后監(jiān)管方式上。實(shí)際上,這一認(rèn)識(shí)并不全面:首先,負(fù)面清單準(zhǔn)入與審批屬于事前監(jiān)管的不同方式,不能把事前監(jiān)管簡(jiǎn)單地等同于事前審批;其次,自由貿(mào)易港的監(jiān)管更強(qiáng)調(diào)效率并不意味著自由貿(mào)易港建設(shè)中會(huì)偏重于效率而忽視風(fēng)險(xiǎn)防控,《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》中強(qiáng)調(diào)要“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)”,而事前監(jiān)管才是風(fēng)險(xiǎn)防控的第一道線(xiàn)。同時(shí),各種監(jiān)管方式的功能各不相同。因此,為更好地建設(shè)海南自由貿(mào)易港,把風(fēng)險(xiǎn)有效地控制在較低水平,應(yīng)建立事前事中事后密切結(jié)合的全程監(jiān)管的法律制度體系,充分發(fā)揮各監(jiān)管方式在具體監(jiān)管中的不同作用,實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。
在自由貿(mào)易港的建設(shè)過(guò)程中,鼓勵(lì)創(chuàng)新、避免過(guò)度監(jiān)管和重復(fù)監(jiān)管并不意味著對(duì)監(jiān)管的放開(kāi),自由貿(mào)易港的監(jiān)管更加強(qiáng)調(diào)效率,并非意味著放開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)防控的底線(xiàn)。
事前監(jiān)管是預(yù)防式的監(jiān)管,因?yàn)橐恍╋L(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)或難以承受的損害后果而在一些風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管議題上通常選擇把預(yù)防做在事先。在自由貿(mào)易港(區(qū))的事前監(jiān)管中,最重要的改變便是事前審批方式的改變,在外資準(zhǔn)入等領(lǐng)域越來(lái)越多地通過(guò)負(fù)面清單方式取代之前的正面清單方式或?qū)徍酥?,海南更是?dú)創(chuàng)性地以市場(chǎng)主體承諾即入制作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的基本制度,大大節(jié)約了審批的時(shí)間、提高了監(jiān)管的效率;然而,事前審批方式的改變并不意味著放棄了事前審批,在特殊領(lǐng)域仍然應(yīng)當(dāng)保留正面清單管理方式或?qū)徍酥?,以此?lái)降低風(fēng)險(xiǎn)①有學(xué)者將事前審批劃分為資源配置類(lèi)審批、市場(chǎng)進(jìn)入類(lèi)審批、危害控制類(lèi)審批,并指出在市場(chǎng)進(jìn)入類(lèi)審批中可以采用負(fù)面清單管理方式,而對(duì)于其他兩種審批則應(yīng)當(dāng)通過(guò)引入多元監(jiān)管的替代性制度并結(jié)合行政審批改革展開(kāi),參見(jiàn)王克穩(wěn):《論行政審批的分類(lèi)改革與替代性制度建設(shè)》,《中國(guó)法學(xué)》2015年第2期,第5-28頁(yè)。。此外,事前審批的放開(kāi)并不意味著對(duì)事前監(jiān)管的放開(kāi),事前審批只是事前監(jiān)管的一種,主要通過(guò)準(zhǔn)入或許可的方式實(shí)現(xiàn)。然而,事前監(jiān)管除了設(shè)定進(jìn)入門(mén)檻或許可外,典型的事前監(jiān)管還應(yīng)當(dāng)包括標(biāo)準(zhǔn)、禁令等②安東尼·奧格斯:《規(guī)制:法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》,駱梅英譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版,第153頁(yè)。。事前審批是強(qiáng)制性最強(qiáng)的事前監(jiān)管方式,一旦無(wú)法獲得準(zhǔn)入就會(huì)將受監(jiān)管對(duì)象完全阻攔在自由貿(mào)易港(區(qū))之外,然而其發(fā)揮作用的方式主要在設(shè)立或禁或入的門(mén)檻。事前監(jiān)管作為預(yù)防式監(jiān)管,其發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)并非僅限于門(mén)檻的設(shè)定,將預(yù)防做在事先更多需要依賴(lài)標(biāo)準(zhǔn)制定在內(nèi)的其他具體事前監(jiān)管手段共同發(fā)揮作用。事前審批通常涉及的是準(zhǔn)入,而標(biāo)準(zhǔn)和禁令是針對(duì)受監(jiān)管對(duì)象更為具體的事前監(jiān)管方式。因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)和禁令等事前監(jiān)管方式的強(qiáng)制性相較于事前審批而言沒(méi)有那么嚴(yán)厲,因而在國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易港(區(qū))的監(jiān)管方式表述中只提及了作為事前審批改革典型的負(fù)面清單管理方式,實(shí)際上這只是為了突出負(fù)面清單管理方式作為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管放松的重要舉措,而并非忽視其他事前監(jiān)管手段的重要作用。
