行政拘留是否應(yīng)納入聽證范圍的探究

李婧源

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000）

一、基本概念

（一）行政拘留的概念及特點(diǎn)

1．行政拘留的概念

行政拘留也稱治安拘留，是公安機(jī)關(guān)依法對不遵守治安管理的違法人作出的短時(shí)間限制人身自由的處罰，屬于人身自由罰。[1]決定行政拘留的主體是縣級以上公安部門；適用對象是違反相關(guān)行政法規(guī)的自然人；適用情形是違反行政法規(guī)的情節(jié)嚴(yán)重但不構(gòu)成犯罪，且輕微處罰無法達(dá)到懲戒目的；處罰結(jié)果是短時(shí)間內(nèi)剝奪行為人的人身自由。綜上，行政拘留因其涉及的是人身自由罰，故是行政處罰中最為嚴(yán)厲的。

2．行政拘留的特點(diǎn)

（1）法定性。雖然規(guī)定有行政拘留的法律不止《治安管理處罰法》，還有《行政處罰法》《環(huán)境保護(hù)法》等其他行政法律規(guī)范，[2]但可以明確的是，要適用行政拘留，必須依照相關(guān)法律明文規(guī)定。

（2）決定主體特殊性?！缎姓幜P法》等規(guī)定只有縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)才可以決定是否做出行政拘留的處罰，所以作出行政拘留的主體只能是公安機(jī)關(guān)。

（3）人身自由罰。根據(jù)世界統(tǒng)一認(rèn)識，所有的處罰中人身自由罰是對行為人最嚴(yán)厲的處罰方式。因法學(xué)界均認(rèn)為人身自由是除了生命權(quán)以外最重要的權(quán)利，行政拘留涉及的正是人身自由罰。

（4）尚不構(gòu)成犯罪。行政拘留與刑罰中構(gòu)成犯罪的拘役、有期徒刑等相比，處罰的期限明顯很短，這樣體現(xiàn)了行政拘留適用對象與刑罰對象的差異性，違反行政法規(guī)的社會危害性要明顯輕微很多。

（二）聽證程序的概念及特點(diǎn)

1．聽證程序的概念

聽證是指行政機(jī)關(guān)可能會在作出對行政相對人帶來不利影響決定前，告知行政相對人相關(guān)決定理由和享有的權(quán)利，行政相對人在聽證過程中向行政機(jī)關(guān)陳述事實(shí)、意見和證據(jù)，行政機(jī)關(guān)聽取并記錄、采納的一種提取意見的程序制度。從世界范圍以及我國國內(nèi)的實(shí)踐中來看，聽證程序已經(jīng)廣泛融入行政法治中來，成為一種適用較為常見的程序制度。

2．聽證的特點(diǎn)

（1）民眾參與。聽證程序要求行政相對人參與，公民擁有申辯權(quán)、參與權(quán)等，讓民眾和行政機(jī)關(guān)有更多的接觸機(jī)會，得到更多表達(dá)、陳述和參與的權(quán)利，以法律的形式保障民眾的參與國家治理權(quán)，是民主的積極體現(xiàn)。

（2）平衡訴求。聽證程序不僅能讓廣大民眾直接參與，還能讓政府在決策之前更好地聽取不同主體的訴求以及不同利益群體之間的訴求，沖突各方可以最大限度達(dá)成共識，盡可能地讓絕大多數(shù)人滿意，維護(hù)廣大民眾的合法權(quán)益。

（3）監(jiān)督權(quán)力。聽證程序的運(yùn)用是將行政權(quán)力運(yùn)行歸入到法律程序運(yùn)作中，通過保障人權(quán)的方式監(jiān)督權(quán)力，達(dá)到防治權(quán)力濫用的結(jié)果，真正實(shí)現(xiàn)把制度關(guān)進(jìn)籠子里。

二、行政拘留是否納入聽證范圍的觀點(diǎn)

（一）不適用聽證程序的觀點(diǎn)

盡管聽證程序適用已較為普遍，但作為最嚴(yán)厲的行政處罰的行政拘留卻不在聽證的適用范圍中，這點(diǎn)一直以來存在很大的爭議。一般學(xué)界認(rèn)為行政拘留不適用于聽證程序的原因是因?yàn)榉稍O(shè)立了拘留暫緩執(zhí)行制度，[3]很多學(xué)者認(rèn)為拘留暫緩執(zhí)行制度成了行政拘留等限制人身自由的行政處罰不適用聽證程序的法律依據(jù)，因?yàn)楦鶕?jù)相關(guān)法律規(guī)定，在申訴和訴訟期間，被決定行政拘留的相對人或者其他的近親屬如果提供擔(dān)保人或者繳納保證金，行政拘留可以暫時(shí)不用執(zhí)行，類似于刑訴中的取保候?qū)彙Ｋ詫W(xué)界不認(rèn)同行政拘留適用聽證程序的主流聲音就是法律設(shè)立的執(zhí)行暫緩制度，給了違法人相應(yīng)的救濟(jì)途徑。[4]

（二）應(yīng)當(dāng)納入聽證程序的觀點(diǎn)

