加強(qiáng)國(guó)有資本監(jiān)管，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值

暢曉利

（杭州市城市土地發(fā)展有限公司，浙江 杭州 310000）

國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家所有權(quán)的客體，是國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和。國(guó)有資產(chǎn)指的是為國(guó)家提供社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益的各種經(jīng)濟(jì)資源，如國(guó)家以不同的形式對(duì)企業(yè)進(jìn)行投資所獲得的收益，或以接受贈(zèng)予和國(guó)家撥款等方式獲得的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。國(guó)有資產(chǎn)的概念分廣義及狹義。廣義上的國(guó)有資產(chǎn)指的是經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有財(cái)產(chǎn)及具備增值性的國(guó)有資產(chǎn)，也包括非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)合理的監(jiān)管，可以有效促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，有利于國(guó)有企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

一、加強(qiáng)國(guó)有資本監(jiān)管的意義

近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了很多有關(guān)國(guó)企改革的政策，這些政策的主要目的是增強(qiáng)我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新能力及經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，提升我國(guó)的經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，要實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，就要做好國(guó)有資產(chǎn)的保值增值工作。只有做好以上工作，才能讓廣大人民群眾獲得相應(yīng)的利益。但是，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)制度改革不夠深入，國(guó)有資本存在委托代理的問(wèn)題，國(guó)有資產(chǎn)保值增值績(jī)效的效果并不明顯。2019年11月，國(guó)務(wù)院結(jié)合我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)發(fā)展的實(shí)際情況，印發(fā)了《關(guān)于以管資本為主加快國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見(jiàn)》，主要圍繞“管資本”這條主線，進(jìn)一步加快我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，并提出新的有效監(jiān)管措施。這些新的方法和舉措能有效提升我國(guó)國(guó)有資本的實(shí)際運(yùn)營(yíng)效率，促進(jìn)我國(guó)資產(chǎn)的增值和保值，從而為廣大人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。與管理企業(yè)不同的是，對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行進(jìn)一步管理，是出資人履行管理職責(zé)非常重要的方式，在具體的發(fā)展過(guò)程中會(huì)轉(zhuǎn)化為股東的意志，有效促進(jìn)國(guó)有資本保值增值。

二、國(guó)有資本監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)有企業(yè)改革不斷深化，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)已有所增強(qiáng)，監(jiān)管情況也得到了很大的改善。但是現(xiàn)階段，還存在國(guó)有資產(chǎn)保值增值意識(shí)不強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱的情況，相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系也不夠完善。國(guó)有資產(chǎn)呈現(xiàn)出主體多元、委托代理鏈條冗長(zhǎng)及資產(chǎn)規(guī)模龐大的特點(diǎn)。部分國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略并不科學(xué)，存在很多問(wèn)題。例如，在經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中盲目追求多元化經(jīng)營(yíng)和投資，缺少對(duì)主輔產(chǎn)業(yè)及生產(chǎn)環(huán)境的分析，行業(yè)分布面比較寬，內(nèi)部的資源配置不合理。這些問(wèn)題在整體上主要表現(xiàn)為主業(yè)趨同的方式，資本的利用率不夠高，國(guó)有資本的結(jié)構(gòu)和布局不夠合理。除了以上問(wèn)題，由于對(duì)出資人的監(jiān)管不到位，還出現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)提供的服務(wù)和社會(huì)公益性服務(wù)產(chǎn)生沖突的問(wèn)題。

（二）資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率不高

在我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)方面，存在運(yùn)營(yíng)效率不高的情況。一方面，要保證國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)量得到進(jìn)一步的增長(zhǎng)，因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)是我國(guó)政權(quán)行使宏觀調(diào)控的重要手段；另一方面，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)還肩負(fù)著引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深入調(diào)整、為社會(huì)提供公共服務(wù)以及有效提高社會(huì)科學(xué)技術(shù)水平的重要使命。在這樣的條件下，需要投入更多的資源和資金，有效提高運(yùn)營(yíng)效率。