事中事后監(jiān)管更加偏向于糾錯(cuò),因?yàn)檫^(guò)度嚴(yán)厲的事前監(jiān)管不僅限制了風(fēng)險(xiǎn)也限制了機(jī)遇,且會(huì)帶來(lái)效率的損耗和監(jiān)管成本的增加?!吨袊?guó)(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中的事中事后監(jiān)管強(qiáng)調(diào)以信用監(jiān)管為核心,通過(guò)信用信息歸集與共享、推行企業(yè)信息公示、健全守信激勵(lì)和失信懲戒等具體手段的結(jié)合,使得受監(jiān)管主體在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)“一處受罰,處處受限”。《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中更是規(guī)定了六項(xiàng)事中事后監(jiān)管主要制度:一是國(guó)家安全審查機(jī)制;二是反壟斷審查機(jī)制;三是信用監(jiān)管機(jī)制;四是企業(yè)年報(bào)公示和經(jīng)營(yíng)異常名錄制度;五是監(jiān)管信息共享制度;六是社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制③丁偉:《〈中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例〉立法透析》,《政法論叢》2015年第1期,第142頁(yè)。。我國(guó)現(xiàn)有各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)均不約而同地采用了事中事后監(jiān)管方式,究其原因,一是順應(yīng)我國(guó)“放改服”改革的潮流,減少政府監(jiān)管中大量冗余監(jiān)管、過(guò)度監(jiān)管,簡(jiǎn)政放權(quán),更加尊重市場(chǎng)機(jī)制的作用④陳兵:《簡(jiǎn)政放權(quán)下政府管制改革的法治進(jìn)路——以實(shí)施負(fù)面清單模式為突破口》,《法學(xué)》2016年第2期,第29頁(yè)。;二是根據(jù)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展需要和國(guó)內(nèi)外自由貿(mào)易港(區(qū))成熟經(jīng)驗(yàn),自由貿(mào)易港(區(qū))的監(jiān)管不應(yīng)當(dāng)比自由貿(mào)易港(區(qū))外的監(jiān)管更加嚴(yán)格;三是以信用監(jiān)管為核心的事中事后監(jiān)管的確有利于提高監(jiān)管效率、節(jié)約監(jiān)管成本,更好地推進(jìn)自由貿(mào)易港(區(qū))的發(fā)展。令人欣喜的是,《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》和《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》(草案)中均以“過(guò)程監(jiān)管”取代了“事中事后監(jiān)管”,雖然并未就“過(guò)程監(jiān)管”給出更詳細(xì)的說(shuō)明,且在具體制度設(shè)計(jì)中仍然側(cè)重于準(zhǔn)入和事中事后監(jiān)管,然而改變已在發(fā)生中。
在具體監(jiān)管過(guò)程中,到底采用預(yù)防式的事前監(jiān)管還是糾錯(cuò)式的事中事后監(jiān)管,受行政費(fèi)用、受訴幾率、損害賠償能力、知識(shí)優(yōu)勢(shì)等因素的影響①Steven Shavell,“Liability for Harm versus Regulation of Safety”,Journal of Legal Studies,Vol.13,No.2,1984,pp.358-366.,海南自由貿(mào)易港在具體監(jiān)管中采用預(yù)防式的事前監(jiān)管還是糾錯(cuò)式的事中事后監(jiān)管也會(huì)受到上述因素的影響。具體而言:首先,事前監(jiān)管通常會(huì)帶來(lái)較高的監(jiān)管成本,而事中事后監(jiān)管需要支付的行政費(fèi)用則相對(duì)低得多;其次,如果受監(jiān)管對(duì)象的損害行為受訴幾率很低,那么受監(jiān)管對(duì)象會(huì)因有利可圖而選擇理性違法,此時(shí)如果通過(guò)事中事后監(jiān)管顯然難以有效保護(hù)受損群體的利益,采用事前監(jiān)管的方式將預(yù)防做在事先則理所當(dāng)然成為更好的方式;再次,如果受監(jiān)管對(duì)象的損害賠償能力不足以賠償受害者的損失,通常也會(huì)使得受監(jiān)管對(duì)象對(duì)風(fēng)險(xiǎn)付諸較低的注意義務(wù),受害者會(huì)因?yàn)槭鼙O(jiān)管者的注意力不足而遭受過(guò)多的損害,且無(wú)法獲得充分的賠償,此時(shí)顯然采用事中事后監(jiān)管并非更好的方案;最后,監(jiān)管機(jī)構(gòu)與受監(jiān)管對(duì)象哪一方擁有更多受監(jiān)管領(lǐng)域更多的知識(shí)也會(huì)影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)選擇事前監(jiān)管抑或事中事后監(jiān)管的結(jié)果。
