麗江市防返貧監(jiān)測幫扶機(jī)制問題研究

和云潞 李 晉

第一作者：中共麗江市委黨校教研室助教；第二作者：中共麗江市委黨校外訓(xùn)部主任、講師

2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上指出：“經(jīng)過全黨全國各族人民共同努力，在迎來中國共產(chǎn)黨成立一百周年的重要時刻，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，創(chuàng)造了又一個彪炳史冊的人間奇跡!這是中國人民的偉大光榮，是中國共產(chǎn)黨的偉大光榮，是中華民族的偉大光榮!”這段擲地有聲的講話，不僅宣告了脫貧攻堅工作取得了歷史性、決定性勝利，同時也意味著全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開啟了新篇章。

一、麗江市脫貧攻堅成效及建立防返貧監(jiān)測幫扶機(jī)制的意義

（一）脫貧攻堅成效

自脫貧攻堅工作開展以來，麗江市深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于脫貧攻堅工作的重要指示精神，嚴(yán)格落實黨中央和省委關(guān)于脫貧攻堅工作的各項決策部署，舉全市之力攻堅克難，按質(zhì)按量如期完成脫貧攻堅工作，區(qū)域性、整體性絕對貧困問題得到歷史性解決，與全國人民一道取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的偉大勝利。在全市各族人民群眾萬眾一心、不懈努力下，截至2020年底，麗江市累計脫貧17.91萬貧困人口、年均減貧2.97萬人，貧困發(fā)生率從19.20%降至0；全市250個貧困村順利脫貧退出，年均退出50個，12個涉藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部順利脫貧出列；玉龍、永勝和寧蒗3個貧困縣高質(zhì)量脫貧摘帽，古城、玉龍、永勝和寧蒗4縣（區(qū)）高質(zhì)量通過國家脫貧攻堅普查，“直過民族”（傈僳族）和人口較少民族（普米族）整族脫貧。

（二）建立防返貧監(jiān)測幫扶機(jī)制的意義

在慶賀全勝、總結(jié)成就的同時，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前我國大部分農(nóng)村地區(qū)的脫貧基礎(chǔ)仍待穩(wěn)固，脫貧成效的持續(xù)性仍待檢驗。當(dāng)前是上承脫貧攻堅取得決定性成就、下啟“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果的關(guān)鍵時期。①章文光，吳義熔，宮鈺.建檔立卡貧困戶的返貧風(fēng)險預(yù)測及返貧原因分析——基于2019年25省（區(qū)、市）建檔立卡實地監(jiān)測調(diào)研數(shù)據(jù)[J].改革，2020（12）.習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“勝非其難也，持之者其難也。”要鞏固脫貧攻堅成果，就“需要防范返貧的風(fēng)險，保證脫貧的質(zhì)量，維持脫貧的可持續(xù)性”①楊瑚.返貧預(yù)警機(jī)制研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2019.。對易返貧致貧人口做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶，建立健全防返貧監(jiān)測幫扶機(jī)制，是切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的一項重要工作。因此，深入考察麗江市防返貧監(jiān)測機(jī)制的建立和應(yīng)用，在總結(jié)經(jīng)驗的同時探索其中存在的問題及原因，進(jìn)而提出一些可供參考的意見建議，是當(dāng)前背景下一個具有較強(qiáng)實踐意義的重要課題。

二、麗江市建立防返貧監(jiān)測幫扶機(jī)制的探索

麗江市的農(nóng)村人口在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下雖然已經(jīng)實現(xiàn)脫貧，農(nóng)村面貌得到極大改善，但是由于多方面原因，加之新冠肺炎疫情影響，一些脫貧人口存在返貧風(fēng)險，一些邊緣人口存在致貧風(fēng)險，必須把防止返貧擺到更加重要的位置。返貧風(fēng)險監(jiān)測作為防止返貧工作的重要環(huán)節(jié)，“是農(nóng)民美好生活建構(gòu)的重要保障，有利于推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施，是國家貧困治理格局布展的應(yīng)有之義”②胡世文，曹亞雄.脫貧人口返貧風(fēng)險監(jiān)測：機(jī)制設(shè)置、維度聚焦與實現(xiàn)路徑[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報，2021（01）.?！秶鴦?wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見》明確提出，要“堅持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的管理體制，堅持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，把防止返貧作為當(dāng)前及今后一個時期扶貧工作的重要任務(wù)，圍繞‘兩不愁三保障’主要指標(biāo)，統(tǒng)籌政府、市場和社會資源，建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制，鞏固脫貧成果，確保高質(zhì)量全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”。

國務(wù)院副總理胡春華在2021年初督導(dǎo)云南省鞏固拓展脫貧攻堅成果工作時強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)防止返貧動態(tài)監(jiān)測，對有勞動能力的堅持開發(fā)式幫扶方針，及時開展幫扶，對沒有勞動能力的落實好兜底保障措施，確?；旧畈怀鰡栴}，堅決守住防止規(guī)模性返貧底線。”按照這一重要指示精神，麗江市結(jié)合目前的脫貧攻堅鞏固拓展實際，堅持事前預(yù)防與事后幫扶相結(jié)合、開發(fā)式幫扶與保障性措施相結(jié)合、政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合、外部幫扶與群眾主體相結(jié)合的原則，以切實提高貧困群體的生活保障水平和可持續(xù)發(fā)展能力為目標(biāo)，及時印發(fā)了《麗江市防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制實施方案》，重點在兩個方面作出了探索。

