公共選擇導(dǎo)向糾偏：中國禁毒工作績效考評框架調(diào)整

張曉春

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530028）

一、問題提出

禁毒績效考評作為一項已經(jīng)長期發(fā)揮作用的工作評價制度，已經(jīng)成為管理部門用來評價下級禁毒工作情況的有效工具，并對把握我國禁毒工作要點和禁毒工作方向有重要的指導(dǎo)作用。但長期以來，在禁毒工作考評與被考評的過程中，有一個現(xiàn)象也必須引起關(guān)注：考評機(jī)構(gòu)往往認(rèn)為自己在考評指標(biāo)的設(shè)置上已經(jīng)盡量全面和客觀，而被考評單位往往對考評指標(biāo)、考評過程、考評結(jié)果頗有怨言。禁毒工作績效考評指標(biāo)設(shè)計是否科學(xué)是關(guān)系到國家和民族未來的大事，對于一項涉及全社會共同責(zé)任的工作，如何進(jìn)行科學(xué)、客觀地評價，必須仔細(xì)斟酌，全面規(guī)劃。

此前學(xué)者對中國禁毒績效考評的研究比較少，且集中在禁毒工作的某一方面，如馮春、李佳欣研究如何提升禁毒社工的素質(zhì)，認(rèn)為可以通過科學(xué)的考核辦法和計算禁毒社工的薪酬實現(xiàn)①馮春，李佳欣.禁毒社工素質(zhì)提升路徑探索［N］.中國禁毒報，2021-4-30（5）.；陳曉云也認(rèn)為，績效是禁毒社工工作的指揮棒，對提升社工隊伍專業(yè)化建設(shè)有重要意義②陳曉云.禁毒隊伍社工專業(yè)化建設(shè)實證研究——以C市為例［J］.福建警察學(xué)院學(xué)報，2017（1）：8.，因此，績效考評是提高社工素質(zhì)的路徑。其次，覃杰芳認(rèn)為毛發(fā)初篩納入績效考評可以及時發(fā)現(xiàn)隱性吸毒人員，以此可以作為預(yù)防吸毒人員肇事肇禍的辦法③覃杰芳.“關(guān)愛+嚴(yán)管”預(yù)防吸毒人員肇事肇禍［N］.中國禁毒報，2020-12-15（7）.；鹿堯認(rèn)為用設(shè)置績效考評的方式，能夠有力激勵公安機(jī)關(guān)禁毒部門不斷提升工作效率和工作效能④鹿堯.公安機(jī)關(guān)禁毒警隊業(yè)務(wù)績效基礎(chǔ)示標(biāo)體系初探［J］.福建警察學(xué)院學(xué)報，2011（3）：26.。

知網(wǎng)搜索的論文除了上述列舉的期刊外，只有碩士學(xué)位論文對這個問題有一些研究、思考和成果，但是缺乏全面的論述。禁毒績效考評還存在許多值得探究的問題。比如為什么上下級之間對禁毒績效考評的指標(biāo)體系會出現(xiàn)這么多的意見分歧？是指標(biāo)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，還是評價內(nèi)容不夠全面？評價過程不夠公正？評價方式存在問題？

對禁毒工作績效考評的研究不夠系統(tǒng)且缺乏理論指引，究其原因，應(yīng)是禁毒工作考評體系涉及體系比較龐大，還包括毒品預(yù)防教育、吸毒人員管控、緝毒執(zhí)法效能等共四個大方面，每個方面涉及的指標(biāo)有二十余項，解讀指標(biāo)體系是否科學(xué)可行，不僅需要對禁毒工作有全面了解和掌握，還需要對每項評估指標(biāo)能解決什么問題進(jìn)行深入思考才能予以評判。

本文從歷史角度進(jìn)行梳理，以實證研究為主，并借助介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的新交叉的“公共選擇導(dǎo)向”理論，對中國禁毒工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮績效考評作用進(jìn)行研究，以期對禁毒績效考評設(shè)置、考評框架、考評方式并引導(dǎo)全國范圍內(nèi)的禁毒工作有效、有序開展提出建議。

