未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途之法律適用存在的問題及立法建議

何小靜

（廣東偉倫律師事務(wù)所，廣東 惠州 516003）

一、案情介紹

2019年2月，A公司從B公司受讓取得一宗國有工業(yè)土地（以下簡稱“該土地”）及地上建筑物（產(chǎn)權(quán)登記用途為：工業(yè)廠房）的物權(quán)后，未辦理任何許可手續(xù)，將該土地上的建筑物翻新后出租給C公司用于商場經(jīng)營。當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門認(rèn)為A公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自將工業(yè)用地改變?yōu)樯虡I(yè)用途，以A公司違反了《土地管理法》第五十六條規(guī)定為由，依據(jù)《土地管理法》第八十一條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十三條等規(guī)定作出交還土地并處以罰款的行政處罰決定。A公司認(rèn)為其將工業(yè)廠房出租給C公司，C公司用該工業(yè)廠房作商業(yè)用途使用，違法主體應(yīng)是C公司而不是A公司，其次，C公司將工業(yè)廠房用作商場經(jīng)營只是對建筑物用途進(jìn)行了改變，并未改變土地用途，應(yīng)按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺的《商品房屋租賃管理辦法》第六條關(guān)于違反規(guī)定改變房屋使用性質(zhì)的不得出租的規(guī)定及第二十一條關(guān)于違反第六條規(guī)定的責(zé)令限期改正并處以罰款的規(guī)定加以處罰，自然資源主管部門不應(yīng)將擅自改變建筑物使用性質(zhì)與擅自改變土地用途混為一談，因此起訴要求撤銷該行政處罰決定［1］。

本案審理的過程中，對于違法行為的定性及違法主體的認(rèn)定產(chǎn)生了較大的爭議。究竟是A公司的行為是屬于未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地使用用途，還是屬于改變房屋使用性質(zhì)？違法的主體是土地及地上建筑物的權(quán)利人還是作為物業(yè)實際使用人的承租人？筆者認(rèn)為，違法主體的準(zhǔn)確認(rèn)定應(yīng)以對違法行為定性為基礎(chǔ)［2］。

二、案例分析意見

（一）違法行為定性

首先，建筑物使用性質(zhì)取決于土地用途以及規(guī)劃設(shè)計用途兩個方面，土地用途決定了建筑物用途的走向，規(guī)劃設(shè)計的用途決定了建筑物使用的內(nèi)容，在現(xiàn)實中，常常出現(xiàn)在建筑物竣工交付以后改變用途的現(xiàn)象，也就是本案中A公司擅自改變現(xiàn)有建筑物使用性質(zhì)的行為，現(xiàn)存法律尚未有明確規(guī)定針對這一行為的處罰措施［3］。對于出租案涉建筑的行為，住建部門可以根據(jù)《商品房屋租賃管理辦法》第六條及第二十一條的規(guī)定給予違法所得1至3倍且不超過3萬元的罰款，但若僅適用這條規(guī)定，便存在法律適用與違法成本太低的問題，且《商品房屋租賃管理辦法》處罰的僅是出租行為本身，對于擅自改變建筑物使用性質(zhì)的行為并未做出相應(yīng)處罰。那么，自然資源主管部門是否有權(quán)依據(jù)《土地管理法》第五十六條及八十一條的規(guī)定作出責(zé)令A(yù)公司交還土地并處罰款的行政處罰呢？有人認(rèn)為，A公司按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，僅因為出租給第三方用以非規(guī)劃用途，即給予責(zé)令其交還土地的行政處罰，處罰措施過重，不符合行政法的比例原則、合理原則和公正原則。《土地管理法》第五十六條規(guī)定針對的是建筑物建設(shè)前不按土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地的行為，從文義解釋上本案并不能直接適用，若要依照《土地管理法》的規(guī)定進(jìn)行處罰，則需要認(rèn)定A公司改變案涉建筑物使用性質(zhì)的行為是否涉及改變土地用途。筆者認(rèn)為可參照《深圳市規(guī)劃局已建房地產(chǎn)改變使用性質(zhì)行政許可實施辦法》第一條的規(guī)定：“建筑物的使用性質(zhì)在《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》規(guī)定的土地用途的大類范圍內(nèi)作部分改變，如在商業(yè)用途范圍內(nèi)由商場改為餐飲，或在宗地內(nèi)的單一大類土地用途內(nèi)存在多種建筑物使用性質(zhì)，建筑物使用性質(zhì)作部分改變的，如工業(yè)用地內(nèi)有廠房、辦公、公寓、商業(yè)等。改變部分建筑物使用性質(zhì)不涉及土地用途的大類改變的，屬于改變建筑物具體使用性質(zhì)；改變整宗地大類的土地用途的，則屬于改變土地用途。在本案中，A公司將整宗土地上的全部建筑用于商場經(jīng)營，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬于改變土地用途，用《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰更加合適。