（三）公司治理問(wèn)題較明顯

從企業(yè)治理的角度來(lái)看，在市場(chǎng)上，國(guó)有企業(yè)處于主體地位，國(guó)有企業(yè)的股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)等治理主體必須具備一定的法定權(quán)力和地位，國(guó)資委作為政府股東代表履行出資人的職責(zé)。從目前的情況來(lái)看，國(guó)資委在實(shí)際的監(jiān)管過(guò)程中，時(shí)常出現(xiàn)偏離出資人角色的情形，具備政府行政機(jī)構(gòu)的色彩。

一些非市場(chǎng)化的行政方法會(huì)影響國(guó)有企業(yè)資本的正常運(yùn)營(yíng)。普遍存在的“一股獨(dú)大”以及內(nèi)部人員控制問(wèn)題，會(huì)直接導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)治理失效，進(jìn)一步導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。監(jiān)管部門(mén)在實(shí)際工作中，要肩負(fù)社會(huì)責(zé)任，通過(guò)行政手段對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行干預(yù)，還需要以盈利為目的，要求企業(yè)按照市場(chǎng)化的原則做好決策工作，使國(guó)有企業(yè)陷入困境。

（四）資本收益分配體制不完善

我國(guó)改革開(kāi)放之后，國(guó)有資產(chǎn)的管理體制發(fā)生了一定程度的改變，國(guó)有企業(yè)的收益分配制度也發(fā)生了極大的變革，越來(lái)越成熟，對(duì)提高員工的生活水平具有十分重要的作用。與此同時(shí)，人們需要正確地認(rèn)識(shí)到，國(guó)有企業(yè)收益分配的改革是一個(gè)非常艱巨的任務(wù)，存在很多問(wèn)題。國(guó)有資本收益上繳比例不合理，雖然不同行業(yè)有不同的上繳比例，但是每個(gè)企業(yè)情況不同，細(xì)分程度還不夠。盡管?chē)?guó)有資本在收益分配方面和原來(lái)相比有非常顯著的提升，但5%～10%的上繳比例與國(guó)有企業(yè)的壟斷利潤(rùn)相比，還是比較低的。

（五）控制及監(jiān)督的有效性不足

現(xiàn)階段，國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督體系存在一些問(wèn)題。首先，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制制度體系不夠完善，無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的管理要求。國(guó)有企業(yè)是一個(gè)具備公益性質(zhì)的組織單位，但是，在實(shí)際的內(nèi)部控制制度及業(yè)務(wù)流程上，沒(méi)有進(jìn)行有效的銜接，資產(chǎn)管理及資金使用環(huán)節(jié)不夠科學(xué)和嚴(yán)密，相關(guān)責(zé)權(quán)劃分不夠明顯，導(dǎo)致國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率十分低下。其次，國(guó)有企業(yè)在內(nèi)部評(píng)價(jià)及控制方面缺乏一定的監(jiān)督機(jī)制。從國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部管理來(lái)看，審計(jì)部門(mén)缺乏權(quán)威性，也不具備一定的獨(dú)立性，在內(nèi)部控制責(zé)任落實(shí)上缺乏嚴(yán)格的管理制度，如果責(zé)任主體和監(jiān)督主體不明，會(huì)影響內(nèi)部控制工作。最后，一些國(guó)有企業(yè)的外部監(jiān)督體系不夠完善，絕大部分公眾能獲取的企業(yè)信息比較少，也沒(méi)有具體的渠道了解這些信息。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)展示的信息一般都是綜合數(shù)據(jù)，而沒(méi)有具體信息，嚴(yán)重影響了廣大人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也對(duì)國(guó)有資本的正常運(yùn)營(yíng)造成了不利影響。

三、加強(qiáng)國(guó)有資本監(jiān)管的對(duì)策

（一）細(xì)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的分類(lèi)管理

國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，主要分為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。中共中央、國(guó)務(wù)院在2015年8月印發(fā)的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)。進(jìn)一步建立健全國(guó)有資產(chǎn)管理體制，區(qū)分不同行業(yè)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)行方式，對(duì)不同類(lèi)別的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理，制定相應(yīng)的運(yùn)行目標(biāo)。在具體的管理過(guò)程中，要細(xì)化國(guó)有企業(yè)分類(lèi)，設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)，對(duì)不同類(lèi)別的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行合理化的管理和考核，制定和實(shí)現(xiàn)不同的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)對(duì)國(guó)資監(jiān)管的事前防范