二、禁毒績效考評樣本選擇

（一）樣本層級

為探尋上述問題的解決思路，筆者從2013年到2019年先后對國家禁毒辦和公安部禁毒局（以下簡稱部局），桂、粵、滇、黔、青五省（區(qū)）禁毒總隊（含禁毒辦），以及廣州市禁毒支隊、南寧市禁毒支隊及所屬區(qū)縣禁毒大隊、崇左市禁毒支隊及所屬區(qū)縣禁毒大隊等，共4個層級16個單位的相關(guān)人員就禁毒工作績效考評實施有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)研。對收集到的部局禁毒部門近年績效考評指標(biāo)的樣本，與五?。▍^(qū)）績效考評指標(biāo)樣本進(jìn)行比對和分析；同時還對部、廳、市、縣四級禁毒部門領(lǐng)導(dǎo)及工作人員進(jìn)行訪談。

上述單位中，國家禁毒辦和部局主要負(fù)責(zé)國家層面禁毒工作績效考評指標(biāo)的設(shè)置和評價，其設(shè)定的考核指標(biāo)會對全國的禁毒工作起到非常重要的導(dǎo)向作用；省一級的部門負(fù)責(zé)分解國家考核指標(biāo)到各地市，地市又把指標(biāo)分解到縣區(qū)。在指標(biāo)分解的過程中，絕大部分省（區(qū)、市）為了取得更好的成績，采取了“層層加碼”的分解指標(biāo)的方式，因此縣（城區(qū)）具體完成指標(biāo)的部門大都認(rèn)為任務(wù)過重，難以完成。如廣西邊境某縣禁毒大隊在編有十幾個民警，實際在崗不足十人，但一年逮捕數(shù)下達(dá)任務(wù)指標(biāo)是98人，每兩個民警一個月就有逮捕3名犯罪嫌疑人的任務(wù)。也有些地方為了能持續(xù)完成考評指標(biāo)存在“養(yǎng)癰遺患”式禁毒執(zhí)法［1-2］。

（二）地區(qū)代表性

在選擇作為樣本的五個省區(qū)中，桂、粵、滇、黔四省（區(qū)）的禁毒工作經(jīng)驗曾經(jīng)作為樣本在全國推廣，這幾個?。▍^(qū)）對部局績效考評指標(biāo)的實施分別有：對部局指標(biāo)進(jìn)行部分調(diào)整后考評，以及根據(jù)本地毒情另行制定指標(biāo)考評兩種不同情況①根據(jù)收集的四省禁毒績效考評指標(biāo)得出相應(yīng)結(jié)論。。盡管考評方式不同，除了廣西在2017年曾經(jīng)跌到全國第27外，其他時候排名大都在全國前10，2019年緝毒執(zhí)法效能考評還排到全國第3②人民公安報.國家禁毒辦表彰緝毒執(zhí)法先進(jìn)單位［EB/OL］.（2013-07-09）［2021-07-10］.http：//www.baisezfw.gov.cn/show.php?id=1197&siteid=1.。其次，青海省多年來在全國禁毒績效考評中一直處于倒數(shù)的位置，基本按部局的考評指標(biāo)進(jìn)行任務(wù)分解，沒有對指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整?？荚u樣本選擇既考慮了禁毒工作先進(jìn)省份，也兼顧了禁毒績效排名較后的省份，目的在于全面了解績效考評指標(biāo)設(shè)置是否合理。

（三）訪談對象和內(nèi)容

訪談對象主要有兩類：一是政法委和公安機(jī)關(guān)禁毒部門的領(lǐng)導(dǎo)、偵查員，還有禁毒辦的工作人員，主要了解當(dāng)前他們績效考評中遇到的問題，特別是對評價指標(biāo)設(shè)置有啟發(fā)的問題。二是鎮(zhèn)政府、村委會的主要領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，了解作為考評對象，他們對禁毒績效考評指標(biāo)的評價和感受。訪談的內(nèi)容包括：六年來禁毒工作績效考評的結(jié)構(gòu)；考評的內(nèi)容和規(guī)則；考評工作的組織；考評結(jié)果的使用；考評對禁毒工作的促進(jìn)和影響；對禁毒工作進(jìn)行考評的建議等六個方面。以期通過調(diào)研和訪談，尋找客觀評價禁毒工作的思路。