1．降低執(zhí)法成本

行政拘留作為行政處罰中最為嚴(yán)厲的人身自由罰，是會剝奪相對人很大的權(quán)益，所以要得到社會大眾的支持和服從，就必須要得到社會大眾的內(nèi)心認(rèn)可，即如果相對人違法了相關(guān)行政法律法規(guī)，那他便要毫無怨言地接受調(diào)查和相應(yīng)的處罰結(jié)果。若將聽證程序引進(jìn)行政拘留中，則行政機(jī)關(guān)要舉證說明自己做出行政處罰的事實(shí)和依據(jù)并進(jìn)行解釋。同時(shí)行政相對人有質(zhì)證權(quán)，這樣，經(jīng)過雙方“探討”后，案件證據(jù)可得到進(jìn)一步確認(rèn)，事實(shí)真相也可得到最大程度的還原。特別是在司法實(shí)踐中，經(jīng)常有自身對法律認(rèn)識不足、對自己行為認(rèn)識不清楚的行政相對人，通過聽證程序則會很明顯地指出行政相對人的行為是如何違法，為什么要接受相應(yīng)處罰，這樣不僅可以提升行政執(zhí)法公信力，后續(xù)也可以減少一系列的行政復(fù)議、行政訴訟或國家賠償?shù)拳h(huán)節(jié)，從另一層面節(jié)約了司法資源。

2．切實(shí)保障人身自由

如果國家權(quán)力得不到監(jiān)督，則很可能會導(dǎo)致權(quán)力濫用，從而損害公民合法的權(quán)益，行政執(zhí)法也是一樣；如果有合理的監(jiān)督機(jī)制，則行政執(zhí)法有利于保障人權(quán)，更好地管治社會和國家。反之，如果忽視人權(quán)保障，行政執(zhí)法也可能會侵害公民合法的人權(quán)利益，引起不必要的社會負(fù)面影響。所以，聽證制度作為一種權(quán)利救濟(jì)途徑，不僅可以增加民眾接觸行政機(jī)關(guān)的機(jī)會，也可以給民眾的權(quán)利帶來很大的保障，對行政機(jī)關(guān)依法行政也起到了監(jiān)督和推進(jìn)作用。[5]單從行政處罰來看，引進(jìn)聽證程序相當(dāng)于給違法人增加一個(gè)處罰前的辯護(hù)權(quán)利，并在執(zhí)行行政拘留前，通過“辯論”的方式讓違法人了解到自己為何違法并且接受的處罰會對自身帶來何種影響，從而達(dá)到一種警示教育作用。所以，將聽證程序引進(jìn)行政拘留中會起到救濟(jì)、保護(hù)、教育和監(jiān)督功能。

三、行政拘留聽證程序的構(gòu)建思考

（一）適當(dāng)主體

如果適用聽證程序，那么聽證程序啟動(dòng)后，行政雙方當(dāng)事人都需要參與聽證會，行政機(jī)關(guān)的地位毋庸置疑，但行政相對人的適格主體則在學(xué)術(shù)界有一定的爭議。在行政拘留中，行政相對人為違法嫌疑人這個(gè)主體對象是不具爭議的，因?yàn)闆Q定的行政拘留處罰會直接涉及和影響違法嫌疑人自身的人身權(quán)利，故違法嫌疑人是有權(quán)申請聽證的。但除違法嫌疑人之外，與行政拘留處罰有一定利害關(guān)系的近親屬、受害人或者企業(yè)合伙人等是否有資格申請聽證？對此，主流學(xué)說認(rèn)為是否有資格申請聽證，則要看是否有切身相關(guān)利益，即在于需要爭議的事項(xiàng)是否與第三人申請人切身利益相關(guān)，并會影響到第三人的切身利益。如果行政拘留會影響申請人的合法權(quán)益，則有權(quán)申請聽證程序，具有申請人的主體資格，聽證時(shí)要聽取直接相對人和其利害關(guān)系人的意見，這樣才能從實(shí)質(zhì)上解決爭議，行政機(jī)關(guān)作出的處罰決定也更為合理。

（二）合適的聽證主持人制度

行政拘留引進(jìn)聽證程序的目的就是查明案件事實(shí)，公正合理地實(shí)施行政處罰，所以作出行政拘留的部門就不應(yīng)當(dāng)再作為聽證主持人的角色參與到聽證程序中去。為使行政拘留聽證程序順利、高效地開展，從公安內(nèi)部警種部門來看，法制部門是比較合適的選擇。首先，公安的法制部門是常設(shè)的職能構(gòu)成警種部門，各級公安機(jī)關(guān)法制部門系各執(zhí)法辦案部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，對各辦案單位有指導(dǎo)力和約束力，且法制部門的民警日常工作主要是審核案件和審查法律適用，故大部分的法制民警有多年的法律業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)經(jīng)歷和豐富的審核案件經(jīng)歷，并且相對于其他警種民警，法制民警對各項(xiàng)法律法規(guī)的適用和理解更為全面、透徹。其次，法制部門的民警一般不直接參與案件的辦理，即他們不是具體經(jīng)辦案件的民警，與直接參與執(zhí)法辦案的人員相比，法制民警在聽證程序中可更加中立也更加獨(dú)立公正，所以行政拘留聽證程序的主持人由法制部門的民警擔(dān)任最為合適。法制民警作出的聽證結(jié)論對各辦案單位有指導(dǎo)力和約束力，能起到案件監(jiān)督作用。

（三）聽證筆錄的法律效力

聽證筆錄是經(jīng)過行政雙方當(dāng)事人的辯論、探討后形成的一種一致性結(jié)論，不同于辦案單位的取證筆錄，是書面材料，聽證筆錄作出聽證結(jié)果具有約束行政行為的法律作用。所以，聽證筆錄要具有法律約束力，那就必須要以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，行政拘留的聽證筆錄要全面、有效、公正地聽取雙方意見并采納相關(guān)意見，從而形成查明事實(shí)、約束公權(quán)力、保障人權(quán)的性質(zhì)，真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正，所以公安機(jī)關(guān)在聽證以后作出行政拘留處罰的依據(jù)只能是行政拘留聽證筆錄，這點(diǎn)應(yīng)在相關(guān)法律、法規(guī)中確立案卷排他性原則。