因而,事前監(jiān)管與事中事后監(jiān)管并不存在孰優(yōu)孰劣的問(wèn)題,在不同場(chǎng)景中各自所表現(xiàn)出來(lái)的優(yōu)勢(shì)各不相同。在選擇海南自由貿(mào)易港監(jiān)管方式時(shí),更優(yōu)的方案是采用全程監(jiān)管的方式——以預(yù)防式監(jiān)管為主的事前監(jiān)管和以糾錯(cuò)式監(jiān)管為主的事中事后監(jiān)管聯(lián)合使用。事前監(jiān)管以預(yù)防為主,主要通過(guò)準(zhǔn)入監(jiān)管、禁令、標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管等方式,將非適格者排除在自由貿(mào)易港之外,通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管或禁令的方式將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的程度上,并通過(guò)信息公開(kāi)的方式助推消費(fèi)者做出更好的選擇,以此降低風(fēng)險(xiǎn)致?lián)p的概率和規(guī)模。事中事后監(jiān)管主要通過(guò)抽查、信用監(jiān)管等監(jiān)管方式②席濤:《市場(chǎng)失靈與〈行政許可法〉——〈行政許可法〉的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》,《比較法研究》2014年第3期,第52-53頁(yè)。,在事中事后監(jiān)管中建構(gòu)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管機(jī)制③渠瀅:《我國(guó)政府轉(zhuǎn)型中監(jiān)管效能提升的路徑探析》,《行政法學(xué)研究》2018年第6期,第39頁(yè)。,使違法者“一處受罰,處處受限”,并通過(guò)侵權(quán)責(zé)任機(jī)制聯(lián)合作用,以此來(lái)倒逼受監(jiān)管對(duì)象做好風(fēng)險(xiǎn)防控。
《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》進(jìn)一步確立了在海南自由貿(mào)易港打造共建共治共享的社會(huì)治理格局,以戶(hù)籍制度改革和社區(qū)基層治理為主要內(nèi)容,雖也有提及“賦予行業(yè)組織更大自主權(quán)”,卻仍以業(yè)界自律監(jiān)管為輔助性手段,并對(duì)業(yè)界自律監(jiān)管表現(xiàn)得信心不足。因而,海南自由貿(mào)易港監(jiān)管體系仍然是以命令控制式的政府監(jiān)管為主的單中心監(jiān)管體系。實(shí)際上,即便在自由貿(mào)易港內(nèi)也無(wú)需將所有監(jiān)管事項(xiàng)都置于政府監(jiān)管的框架下,且政府監(jiān)管并非總是最有效的監(jiān)管機(jī)制。在深化“放管服”改革和推進(jìn)包容審慎監(jiān)管的大勢(shì)下,各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在監(jiān)管體系設(shè)置中愈發(fā)強(qiáng)調(diào)建構(gòu)政府監(jiān)管與其他監(jiān)管機(jī)制合作的綜合監(jiān)管體系,以中國(guó)(重慶)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例,其《總體方案》中指出,“探索建立以綜合監(jiān)管為基礎(chǔ)、專(zhuān)業(yè)監(jiān)管為支撐的事中事后監(jiān)管體系。構(gòu)建市場(chǎng)主體自律、業(yè)界自治、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管‘四位一體’的綜合監(jiān)管體系”。在建設(shè)海南自由貿(mào)易港的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)引入業(yè)界自律、第三方監(jiān)管在內(nèi)的綜合監(jiān)管體系,使原本自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)階段的一元監(jiān)管走向自由貿(mào)易港階段的多元監(jiān)管,既有利于彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足,又有利于提高海南自由貿(mào)易港的監(jiān)管效率。
單一的政府監(jiān)管能夠在短期內(nèi)快速構(gòu)建一個(gè)基本的監(jiān)管架構(gòu),滿(mǎn)足特定時(shí)間內(nèi)的監(jiān)管需求,在政府統(tǒng)一指揮下把不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地捏合在一起。通讀我國(guó)現(xiàn)有自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的《總體方案》,不難發(fā)現(xiàn),其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)均在不同程度上提出了構(gòu)建綜合監(jiān)管體系,而唯獨(dú)在中國(guó)(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的各類(lèi)文件中均未提及,其最主要的原因是:在頂層設(shè)計(jì)時(shí)留給海南建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的時(shí)間要比其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更短,而在短期內(nèi)構(gòu)建一個(gè)能夠滿(mǎn)足自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)基本要求的監(jiān)管架構(gòu),單一的政府監(jiān)管顯然有其獨(dú)到之處。