三、禁毒績效考評模塊梳理和分析

將績效考評的理論和方法運用到禁毒工作中，可以增加上級禁毒部門對下級工作成效的了解和有效控制，并借助考核指標(biāo)推動基層禁毒部門相關(guān)工作的開展。目前，我國對禁毒工作進(jìn)行績效考評的機(jī)構(gòu)有國家禁毒辦，主要負(fù)責(zé)對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的禁毒工作進(jìn)行績效考評；各省（自治區(qū)、直轄市）的禁毒辦和禁毒總隊，主要負(fù)責(zé)對本行政區(qū)劃內(nèi)各市（地、州）的禁毒工作進(jìn)行績效考評；以及各市（地、州）對本行政區(qū)劃內(nèi)的城區(qū)（縣）禁毒工作進(jìn)行考評。

從4個層級16個單位的調(diào)研了解到，當(dāng)前禁毒工作考評指標(biāo)主要包括毒品預(yù)防教育、吸毒人員管理與戒毒康復(fù)、緝毒執(zhí)法、禁毒管理和工作保障五個部分的內(nèi)容，此外還有與上述工作相對應(yīng)的加分項和減分項。

（一）毒品預(yù)防教育績效考評的指標(biāo)結(jié)構(gòu)及分析

毒品預(yù)防教育的績效考評在2016年以前主要包括開預(yù)防教育專題課、師資培訓(xùn)和新聞報道等幾個方面。2016年以后，因為實施全國青少年毒品預(yù)防教育“6·27”工程的需要，考評內(nèi)容增加了工程攻堅、數(shù)字化平臺應(yīng)用、重大活動組織、工作效果評估和新聞宣傳以及省級特色品牌活動開展。

預(yù)防教育考評指標(biāo)各省獨立核算積分，考量的重心是在宣傳工作開展的情況，效果評估僅占0.3%，所占比重不高?？荚u指標(biāo)的設(shè)置與當(dāng)前對毒品預(yù)防教育科學(xué)、系統(tǒng)的評價體系尚未建立，無法測評預(yù)防教育的工作效果①張曉春.毒品預(yù)防教育：從觀念到執(zhí)行力的全面變革［J］.廣西警察學(xué)院學(xué)報，2017，30（4）：1-7，9.有直接關(guān)聯(lián)。

（二）吸毒人員管控考評指標(biāo)結(jié)構(gòu)及分析

對吸毒人員管控的指標(biāo)主要是以現(xiàn)有的吸毒人員總數(shù)為基礎(chǔ)進(jìn)行考評，考評的內(nèi)容包括5個指標(biāo)：吸毒人員查處率、吸毒人員強(qiáng)制隔離戒毒率、社區(qū)戒毒執(zhí)行率、吸毒人員安置就業(yè)率以及強(qiáng)制隔離戒毒所出所后未滿3年的管控率。這些指標(biāo)以公安部在全國公安機(jī)關(guān)推行建立的“吸毒人員動態(tài)管控機(jī)制”平臺②張耀宇.公安部部署全國公安機(jī)關(guān)建吸毒人員動態(tài)管控機(jī)制［EB/OL］.（2006-08-29）［2021-07-10］.http：//www.chinanews.com/other/news/2006/08-29/781179.shtml.為數(shù)據(jù)來源，這個平臺建立的目的是要將所有吸毒人員信息及時納入計算機(jī)系統(tǒng)的查詢和統(tǒng)計范圍，實現(xiàn)信息共享、網(wǎng)上跟蹤、有效管理、動態(tài)監(jiān)控③孫光.吸毒人員動態(tài)管控機(jī)制的構(gòu)成［J］.江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2007（2）：27-31.。各地為了完成指標(biāo)，也確實認(rèn)真開展了吸毒人員信息上網(wǎng)的工作。

