農(nóng)村婦女土地權(quán)益受損的表現(xiàn)、原因及對策建議

劉沛生

（中共沛縣縣委黨校，江蘇 徐州 221600）

土地是農(nóng)村基本的生產(chǎn)資料，土地及其衍生的各種權(quán)益在農(nóng)村生產(chǎn)生活中占據(jù)著重要的位置。當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”適應(yīng)了發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的時代要求，讓流出農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)民增加收入，促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，但也使得農(nóng)村婦女土地權(quán)益被侵占的問題更為突出。

一、農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的表現(xiàn)和危害

農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害通常表現(xiàn)在以下方面：第一，由于婦女婚姻的變動，在承包地和宅基地的占有、使用和收益上，出現(xiàn)“兩頭空”的現(xiàn)象。第二，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作中，由于目前對集體經(jīng)濟(jì)成員資格的認(rèn)定尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一些村莊各行其是，導(dǎo)致“一村一策”，許多農(nóng)村婦女一旦出現(xiàn)婚姻變動的情況，村集體經(jīng)濟(jì)組織往往會取消她們的成員資格，這也就意味著她們相應(yīng)的土地收益無法得到保障。

婦女土地權(quán)益受到侵害會帶來諸多不良后果：第一，影響農(nóng)村婦女正常的生產(chǎn)、生活。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地是生產(chǎn)、生活的重要保障，一旦失去土地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法保障，生活質(zhì)量也會明顯下降。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地的衍生權(quán)益不斷增加，比如在征地補償款的分配方面，經(jīng)常會出現(xiàn)離婚婦女無法獲得補償款的情況，會讓婦女產(chǎn)生被剝奪感。第二，破壞社會公正和社會穩(wěn)定。我國婚姻法早已確立了男女平等原則，《土地承包法》中明確規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！保?］調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)村婦女離婚后，原有土地大多繼續(xù)被前夫承包，或被村集體收回重新發(fā)包。由于對土地權(quán)益分配的不滿，很容易激起她們與前夫的矛盾，對社會穩(wěn)定帶來一定沖擊。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)較快的地區(qū)，這類問題已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素，再加上地方政府對此問題重視不夠，久拖不決，導(dǎo)致上訪事件層出不窮。第三，會強(qiáng)化農(nóng)村重男輕女的思想。土地權(quán)益分配的不平等，使廣大農(nóng)村婦女在面對婚姻問題時，顧慮重重。農(nóng)村婦女一旦離婚，由于在土地收益的分配上處于劣勢，經(jīng)濟(jì)上的損失會明顯大于男性。這些顧慮使得婦女在婚姻問題的處理上處于被動地位，在家庭關(guān)系上更加依附于男性。現(xiàn)實生活中女性的不利地位，會強(qiáng)化村民頭腦中的重男輕女思想。

二、農(nóng)村婦女土地權(quán)益受損的原因分析

（一）以“戶”為主體的土地承包方式

《土地承包法》規(guī)定，對于農(nóng)民集體使用的土地采取集體經(jīng)濟(jì)成員家庭承包的方式，集體經(jīng)濟(jì)組織成員是不能以個人身份簽訂承包合同的。這樣做的好處顯而易見，農(nóng)戶相對于自然人來說，是更具穩(wěn)定性的主體，以農(nóng)戶為主體，有利于承包關(guān)系的穩(wěn)定與持續(xù)，但由于目前的法律尚無分割權(quán)的設(shè)置，也使得農(nóng)村婦女在婚姻變動時存在承包地難以分割的情形。

受傳統(tǒng)婚俗的影響，農(nóng)村地區(qū)大多沿襲“男娶女嫁”的方式，婚后女方落戶到男方，成為男方家庭中的一員。鄉(xiāng)土社會的家庭結(jié)構(gòu)中男子占據(jù)主導(dǎo)地位，婦女處于從屬地位，體現(xiàn)在土地權(quán)益上，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一，婦女出嫁時無法將娘家的承包地帶到婆家，實際喪失了對承包地的占有、使用和收益的權(quán)利，承包地基本上歸娘家支配，構(gòu)成隱性的侵權(quán)，即使父母不在了，受傳統(tǒng)觀念的影響，承包地也是歸娘家兄弟繼續(xù)支配。第二，農(nóng)村婦女離婚后，即使在婆家有承包地，由于離婚使得大多數(shù)夫妻關(guān)系形同水火，也無法行使土地承包權(quán)和收益權(quán)。

（二）村集體經(jīng)濟(jì)成員資格認(rèn)定的模糊性

集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定與村民基本權(quán)利義務(wù)、身份保障息息相關(guān)。但我國目前現(xiàn)行立法對于如何認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。盡管我國《土地承包法》提出對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)的原則、程序和方法等，應(yīng)由法律法規(guī)規(guī)定。但截至目前，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定僅有地方性法規(guī)、規(guī)章等，存在制定主體不一、效力位階各異等問題。多數(shù)村集體在村規(guī)民約中也有男女平等的原則，但由于村集體土地資源及其對應(yīng)的土地權(quán)益幾乎是固定的，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員越多，也就意味著每個成員分得的土地資源和土地權(quán)益越少，所以在實踐中往往出現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織以村民自治的名義，以少數(shù)服從多數(shù)的借口，剝奪婦女的村民資格，侵占婦女的合法權(quán)益。［2］