然而,當(dāng)我們開(kāi)始邁向建立海南自由貿(mào)易港的新征程,若繼續(xù)憑借單中心的政府監(jiān)管,不但會(huì)帶來(lái)監(jiān)管成本的增加,而且會(huì)造成效率的損失。具體而言:首先,政府監(jiān)管是需要耗費(fèi)巨額成本的,因而勢(shì)必會(huì)帶來(lái)監(jiān)管成本的轉(zhuǎn)嫁;而政府監(jiān)管并非總是最有效率的監(jiān)管機(jī)制。以信用監(jiān)管為例,市場(chǎng)主體在信用信息收集中因?yàn)楦咏谶@些信息而通常表現(xiàn)得更有效率①曹興權(quán):《企業(yè)信用監(jiān)管中行業(yè)自律的嵌入》,《法學(xué)論壇》2014年第2期,第72-73頁(yè)。,如果在信用信息收集中只存在政府作為唯一信用信息收集主體,不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力,而且未必能夠面面俱到。其次,政府監(jiān)管是強(qiáng)制性最強(qiáng)的監(jiān)管機(jī)制,然而卻難免會(huì)陷入“一管就死、一放就亂”的錯(cuò)局,“管早了”或“管多了”均不利于調(diào)動(dòng)自由貿(mào)易港的創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)活力,因而在市場(chǎng)機(jī)制仍能夠良好運(yùn)作時(shí),政府不應(yīng)該過(guò)多或過(guò)早地干涉,而應(yīng)當(dāng)以引導(dǎo)和助推為主②李克強(qiáng):《在深化全國(guó)“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話(huà)會(huì)議上的講話(huà)》,《中國(guó)行政管理》2018年第8期,第10頁(yè)。。最后,政府監(jiān)管通常是依據(jù)監(jiān)管過(guò)程中形成的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)而展開(kāi)的監(jiān)管,然而當(dāng)遭遇更為專(zhuān)業(yè)、復(fù)雜的監(jiān)管問(wèn)題時(shí),監(jiān)管機(jī)關(guān)并不比被監(jiān)管者擁有更多或更可靠的知識(shí),此時(shí)仍欲通過(guò)單中心的政府監(jiān)管應(yīng)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題,顯然并不足以給人們帶來(lái)理想的結(jié)果。
業(yè)界自律是指行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的自律規(guī)則的方式對(duì)行業(yè)內(nèi)的企業(yè)予以監(jiān)管,根據(jù)政府干預(yù)的程度不同又分為自愿型自律、指令型完全自律和指令型部分自律③自愿型自律是指自律規(guī)則完全由行業(yè)協(xié)會(huì)成員自發(fā)制定和實(shí)施;指令型完全自律是指雖然自律規(guī)則是由行業(yè)協(xié)會(huì)成員自發(fā)制定并實(shí)施的,但政府會(huì)監(jiān)督其實(shí)施并在必要時(shí)通過(guò)懲罰的方式確保其實(shí)施;指令型部分自律是指自律規(guī)則的制定或?qū)嵤┒咂湟皇峭ㄟ^(guò)政府實(shí)現(xiàn)的,又分為政府實(shí)施行業(yè)協(xié)會(huì)自律規(guī)則和行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施政府制定的行業(yè)監(jiān)管規(guī)則,參見(jiàn)Neil Gunningham and Joseph Rees,“Industry Self-Regulation:An Institutional Perspective”,Law&Policy,Vol.19,No.4,1997,p.365.。業(yè)界自律相較于政府監(jiān)管,在獲得企業(yè)信息、聽(tīng)取企業(yè)訴求等方面有其固有的優(yōu)勢(shì);同時(shí),企業(yè)主動(dòng)參與度更高而使得內(nèi)容更容易被接受、企業(yè)主動(dòng)合規(guī)的意愿更足。然而,業(yè)界自律容易形成在位者的聯(lián)合,通過(guò)理性違法的方式獲取利益或阻礙進(jìn)入者,因而業(yè)界自律難以獨(dú)當(dāng)一面。