在這組考評中，各項考核以全國最高分值為滿分，其余省份參照最高分計算比例分。有些省份吸毒人員基數(shù)比較小，查處率要求達(dá)到50%也就是幾千人；但有些省份吸毒人員基數(shù)有幾十萬人，要查處50%難度就很大。特別是2019年新增了清零、清隱④清零指吸毒人員管控零脫失；清隱指清除隱性吸毒人員?？荚u后，很多基層單位就圍繞吸毒人員管控系統(tǒng)做工作。

（三）緝毒執(zhí)法效能考評的指標(biāo)結(jié)構(gòu)及分析⑤ 根據(jù)公安部禁毒局頒發(fā)的2014—2019年《緝毒執(zhí)法工作考核評估辦法》整理。

部局歷年對各?。▍^(qū)、直轄市）的績效考評主要包括緝毒執(zhí)法工作、禁毒信息系統(tǒng)建設(shè)和黨委政府禁毒工作情況等三個部分，2019年的考評指標(biāo)還增加了毒情監(jiān)測的內(nèi)容。其中，緝毒執(zhí)法和禁毒信息系統(tǒng)建設(shè)有指標(biāo)、需考核；黨委政府禁毒工作情況無指標(biāo)、需考核，但不計入考核成績，以發(fā)通報的形式公布考核結(jié)果。緝毒執(zhí)法考評分為基礎(chǔ)工作、加分項和懲扣分項，每項包含若干考核內(nèi)容，依照考核內(nèi)容對各?。▍^(qū)、直轄市）的緝毒執(zhí)法工作情況進(jìn)行評分，得分匯總后進(jìn)行全國排名。

1.對緝毒效能的考評及分析

六年來，部局對考核指標(biāo)內(nèi)容經(jīng)過多次調(diào)整，考核指標(biāo)包括起訴毒品犯罪嫌疑人數(shù)、起訴毒品犯罪嫌疑人達(dá)標(biāo)情況、繳毒數(shù)、禁毒專業(yè)隊伍打擊效能?？荚u依據(jù)是以最高檢統(tǒng)計的檢察院起訴的毒品犯罪嫌疑人數(shù)、前三年全國的平均值為依據(jù)、上一年的打擊數(shù)為依據(jù)。對毒品犯罪嫌疑人起訴數(shù)和繳毒量的考評，是從對禁毒工作開展績效考評以來就一直堅持的考評內(nèi)容，這部分的考核在考評結(jié)構(gòu)中占有最重要的分值。

從表面上看，這兩個指標(biāo)的確能反映一個地區(qū)對毒品犯罪行為的打擊情況，打擊力度大的，當(dāng)然起訴的犯罪嫌疑人多，繳獲的毒品也多。對于禁毒專業(yè)隊伍打擊效能的考評，曾經(jīng)要求打擊處理毒品犯罪嫌疑人數(shù)達(dá)到前三年全國平均水平的25%，繳毒量要達(dá)到前三年全國平均水平的40%。這個指標(biāo)對我國西南、東南地區(qū)的部分?。▍^(qū)）來說不是問題，甚至可以遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過考評指標(biāo)。但是中國幅員廣闊，各省（區(qū)、直轄市）毒情差異很大，有些省份既不與毒源地毗鄰，也不是毒品過境地，案件數(shù)少，打擊的毒品犯罪嫌疑人和繳毒量自然都上不去。

2.緝毒執(zhí)法加分項考評及分析

包括對部、省兩級目標(biāo)案件偵辦工作進(jìn)行考核，對制造毒品案件的犯罪嫌疑人和繳獲制毒物品量進(jìn)行考核，對破獲的制毒案件和案件中使用的前體進(jìn)行源頭倒查并查清的案件進(jìn)行考核，還有對情報輸出和情報研判、破案、追逃、表彰獎勵、全國禁毒專項行動開展情況進(jìn)行考核。