屬于國(guó)家所有的各種財(cái)產(chǎn)、物資、債權(quán)和其他權(quán)益都屬于國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)涉及面廣，組成復(fù)雜，監(jiān)管要求較高。在以管資本為主的新型監(jiān)管體制下，需要制定和實(shí)施全方位、全過(guò)程、系統(tǒng)性的監(jiān)管策略。以往的國(guó)有資本監(jiān)管工作關(guān)注事后監(jiān)管，導(dǎo)致責(zé)任難以區(qū)分界定，部分流失的國(guó)有資產(chǎn)難以追回。加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，需要兼顧事前、事中和事后的監(jiān)管。事前，加強(qiáng)制度建設(shè)，明確規(guī)范，從源頭進(jìn)行防范；事中，注意跟蹤監(jiān)控；事后，進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)投資全過(guò)程、全面、及時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管，創(chuàng)新國(guó)有資本監(jiān)管方法。

（三）強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資本的權(quán)責(zé)和預(yù)算管理

國(guó)有資本監(jiān)管在向管資本轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，存在人事委托代理鏈條冗長(zhǎng)、決策效率低下等阻力，需要進(jìn)一步明確國(guó)資監(jiān)管各部門(mén)的權(quán)利責(zé)任清單，科學(xué)合理地進(jìn)行職責(zé)分工，密切合作，建立共享信息平臺(tái)，將所有國(guó)有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍。作為國(guó)有資本預(yù)算的主體，國(guó)資監(jiān)管部門(mén)需編制計(jì)劃、分配投資項(xiàng)目資金、建立健全投資項(xiàng)目的決策和調(diào)整機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)預(yù)算制定與執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督、加強(qiáng)事后考評(píng)、加強(qiáng)人員激勵(lì)等；加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)告監(jiān)管，做好預(yù)算制定和執(zhí)行的審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)及整改問(wèn)題，促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）促進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理法制化建設(shè)

現(xiàn)階段，有關(guān)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的法律法規(guī)，一般都是比較基礎(chǔ)的部門(mén)法規(guī)，創(chuàng)新性的東西比較少。在這一管理體制的影響下，管理手段跟不上現(xiàn)在的發(fā)展節(jié)奏。除此之外，還有部分法律法規(guī)缺乏相關(guān)的約束能力，滿(mǎn)足不了國(guó)有資產(chǎn)保值增值的需要，會(huì)對(duì)資產(chǎn)管理造成十分不利的影響。不斷加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理建設(shè)，是國(guó)有企業(yè)法制化的重要路徑。在國(guó)有資產(chǎn)法制化的同時(shí)，還需要建立起更加完善的法規(guī)體系，結(jié)合實(shí)際情況及現(xiàn)行的規(guī)章制度，形成更加符合現(xiàn)代化管理的管理制度。

（五）完善管理體制改革的配套

對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)來(lái)說(shuō)，深化管理體制改革是一項(xiàng)非常系統(tǒng)的工作，需要加快建立各項(xiàng)配套措施，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局及結(jié)構(gòu)作進(jìn)一步的調(diào)整，不斷完善相關(guān)公司法人的治理結(jié)構(gòu)，結(jié)合實(shí)際情況建立起更加有效的機(jī)制。政府的職能也要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的轉(zhuǎn)變，將代理職能和公共行政事務(wù)相分離。要完善要素市場(chǎng)，推動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易的進(jìn)一步發(fā)展，還需要促進(jìn)企業(yè)市場(chǎng)的有序發(fā)展，為企業(yè)法人的治理結(jié)構(gòu)提供比較完善的人才支持政策等。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)有企業(yè)需要圍繞風(fēng)險(xiǎn)控制，建立健全管理制度和業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本預(yù)算的制定和執(zhí)行的管理，進(jìn)一步完善內(nèi)部監(jiān)督體系，分類(lèi)建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)制度的規(guī)范化與內(nèi)控程序的精細(xì)化。此外，還需要健全國(guó)有企業(yè)的外部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)各方利益相關(guān)者及公眾的監(jiān)管，讓國(guó)有企業(yè)的信息披露渠道更加多元，提高國(guó)有企業(yè)信息的透明度、完善性和及時(shí)性，不斷促進(jìn)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的增值保值。