即便如此,業(yè)界自律對(duì)于自由貿(mào)易港的監(jiān)管體系構(gòu)成仍然有非凡的意義。首先,海南從建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)至今不過(guò)數(shù)年,形成全面高效的監(jiān)管體系仍然有待時(shí)日,諸多應(yīng)當(dāng)監(jiān)管的領(lǐng)域仍然無(wú)規(guī)可循,通過(guò)業(yè)界自律可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管缺位或不足的狀況,避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。其次,即便政府監(jiān)管已經(jīng)有所涉足的領(lǐng)域,行業(yè)協(xié)會(huì)仍然在了解業(yè)界狀況方面具有天然的優(yōu)勢(shì),由行業(yè)協(xié)會(huì)輔助監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定或?qū)嵤┍O(jiān)管規(guī)則是更有效率的選擇;而企業(yè)通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)參與監(jiān)管規(guī)則的制定或?qū)嵤┻^(guò)程使得企業(yè)更容易接受監(jiān)管的內(nèi)容、更有意愿主動(dòng)做好合規(guī)。最后,業(yè)界自律也會(huì)大大降低自由貿(mào)易港內(nèi)政府監(jiān)管的成本和企業(yè)的合規(guī)成本。
第三方監(jiān)管的內(nèi)容尤為豐富,《中國(guó)(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》第(七)條規(guī)定了“擴(kuò)大第三方檢驗(yàn)結(jié)果采信商品和機(jī)構(gòu)的范圍”便是第三方監(jiān)管在中國(guó)(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的體現(xiàn)。遺憾的是,在《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》和《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》(草案)中均未出現(xiàn)第三方監(jiān)管的內(nèi)容。第三方監(jiān)管通常會(huì)表現(xiàn)出強(qiáng)制性不足,除了平臺(tái)式企業(yè)監(jiān)管外,大多第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能通過(guò)信息公開(kāi)來(lái)引導(dǎo)消費(fèi)者做出選擇的方式倒逼企業(yè)合規(guī)。
因而,在自由貿(mào)易港的監(jiān)管體系中,第三方監(jiān)管仍然需要聯(lián)合政府監(jiān)管在內(nèi)的其他監(jiān)管機(jī)制共同發(fā)揮作用。以平臺(tái)式企業(yè)監(jiān)管為例,作為最強(qiáng)的第三方監(jiān)管方式,阿里、騰訊等平臺(tái)企業(yè)可以通過(guò)制定平臺(tái)規(guī)則禁止準(zhǔn)入、罰款或強(qiáng)制退出的方式對(duì)平臺(tái)內(nèi)的違法或違規(guī)行為予以監(jiān)管;同時(shí),還可以聯(lián)合政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等對(duì)平臺(tái)上的失信對(duì)象進(jìn)行聯(lián)合懲戒,提高其違法成本④曹曉路,王崇敏:《中國(guó)特色自由貿(mào)易港事中事后監(jiān)管創(chuàng)新研究》,《行政管理改革》2019年第5期,第43頁(yè)。。此外,對(duì)于第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也值得引起注意,既要為其有效實(shí)施第三方監(jiān)管創(chuàng)造條件,又要對(duì)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)開(kāi)展必要的監(jiān)管。
當(dāng)下我國(guó)對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的監(jiān)管主要是以分類(lèi)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管為主。其中分類(lèi)監(jiān)管以海南一地為例,明確提及“分類(lèi)監(jiān)管”的官方文件包括《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》中要求“建立檢驗(yàn)檢疫分了監(jiān)管綜合評(píng)定機(jī)制”、《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》和《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》(草案)要求“建立健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域市場(chǎng)主體分類(lèi)監(jiān)管”;此外,還有大量以被監(jiān)管對(duì)象所在行業(yè)分類(lèi)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄范圍為依據(jù)劃分的分業(yè)監(jiān)管,前者如金融監(jiān)管、跨境服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管等,后者如海關(guān)監(jiān)管、郵政監(jiān)管等。然而隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,風(fēng)險(xiǎn)的不確定性程度也大大提高,這也使自由貿(mào)易港(區(qū))在監(jiān)管中遭遇了更大的難題。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性程度不同,在監(jiān)管中采取的措施和方式也大不相同,然而各自由貿(mào)易港(區(qū))卻在不同程度上忽視了這一問(wèn)題。自由貿(mào)易港(區(qū))的監(jiān)管以風(fēng)險(xiǎn)防控為底線(xiàn),科學(xué)技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今日,風(fēng)險(xiǎn)的外部性不斷增強(qiáng),使得我們自由貿(mào)易港(區(qū))的監(jiān)管中不得不對(duì)風(fēng)險(xiǎn)予以更多關(guān)注,傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性程度更強(qiáng)的新型風(fēng)險(xiǎn)都理應(yīng)在海南自由貿(mào)易港建設(shè)過(guò)程中得到更好的監(jiān)管。
傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)以食品安全風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等為例,這一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)在人類(lèi)生活中已經(jīng)大量出現(xiàn)且持續(xù)發(fā)生著,人們對(duì)這一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的屬性及損害后果形成了足夠的認(rèn)知并掌握了豐富的應(yīng)對(duì)之策,只是對(duì)此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)將于何時(shí)、何地、以何種規(guī)模發(fā)生仍然存疑。現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)理論一再?gòu)?qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性,然而我們可以發(fā)現(xiàn)這種不確定性只是部分不確定性,我們不再質(zhì)疑此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)是否存在以及此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)與損害后果的因果關(guān)系,因而傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性部分“可以被度量”①弗蘭克·奈特:《風(fēng)險(xiǎn)、不確定性和利潤(rùn)》,郭武軍,劉亮譯,北京:華夏出版社2011年版,第176-177頁(yè)。,并非具有完全不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)因人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而產(chǎn)生,由于其表現(xiàn)出巨大的外部性而使得人們將當(dāng)今社會(huì)也稱(chēng)為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在使得人們開(kāi)始關(guān)注對(duì)此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的治理,在治理過(guò)程中逐漸形成了一整套成熟的監(jiān)管體系,這一監(jiān)管體系以專(zhuān)業(yè)性為基礎(chǔ),此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的治理主要通過(guò)擁有大量專(zhuān)家和豐富監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)予以實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)境中的風(fēng)險(xiǎn)便是這種僅強(qiáng)度(intensity)不確定的風(fēng)險(xiǎn),而人們已經(jīng)對(duì)此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的可消除性(removability)和相關(guān)性(relevance)形成了完全的認(rèn)識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在②烏爾里?!へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì):新的現(xiàn)代性之路》,張文杰,何博聞譯,南京:譯林出版社2018年版,第49-58頁(yè)。,自由貿(mào)易港(區(qū))也大量充斥著此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。以食品安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管為例,雖然今日食品安全問(wèn)題的外部性非往日可比,食品的信任品屬性不斷增強(qiáng)加大了消費(fèi)者識(shí)別食品安全風(fēng)險(xiǎn)的難度③丹尼斯·卡爾頓、杰弗里·佩洛夫:《現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織》,胡漢輝等譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版,第455-456、474頁(yè)。,使得通過(guò)權(quán)利范式維護(hù)食品安全難以取得滿(mǎn)意的效果;但食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)告訴我們:以專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管為主的食品安全監(jiān)管在當(dāng)今食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在自由貿(mào)易港的食品安全監(jiān)管議題上,專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管仍然是值得依仗的重要監(jiān)管路徑。在具體監(jiān)管過(guò)程中,引入食品安全監(jiān)管機(jī)制,并結(jié)合海南自由貿(mào)易港的定位和特點(diǎn),以風(fēng)險(xiǎn)防控為底線(xiàn),做好食品安全監(jiān)管。