加分項是公安部對毒品犯罪偵查工作的突出成績進(jìn)行正向激勵的重要措施。各類媒體經(jīng)常會出現(xiàn)“偵破目標(biāo)案件”的報道①法制網(wǎng).海南禁毒專項行動破獲公安部目標(biāo)案件 9起［EB/OL］.（2011-06-16）［2021-07-10］.http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2011-06/16/content_2748380.htm?node=20908.-②中國新聞網(wǎng).云貴警方破獲公安部目標(biāo)案件 抓獲境內(nèi)外毒販11人［EB/OL］.（2012-06-25）［2021-07-10］.http：//www.chinanews.com/df/2012/06-25/3985037.shtml.-③莫嫚，王一鳴.利用物流逃避查緝武裝毒販公然圍堵民警［EB/OL］.（2013-09-03）［2021-07-10］.http：//news.cpd.com.cn/n18151/c18816836/content.html.，從這些報道不難分析出，部、省兩級目標(biāo)案件就是在公安部或者省公安廳掛號的，案情較為嚴(yán)重、涉案人員較多、涉案毒品數(shù)量較大的案件。但部分基層禁毒部門均表示，有些案件實際上可以通過做工作“掛號”，所以該項目在考評指標(biāo)中設(shè)置了最高的加分值。對表彰獎勵的加分，是指案件偵破受政治局常委、委員、國務(wù)委員、省委書記、省長批示表揚(yáng)，或者公安部通令嘉獎、通報表揚(yáng)、授予集體榮譽(yù)稱號、國家禁毒委通報表揚(yáng)或立集體一、二等功的情況［3］。

3.緝毒執(zhí)法懲扣分項考評及分析

懲扣分包括毒品未按規(guī)定報送，影響國家毒品樣品數(shù)據(jù)庫建設(shè)；人為拆分或重復(fù)錄入案件；為對應(yīng)考核出具虛假數(shù)據(jù)或證明材料；因執(zhí)法過錯被通報批評；以及因執(zhí)法過錯、辦案質(zhì)量問題被省級以上督察、法制、禁毒部門通報批評等情況。上述情況將根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行扣分。進(jìn)行懲扣分的設(shè)置，體現(xiàn)了公安部在開展績效考核工作中，需要加強(qiáng)的工作建設(shè)方向，也能有效防止下級單位為了迎合考評而弄虛作假［4］。

四、禁毒工作績效考評設(shè)計困境分析

當(dāng)前對禁毒工作績效分塊考評的方式是對禁毒部門職能結(jié)構(gòu)化管理的模式的體現(xiàn)［5］，對某一領(lǐng)域的政府職能進(jìn)行分類管理，有一定的優(yōu)勢，但就禁毒工作而言，也有一些不容忽視的問題。

（一）考評指標(biāo)在很長時間對禁毒工作起到良好導(dǎo)向作用［6］

1.實施初期對提升隊伍素質(zhì)和戰(zhàn)斗力發(fā)揮重要作用

部局設(shè)置的禁毒工作績效考評標(biāo)準(zhǔn)基本上是全國禁毒工作的指揮棒。實施績效考評開展十多年來，考評內(nèi)容已經(jīng)多次調(diào)整，始終對引導(dǎo)全國公安禁毒系統(tǒng)開展肅毒、掃毒，打擊整治毒品違法犯罪、防范毒品問題蔓延等方面發(fā)揮了重要作用。

2.能在不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)并形成導(dǎo)向

在考評初期，基層起訴犯罪嫌疑人數(shù)、繳毒量和案件數(shù)，以及吸毒人員動態(tài)管控網(wǎng)等考核內(nèi)容均可以用單一的數(shù)字體現(xiàn)工作量。對這些內(nèi)容進(jìn)行考核，有明確的針對性、具體化考評內(nèi)容，可以對各地的工作在同一平臺上進(jìn)行比較。既有利于從國家層面了解全國各省區(qū)吸販種植毒品的情況，也方便對各地禁毒工作進(jìn)行評比，以表彰先進(jìn)、鞭策后進(jìn)、樹立榜樣、弘揚(yáng)正氣。