（二）違法主體的認(rèn)定

本案中，A公司認(rèn)為其將工業(yè)廠房出租給C公司，C公司用該工業(yè)廠房作商業(yè)用途使用，違法主體應(yīng)是C公司而不是A公司。判斷A公司還是C公司是本案的違法主體，須回歸到《土地管理法》第五十六條規(guī)定中。依據(jù)該條款規(guī)定，違法主體是特指“建設(shè)單位”，是指負(fù)有按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的相關(guān)規(guī)定使用土地的土地使用權(quán)人。雖然本案中C公司是地上廠房的實際使用人，但A公司作為土地的使用權(quán)人，明知其所取得的土地性質(zhì)為工業(yè)用途，且也明知C公司承租地上廠房用于商業(yè)用途，但仍然長期出租給C公司使用，因此應(yīng)宜認(rèn)定A公司為違法主體，而不是C公司。

三、法律適用存在的問題

A公司一案直接反映出在處罰違法行為時法律適用方面存在的問題，即現(xiàn)行法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，部分違法用地行為在處罰時仍舊找不到明確的處罰依據(jù)。如《土地管理法》中雖然規(guī)定了不得擅自改變土地建設(shè)用途的情形，但更多情況下，土地使用者往往采取對現(xiàn)有建筑物加以改造的方式，改變其用途，如直接適用此規(guī)定則過于勉強，同時依據(jù)第八十一條規(guī)定處以罰款、責(zé)令交還土地又缺乏可操作性，就如A公司一案中雖改變了建筑物的使用性質(zhì)及土地用途，但是案涉建筑物是經(jīng)過合法程序報建并取得房地產(chǎn)權(quán)證的，并非違法建筑，在收回土地的同時拆除合法建設(shè)的房屋，雖然無可避免，但又有處罰過當(dāng)?shù)膯栴}。

四、解決對策及建議

（一）對于立法上的缺失，建議完善相應(yīng)的法律規(guī)定。從違法行為定性而言，建議參照深圳市的做法，區(qū)分改造土地用途在大類范圍內(nèi)還是在大類范圍之外，對于改變部分建筑物使用性質(zhì)不涉及土地用途的大類改變的，定性為改變建筑物具體使用性質(zhì)，改變整宗地大類的土地用途的，定性為改變土地用途之違法行為［4］。對于處罰過當(dāng)?shù)膯栴}，建議對于改變土地用途的違法行為，區(qū)分違法情節(jié)的嚴(yán)重程度，規(guī)定不同的處罰種類。對于一般違法行為，建議責(zé)令整改或（并）處罰款，情節(jié)嚴(yán)重的（如限期責(zé)令整改拒不整改的），適用責(zé)令交出土地之處罰措施。

（二）可探討有償收回制度。本案中，A公司未按照批準(zhǔn)的工業(yè)用途使用國有土地，事實依據(jù)充分，假設(shè)在自然資源行政主管部門依法責(zé)令其整改，但其拒不整改的情況下，則適用《土地管理法》第八十一條規(guī)定，作出責(zé)令其交還土地之行政處罰決定，A公司不僅喪失了案涉土地的使用權(quán)，按“房隨地走”的原則，地上建筑物也必將一并移交給主管部門。然而，《土地管理法》第八十一條并未明確規(guī)定交還土地后是否需要補償?shù)膯栴}。本案中，如地上建筑物一并無償移交給主管部門，必然產(chǎn)生處罰過當(dāng)?shù)膯栴}，如須適當(dāng)補償，主管部門又面臨無法可依的問題。因此，筆者認(rèn)為，可從擅自改變土地用途的違法性、危害性與保護權(quán)利人合法財產(chǎn)兩個層面來考量，可探討有償收回土地使用權(quán)的制度，在責(zé)令交還土地后，可考慮對于土地使用權(quán)人在取得土地的成本的范圍內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a償。

（三）加強土地市場執(zhí)法與監(jiān)管。穩(wěn)定的土地市場秩序光靠人的自覺是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，除了制度的約束，還需要司法的執(zhí)行與監(jiān)督［5］。要加強用地的動態(tài)跟蹤管理，嚴(yán)格按照相關(guān)制度的要求，及時巡查、發(fā)現(xiàn)并處理違法用地行為的發(fā)生。同時，行政機關(guān)要加強自我監(jiān)督，不能怠于履行法定職責(zé)，要杜絕不作為現(xiàn)象的發(fā)生，共同維護市場秩序。

（四）加強教育宣傳。本案中，土地使用權(quán)人一開始并不認(rèn)為自己的行為是違法的，并認(rèn)為自己將工業(yè)用途的建筑物作商業(yè)用途，是為國家增加了稅收收入，拒不配合調(diào)查。為此，建議主管部門多開展普法宣傳活動，增強老百姓依法用地的觀念，共同建設(shè)社會主義法治社會，從源頭上解決違法現(xiàn)象的發(fā)生。