相較于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),新型風(fēng)險(xiǎn)中的不確定性更強(qiáng),其不確定性甚至完全無(wú)法度量。這一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)主要是伴隨近年來(lái)新產(chǎn)生的技術(shù)而問(wèn)世的,然而由于其產(chǎn)生至今時(shí)日尚短,同時(shí)受限于人們的認(rèn)知能力和科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平,人們對(duì)于此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知仍然停留在猜測(cè)上,不僅無(wú)法得知此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)將于何時(shí)、何地、以何種規(guī)模發(fā)生,也并不知曉此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)將導(dǎo)致何種損害以及損害后果與新興技術(shù)之間的因果關(guān)系,甚至因?yàn)榇祟?lèi)風(fēng)險(xiǎn)是否的確會(huì)發(fā)生都不明晰而難以將其歸類(lèi)為當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)境中的“風(fēng)險(xiǎn)”。換言之,這一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)具有完全不確定性④這一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)不僅強(qiáng)度不確定,甚至連可消除性和相關(guān)性都不確定,見(jiàn)安東尼·唐斯:《民主的經(jīng)濟(jì)理論》,姚洋等譯,上海:上海人民出版社2017年版,第71-73頁(yè)。,廣泛存在于人工智能技術(shù)、基因編輯技術(shù)、轉(zhuǎn)基因技術(shù)等新興技術(shù)的背后。
一般風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)境下,通常認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)雖給人們帶來(lái)了損害,但人們也可以從風(fēng)險(xiǎn)中獲取利益。因而雖然人們厭惡風(fēng)險(xiǎn),卻不會(huì)采取一禁了之的態(tài)度。在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中,通常的思路是使得“善果之可取”足以彌補(bǔ)“惡果之惡”⑤托馬斯·卡斯卡特:《電車(chē)難題》,朱沉之譯,北京:北京大學(xué)出版社2014年版,第91-93頁(yè)。。然而,對(duì)于具有完全不確定性的新型風(fēng)險(xiǎn)而言,我們?nèi)魏稳硕紵o(wú)法預(yù)測(cè)其將帶來(lái)何種程度的“惡果之惡”,而我們可以從此類(lèi)新興技術(shù)中獲取的收益卻越來(lái)越清晰地呈現(xiàn)出來(lái)。面對(duì)此類(lèi)技術(shù),如果選擇因噎廢食,會(huì)阻礙人類(lèi)進(jìn)步的腳步,甚至?xí)驗(yàn)楣滩阶苑舛o全人類(lèi)帶來(lái)更大的損害。因而在這一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管上,既要嚴(yán)守安全底線(xiàn),也要避免因噎廢食而阻礙了創(chuàng)新和人類(lèi)進(jìn)步。
在建設(shè)海南自由貿(mào)易港的過(guò)程中,我們也會(huì)遭遇這一風(fēng)險(xiǎn)。以轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物的監(jiān)管為例,海南作為我國(guó)唯一全境處于熱帶的省份擁有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì),在建立“南繁硅谷”和做好轉(zhuǎn)基因技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的背景下,如何在確保安全的前提下做好創(chuàng)新,對(duì)于海南自由貿(mào)易港建設(shè)具有獨(dú)特的意義。轉(zhuǎn)基因技術(shù)自產(chǎn)生至今不過(guò)三十多年時(shí)間,由轉(zhuǎn)基因技術(shù)加工而成或含有轉(zhuǎn)基因成分的食品已經(jīng)成為解決當(dāng)今世界糧食短缺問(wèn)題的重要方案,如果因?yàn)槲窇洲D(zhuǎn)基因農(nóng)作物所蘊(yùn)含的尚不確定是否會(huì)發(fā)生的損害而因噎廢食,大量人類(lèi)可能都無(wú)法活到風(fēng)險(xiǎn)到來(lái)的時(shí)刻——更何況那時(shí)我們可能已經(jīng)找到了轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)之策。