（二）考評指標(biāo)設(shè)置也存在不容忽略的問題

存在重打擊、輕防范的現(xiàn)象，而且考評指標(biāo)難以全面反映各地禁毒工作的特點，考評工作缺乏對過程的監(jiān)控。這樣的指標(biāo)就可能使禁毒工作開展不夠全面，也有可能導(dǎo)致考評數(shù)據(jù)有空子可鉆［7］。由于考評還帶有一定的經(jīng)濟(jì)獎勵，這些獎勵對單位辦案經(jīng)費是非常重要的補(bǔ)充。這就導(dǎo)致一些基層禁毒部門為了爭取高分而做與禁毒實效無關(guān)的事情。比如人為拆分案、花過多精力在媒體對案件進(jìn)行宣傳報道以求加績效分；還有些單位為了追求案件數(shù)而忽視甚至故意放棄對毒品案件的延伸打擊④韓經(jīng)緯，王興華，任梓源.全面深化公安改革視域下我國刑事警察績效考核制度的改革與完善［J］.遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報，2018（3）：29-32.。因為打延伸需要花太多的時間、精力和經(jīng)費，即使打到下家，也只能算一起案件，然而毒品犯罪案件打延伸，是對禁毒實效的一大沖擊。［8］

考評指標(biāo)中加減分項目的設(shè)置也不盡合理，比如表彰獎勵加分項的設(shè)置，其中有受到高級別領(lǐng)導(dǎo)批示表揚(yáng)的加分。這個規(guī)定就使部分基層禁毒部門在偵查工作完成后，還要想方設(shè)法找高級別領(lǐng)導(dǎo)批示表揚(yáng)⑤章曉宇.S市公安局偵查部門民警績效考核體系運行的研究［D］.蘇州：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，2018.。領(lǐng)導(dǎo)批示對禁毒可以起到一定的推動作用，但實戰(zhàn)部門要批示對于禁毒實效作用卻甚微。又如毒品樣品數(shù)據(jù)庫提供樣本的扣分項，該工作對于國家毒品數(shù)據(jù)庫的建設(shè)、了解掌握毒品來源的確有重要意義。該內(nèi)容本來可以放在加分項，作為一項正常的工作來開展。但用扣分的形式刺激，使得基層禁毒部門產(chǎn)生抵觸情緒。［9］

1.量化的指標(biāo)無法體現(xiàn)扎實細(xì)致的工作量

考評需要把工作要素量化，但很多工作事實上無法量化，強(qiáng)行量化使一些扎實細(xì)致的工作被忽視。表面合理的評價制度，不僅不能激發(fā)基層禁毒民警的積極性，在很多時候還起了負(fù)面影響。調(diào)研中，有部分基層禁毒警表示對各項指標(biāo)任務(wù)純應(yīng)付，懶于主動思考指標(biāo)與實際禁毒成效之間的關(guān)系。認(rèn)為自己與單位之間只有被用，而不是被信任，也缺乏向更新、更高標(biāo)準(zhǔn)提升自己的念頭。

2.考核指標(biāo)設(shè)計與執(zhí)行仍存在一定偏差

指標(biāo)由管理機(jī)關(guān)設(shè)置，較為宏觀，如果對操作層面的工作了解不夠透徹，指標(biāo)設(shè)計就容易過于理想化。如前文提及的清零、清隱考核，這兩個指標(biāo)設(shè)置的初衷是為了更好地防止吸毒人員肇事肇禍情況發(fā)生，然而吸毒人員隱蔽的社會屬性①DEEPAK SHARMA，NAVEEN GOEL，DINESH WALIA，et al.Prevalence and predictors of self-reported risk behaviors among male injecting drug users［J］.Indian journal of public health，2019，63（2）：114-118.，使得這個群體在現(xiàn)實中會采取各種對策逃避有關(guān)部門的管控，使得清零的考評導(dǎo)向只要在系統(tǒng)上面顯示吸毒人員管控率達(dá)標(biāo)即可。真實的情況是很多基層單位難以找到部分吸毒人員行蹤。清隱雖然沒有直接考評，但曾經(jīng)開展過相關(guān)的專項行動，并在新發(fā)現(xiàn)吸毒人員和吸毒人員查處率中有考核。因此有不少民警錯誤地認(rèn)為，當(dāng)初對吸毒人數(shù)不應(yīng)該如實填報。②從訪談民警反饋收集的信息。