（三）村民自治的隨意性

農(nóng)村采用村民自治原則，重大事項包括本村的經(jīng)營承包方案要經(jīng)過村民會議討論和決定。民主原則保證了會議決定能夠體現(xiàn)大多數(shù)村民的意見，但這一原則也存在著被濫用的情形。由于村民代表多為男性，女性代表人數(shù)少，沒有群體優(yōu)勢，處于弱勢地位。在召開村民會議時，一些村集體濫用少數(shù)服從多數(shù)的原則，制定了顯失公平、明顯侵害婦女權(quán)益的村規(guī)民約。

受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，特別是在集體土地被征收時，為減少參與者，一些村集體經(jīng)濟(jì)組織以自治為名，任意取消婦女的集體組織成員資格。即使婦女提出異議，由于少數(shù)服從多數(shù)，她們的異議往往也是孤掌難鳴，難以得到回應(yīng)。

（四）法律政策之間相互沖突

1987年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，貴州湄潭農(nóng)村改革試驗區(qū)以“增人不增地，減人不減地”為內(nèi)容開展試點工作，因為頻繁調(diào)整土地對地權(quán)的穩(wěn)定顯然不利：農(nóng)民不愿意改善土地的肥力，不愿意對土地進(jìn)行投入；農(nóng)民更傾向于對土地進(jìn)行掠奪性使用，而且頻繁調(diào)整土地會使土地碎片化。湄潭農(nóng)村改革的經(jīng)驗后來寫進(jìn)我國的法律，2003年《土地承包法》第二十七條、2007年《物權(quán)法》均體現(xiàn)了承包期內(nèi)不準(zhǔn)調(diào)整土地的政策精神。

這一政策雖然有其積極作用，但是弊端也很明顯，因為新增人口不斷出現(xiàn)，不解決新增人口的土地問題，顯然有失公平原則，而且也不利于農(nóng)村的穩(wěn)定。為解決這一問題，我國在1997年又出臺了《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，在堅持“大穩(wěn)定”的同時，又提出可以“小調(diào)整”。這一政策在后來修訂的《土地承包法》中得以體現(xiàn)。

《土地承包法》第二十七條規(guī)定，在承包期內(nèi)，當(dāng)發(fā)生自然災(zāi)害對承包地造成損壞時，經(jīng)過一定的程序，可以適當(dāng)調(diào)整承包土地。但是如果將土地重新發(fā)包，顯然難度太大，所以在二十九條又作出規(guī)定，村內(nèi)預(yù)留土地、新開墾土地以及依法收回和自愿交回的土地應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整或發(fā)包給新增人口，這就是所謂的“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的土地政策。

法律之間的沖突給村集體經(jīng)濟(jì)組織決策提供了選擇的空間，事實上大部分村集體經(jīng)濟(jì)組織都是執(zhí)行承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地的政策，這樣做的好處顯而易見：執(zhí)行簡單，不需要重新丈量土地，不需要重新評價土地的質(zhì)量好壞，畢竟重新分配土地耗時耗力，而且還容易引起各種糾紛，即使有新增土地，村集體經(jīng)濟(jì)組織更傾向于留在村內(nèi)自由支配，以增加村集體經(jīng)濟(jì)收入。

三、農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)的對策與建議

當(dāng)前，農(nóng)村正在有序推進(jìn)“三權(quán)分置”工作，在這個大背景下，對農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保護(hù)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和設(shè)計，能夠有效彌補當(dāng)前法律機(jī)制不足，對于鄉(xiāng)村和諧也能起到積極的促進(jìn)作用。

（一）對承包權(quán)的認(rèn)定要以承包合同為依據(jù)

從立法本意說，以戶確權(quán)的目的在于土地承包的穩(wěn)定性，至于內(nèi)部土地是按份享有還是共同享有，法律不做明確規(guī)定。在實踐中，婦女的出嫁、小孩的出生、老人的去世和家庭成員的遷出都會帶來家庭成員的變動。在婦女出嫁或離異時，對原家庭承包的土地如何確權(quán)會直接影響婦女的土地權(quán)益。

《土地承包法》第二十三條規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)?！保?］《物權(quán)法》也提出土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立時間是土地承包合同生效的時間，土地承包經(jīng)營權(quán)證書只是對土地承包權(quán)加以確認(rèn)。從上述法律規(guī)定可以看出，土地承包經(jīng)營權(quán)的獲得以承包合同生效為生效要件，土地承包經(jīng)營權(quán)證并不是承包經(jīng)營權(quán)的生效要件，而只是物權(quán)的確認(rèn)和公示。

由此可見，對承包權(quán)的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)以承包合同為依據(jù)。鑒于當(dāng)前土地承包合同多是由“戶主”簽訂，在承包合同糾紛的處理中，只要婦女在承包合同簽訂時屬于原家庭成員的，不管有沒有在合同上簽字，都應(yīng)該和其他家庭成員同樣享有土地承包權(quán)。