受限于當(dāng)前科技水平,人類(lèi)對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物可能存在的危害認(rèn)識(shí)不足,即便該領(lǐng)域的專(zhuān)家也仍未找到轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物致?lián)p的明確證據(jù),在轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物的風(fēng)險(xiǎn)議題上他們與作為普通民眾的我們一同陷入了無(wú)知的境地①金自寧:《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法治》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第4期,第69頁(yè)。。此時(shí),專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管機(jī)關(guān)幾乎不比我們占有更多知識(shí),也難以為我們創(chuàng)造更好的局面,此時(shí)仍然試圖通過(guò)專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管來(lái)引導(dǎo)這種技術(shù)發(fā)展方向的制度設(shè)計(jì)無(wú)疑是非常危險(xiǎn)的②鄭戈:《邁向生命憲制——法律如何回應(yīng)基因編輯技術(shù)應(yīng)用中的風(fēng)險(xiǎn)》,《法商研究》2019年第2期,第13頁(yè)。,試圖通過(guò)增加新興技術(shù)監(jiān)管的透明度和公眾參與、建立新興技術(shù)的咨詢(xún)和審查機(jī)制③以轉(zhuǎn)基因食品領(lǐng)域?yàn)槔?,美?guó)在聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局設(shè)置了自愿咨詢(xún)程序,轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)商可以就轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險(xiǎn)向聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局提起咨詢(xún),并由后者根據(jù)其知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)做出答復(fù),見(jiàn)劉旭霞,劉鈺:《美國(guó)轉(zhuǎn)基因食品自愿咨詢(xún)程序初論——基于食品藥品監(jiān)督管理局指導(dǎo)政策的分析》,《江西社會(huì)科學(xué)》2013年第12期,第55-60頁(yè)。,并通過(guò)專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管盡量降低新興技術(shù)中傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的損害,引入大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)范式才是我們當(dāng)下面對(duì)此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)出路。
具體而言,新興技術(shù)中所包含的風(fēng)險(xiǎn)并非都是完全不確定性的風(fēng)險(xiǎn),因而在新興技術(shù)監(jiān)管中仍然需要通過(guò)專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管來(lái)降低新興技術(shù)中所包含的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的損害;然而,在面對(duì)那些完全不確定性風(fēng)險(xiǎn)時(shí),也只有保障公眾的知情權(quán)、促進(jìn)公眾參與。此外,引入大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)范式是必要的,此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)是人類(lèi)利用科技促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、提高自身福利而不得不付出的代價(jià),而所有的人都從社會(huì)進(jìn)步中不同程度地獲益,因而大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及特別損害補(bǔ)償機(jī)制是我們面對(duì)此類(lèi)完全不確定性風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)責(zé)任范式④劉水林:《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)大規(guī)模損害責(zé)任法的范式重構(gòu)——從侵權(quán)賠償?shù)匠杀痉謸?dān)》,《法學(xué)研究》2014年第3期,第120-123、128-129頁(yè)。。