3.考評難以細(xì)致體現(xiàn)各地毒情的差異③從樣本省（區(qū)）調(diào)研獲得的信息。

中國幅員遼闊，各地毒情差異較大。沒有評價指標(biāo)，難以對各地禁毒工作開展情況進(jìn)行有效評估；但以一個標(biāo)準(zhǔn)評價全國各地開展禁毒成效，既缺乏地區(qū)差異，又難以全面體現(xiàn)基層工作的艱巨性，顯然不夠公正客觀?？荚u指標(biāo)過細(xì)，基層會為了完成指標(biāo)而圍繞指標(biāo)開展工作，不加分的事不做，加分的事盡量做，導(dǎo)致禁毒工作失去本應(yīng)堅守的實效?？荚u指標(biāo)籠統(tǒng)，基層又會覺得無從下手，以至于不知如何開展具體工作?？荚u指標(biāo)設(shè)置過高，還會導(dǎo)致某些采取不正當(dāng)手段完成任務(wù)或弄虛作假的現(xiàn)象出現(xiàn)④根據(jù)調(diào)研中基層禁毒部門對考評指標(biāo)評論梳理。。特別是績效考核的結(jié)果與民警的晉升、培訓(xùn)、薪酬關(guān)聯(lián)不大，無法運用到人事管理層面，使得基層禁毒部門具體工作人員缺乏通過考評實現(xiàn)自我價值的心理預(yù)期⑤臨公政.提升公安工作整體效能的縣級公安機(jī)關(guān)管理模式——記臨安市公安局探索實踐績效管理工程［J］.公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報），2014（3）：109.。

4.基層超負(fù)荷運轉(zhuǎn)情況未在考評指標(biāo)體現(xiàn)

民警超負(fù)荷運轉(zhuǎn)幾乎是公安機(jī)關(guān)共同面臨的難題⑥章曉宇.S市公安局偵查部門民警績效考核體系運行的研究［D］.蘇州：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，2018.。從調(diào)研的情況看，不少省份不少基層禁毒大隊都是在崗7人，一年逮捕指標(biāo)90～98人；除此之外，民警還需要承擔(dān)情報收集、禁毒宣傳、社區(qū)戒毒等日常工作，每一項工作都有獨立的考評指標(biāo)需要完成，因此基層禁毒民警長期都是“白加黑”“五加二”的模式在運轉(zhuǎn)。但歷年的考評指標(biāo)中都沒有涉及對民警的工作強(qiáng)度的評價，高強(qiáng)度的工作得到的是和普崗民警一樣的考核結(jié)果，同時還要面對更少的提拔機(jī)會，使得基層禁毒民警工作積極性受到較大打擊。

五、禁毒績效考評體系設(shè)計的方向思考

禁毒工作的特殊性，使得這項工作績效考評體系設(shè)計理應(yīng)包含打、防、管、控等諸多指標(biāo)。在對4個層級16個單位調(diào)研的過程中，絕大部分領(lǐng)導(dǎo)和民警都表示，禁毒工作是義舉、善舉，是有情懷的事業(yè)，即使很辛苦，也愿意一直堅持做下去。

在深入調(diào)研國內(nèi)基層禁毒部門的工作現(xiàn)狀，并梳理了國內(nèi)外學(xué)者對績效主義的反思，參考了西方典型國家政府績效考評研究“公共選擇取向原則”⑦趙路，聶長虹.西方典型國家政府績效考評的理論實踐及其對中國的啟示［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2009（3）：82-89.的框架，研究了當(dāng)前禁毒績效考評的效能，包括考評內(nèi)容對禁毒民警責(zé)任心的影響，還有考評結(jié)構(gòu)對禁毒工作的調(diào)控，以及考評工作組織的透明性等幾個方面的問題后，筆者認(rèn)為，禁毒績效考評體系設(shè)計應(yīng)綜合考量以下幾個方向的內(nèi)容：