（二）明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一般基于出生、婚姻和戶口遷移等法律事實。對于如何認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，當(dāng)前法律缺少統(tǒng)一的規(guī)定。理論界的看法一般分為兩類：一是戶籍說，即以是否具有本村常住戶籍為認(rèn)定的依據(jù)；二是權(quán)利義務(wù)說，即村民與本集體經(jīng)濟(jì)組織形成事實上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等。

在實踐中，應(yīng)該采取綜合認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。一般來說，認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)當(dāng)以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，因為戶籍是確定我國公民身份的基本依據(jù)，而且戶籍的遷入與遷出都有據(jù)可查。根據(jù)這一原則，婦女婚姻變動時，戶籍遷出的，就喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，戶籍沒有遷出的，繼續(xù)保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。在戶籍的遷移與否的問題上，要尊重婦女的自主決定權(quán)，她們可以將戶口保留在娘家，也可以遷移到婆家。除戶籍外，還應(yīng)該考慮權(quán)利義務(wù)對等原則，成員資格的享有應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民盡到對集體的義務(wù)為前提。

（三）加強(qiáng)對村民自治的監(jiān)督

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，當(dāng)涉及村民利益等相關(guān)事項時，村民委員會有權(quán)提請村民會議討論，但村民會議作出的具體方案不能違反相關(guān)的法律規(guī)定。從法理上來分析，村規(guī)民約等民間法是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意思自治，屬于私法范疇。我國《村民委員會組織法》明確規(guī)定村民會議或村規(guī)民約不得同我國的法律法規(guī)相違背，我國《物權(quán)法》規(guī)定，如果村集體經(jīng)濟(jì)組織作出的決定侵害了成員的合法權(quán)益，他們有權(quán)請求法院撤銷這些決定。基于以上法律規(guī)定，一旦出現(xiàn)農(nóng)村婦女土地權(quán)益被侵占的情況，各地政府要主動介入，特別是縣鄉(xiāng)政府，要對當(dāng)?shù)赝恋卮_權(quán)工作、征地補償工作制定指導(dǎo)性方案，把分配主體認(rèn)定的原則、程序和方法明確下來，讓村集體經(jīng)濟(jì)組織有據(jù)可依，避免各行其是。對村民會議和鄉(xiāng)規(guī)民約，特別是涉及婦女土地權(quán)益的內(nèi)容、條款以及制作程序要建立嚴(yán)格審查機(jī)制。［4］

針對婦女在農(nóng)村處于相對弱勢的現(xiàn)狀，應(yīng)通過各種途徑提高女性參政比例。在村委會成員的構(gòu)成中，許多村莊的女性太少，僅有一名女性。在下一步的工作中，要不斷提高村委會成員的女性比例。在村民會議的召開中，要設(shè)置婦女成員的最低比例，并將之作為召開村民會議的前置條件。

（四）以土地產(chǎn)權(quán)改革為契機(jī)，增設(shè)土地經(jīng)營分割權(quán)

按照物權(quán)法的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)。物權(quán)最大的特征是支配權(quán)，承包人可以直接就承包地行使權(quán)利，這種權(quán)利不應(yīng)以戶口的遷移、居住地的變更和婚姻的變動而喪失。村集體經(jīng)濟(jì)不能因為婦女出嫁而將承包地收回重新發(fā)包，農(nóng)村婦女至少在承包期內(nèi)仍然享有對土地的占有和收益權(quán)利。在土地承包期內(nèi)，婦女出嫁、離異的，有權(quán)就原共同承包土地進(jìn)行分割。如果分割后，無損原來承包地的經(jīng)濟(jì)價值，則可按原家庭成員份額進(jìn)行分割；如果可能減損原承包地的經(jīng)濟(jì)價值，則對承包地評估作價，并按評估價格補償婦女。

農(nóng)村土地的三權(quán)分置改革使得越來越多的農(nóng)戶不再直接依賴土地經(jīng)營，而是通過土地流轉(zhuǎn)、入股等方式獲得收益，土地的生產(chǎn)資料價值逐漸向財產(chǎn)讓渡權(quán)利價值過渡。在土地的流轉(zhuǎn)、入股等過程中，要明確婦女的份額。以農(nóng)戶為單位的土地承包經(jīng)營涵蓋全部家庭成員，婦女在家庭中享有與其他成員平等的權(quán)利，離婚婦女有權(quán)對財產(chǎn)權(quán)利讓渡的收益進(jìn)行分割。

不可否認(rèn)的是，農(nóng)村婦女的法律意識、維權(quán)意識淡漠也是其權(quán)益難以保障的重要原因之一。她們或者礙于面子，或者屈服于村規(guī)民約，無奈放棄自己的權(quán)利。因此強(qiáng)化“男女平等”的觀念，提高農(nóng)村婦女法律意識，引導(dǎo)她們通過法律手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益，也是維護(hù)婦女土地權(quán)益的重要手段。