（一）禁毒績效考評目標(biāo)設(shè)置應(yīng)對禁毒工作起到科學(xué)導(dǎo)向作用［10］

毒品問題的治理是一個龐大的系統(tǒng)工程，禁毒工作的績效考評目標(biāo)應(yīng)該從毒品治理的規(guī)律入手，圍繞毒品問題治理的關(guān)鍵要素設(shè)置，考核的指標(biāo)完成應(yīng)以盡量接近或達(dá)到毒品治理的目標(biāo)為基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)結(jié)合的公共選擇理論對禁毒績效考評框架的設(shè)置有一定積極的作用，但也存在一些需要“糾偏”的現(xiàn)實狀況。應(yīng)從更重視毒品問題治理的成效和質(zhì)量入手，引導(dǎo)各地禁毒部門結(jié)合各自毒情的實際，選擇更貼合實際的考評框架。

（二）禁毒績效考評指標(biāo)設(shè)置應(yīng)尊重禁毒工作的特殊性［11］

1.不能繼續(xù)以發(fā)案數(shù)持平或增長作為考核基數(shù)

通過多年的治理，全國的毒情形勢已經(jīng)出現(xiàn)下降的拐點①見《2018年中國毒品形勢報告》《2019年中國毒品形勢報告》，以及中國禁毒.我國禁毒工作取得“三降三升”新成效。，而且因毒品犯罪案件的特殊性，導(dǎo)致發(fā)案率與故意殺人、搶劫等傳統(tǒng)刑事案件有顯著差別；特別是制毒案件有一定的遷移性，一個省區(qū)打擊力度加大，制毒技師和設(shè)備就會遷移到另一個省區(qū)，持續(xù)設(shè)置增幅考評指標(biāo)易導(dǎo)致基層養(yǎng)癰遺患。

2.應(yīng)理性對待吸毒人員戒斷率、管控率

戒毒操守維持是全球亟待攻克的難題，社區(qū)戒毒人員要在盡量長的時間內(nèi)維持操守，就需要離開原來的“毒友圈”。在異地執(zhí)行社區(qū)戒毒的程序尚未全國規(guī)范的情況下開展，不應(yīng)簡單地把社區(qū)戒毒人員留在戶籍地執(zhí)行戒毒操守考評［12］。

3.預(yù)防教育指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該更精細(xì)化

不應(yīng)再簡單地以建多少園地、培訓(xùn)多少預(yù)防教育師資、受教育人數(shù)多少作為考評標(biāo)準(zhǔn)，以有多少次宣傳活動被媒體報道作為評價標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)從教育成效上、受教育個體對涉毒行為的拒止能力方面進(jìn)行評估。

（三）及時調(diào)整并提高評價指標(biāo)的應(yīng)用

及時對績效評估系統(tǒng)執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查收集，對反饋比較突出的問題及時進(jìn)行調(diào)整。在授予榮譽(yù)、職級提升方面，提升民警對指標(biāo)執(zhí)行力的獲得感，或者以培訓(xùn)、進(jìn)修等方式幫助民警提升個人素質(zhì)和綜合能力。

六、結(jié)論

禁毒績效考評制度設(shè)置的初衷也是為了最終打贏禁毒人民戰(zhàn)爭。以“公共選擇導(dǎo)向”作為禁毒績效考評的依據(jù)，有一定的合理性。但禁毒作為一項“事關(guān)國家安危、民族興衰、人民福祉”的宏觀系統(tǒng)工程，以此導(dǎo)向作為考核框架設(shè)置存在一定缺陷，需要進(jìn)行必要的調(diào)整。根據(jù)總體目標(biāo)科學(xué)設(shè)計、仔細(xì)斟酌、認(rèn)真規(guī)劃考評指標(biāo)，方能使績效考評結(jié)果助力禁毒工作。