（一）建立返貧致貧風(fēng)險的預(yù)警機(jī)制

1.建立返貧致貧風(fēng)險發(fā)現(xiàn)機(jī)制。以縣級為單位組織開展，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作人員和駐村扶貧工作隊進(jìn)行入戶調(diào)查掌握情況，對照貧困標(biāo)準(zhǔn)，采取農(nóng)戶申報、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村回訪、相關(guān)行業(yè)部門篩查預(yù)警、縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村逐級審核公示的工作流程，由縣級扶貧部門確定監(jiān)測對象并錄入國辦系統(tǒng)。聚焦“兩不愁三保障”，結(jié)合脫貧成效自檢自查自改工作，嚴(yán)格執(zhí)行“一月一研判”“一月一報送”工作機(jī)制，駐村工作隊按月上報返貧致貧問題清單，確保及時篩選和發(fā)現(xiàn)致貧風(fēng)險。

2.建立返貧致貧風(fēng)險分級預(yù)警監(jiān)測機(jī)制。按照行政區(qū)劃設(shè)立管理網(wǎng)格，以建制村為一級網(wǎng)格，以村小組（或自然村）為二級網(wǎng)格，明確村、組干部為所在網(wǎng)格的管理員，實行紅黃藍(lán)預(yù)警機(jī)制，一旦發(fā)生突發(fā)事件，及時啟動核查程序，確保風(fēng)險發(fā)生不漏一人。

3.建立返貧致貧風(fēng)險分類預(yù)警監(jiān)測機(jī)制。行業(yè)扶貧部門與縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村同步建立脫貧質(zhì)量預(yù)警監(jiān)測工作臺賬，完善國辦系統(tǒng)數(shù)據(jù)平臺填報的數(shù)據(jù)信息。教體、衛(wèi)健、醫(yī)保等部門對教育、醫(yī)療等方面存在剛性支出負(fù)擔(dān)沉重、產(chǎn)生債務(wù)且無力化解等返貧致貧風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測；民政、公安、應(yīng)急等部門對因災(zāi)或其他突發(fā)事件造成家庭生產(chǎn)生活水平急劇下滑（比如火災(zāi)房屋受損或無房、交通事故造成無勞力、無經(jīng)濟(jì)來源）等返貧致貧風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測。

通過建立返貧致貧風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，麗江市明確了以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村為主體的風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警職責(zé)，以網(wǎng)格化動態(tài)化的管理方式確保返貧致貧風(fēng)險得以及時發(fā)現(xiàn)。

（二）建立返貧致貧常態(tài)化幫扶機(jī)制

1.提升就業(yè)組織化水平。針對有勞動能力的貧困家庭提供技能培訓(xùn)，確保有條件的貧困戶通過技能培訓(xùn)掌握一至二門實用技術(shù)。大力開發(fā)適合貧困勞動者的公益性崗位、居家就業(yè)崗位和輔助性崗位，支持返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)，加快“扶貧車間”建設(shè)，吸納帶動貧困群眾就地就近就業(yè)。

2.大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。加快實施“一縣一業(yè)”和“一村一品”行動，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與紅色等級戶、黃色等級戶、低收入邊緣戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使返貧高風(fēng)險戶也能享受集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。主要聚焦貧困群眾穩(wěn)定增收問題，全市建檔立卡貧困戶人均純收入從2014年的2276元增加到2020年的12787元。

3.完善綜合施策保險機(jī)制。通過政府籌資、社會各界捐款等形式，建立防返貧致貧風(fēng)險救助金，對返貧致貧戶對標(biāo)補(bǔ)短。落實產(chǎn)業(yè)扶貧保險補(bǔ)貼資金，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險對建檔立卡貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)、自然災(zāi)害和價格保險全覆蓋。

4.堅持發(fā)展教育擺脫貧困。支持貧困家庭子女接受高層次教育，杜絕貧困代際傳遞現(xiàn)象的發(fā)生，實行常態(tài)化信息比對，全面落實貧困學(xué)生資助政策，防止出現(xiàn)因?qū)W返貧、因貧輟學(xué)、因貧失學(xué)等情況。現(xiàn)已做到“兩后生”應(yīng)學(xué)盡學(xué)、應(yīng)收盡收，初中小學(xué)輟學(xué)率均控制在國家規(guī)定范圍。

5.完善兜底保障動態(tài)機(jī)制。根據(jù)脫貧人口的返貧原因兼顧其他不可控因素，建立社會救助兜底保障聯(lián)席會議機(jī)制，對低保、特困供養(yǎng)實行動態(tài)管理。完善脫貧人口保障兜底機(jī)制，做到應(yīng)保盡保。

通過實施常態(tài)化幫扶機(jī)制，麗江市脫貧成果的穩(wěn)定性得到保障，農(nóng)戶持續(xù)增收能力得到提高，邊緣易致貧戶應(yīng)對自然災(zāi)害、重大疾病、教育支出、產(chǎn)業(yè)就業(yè)不穩(wěn)等因素沖擊的保障得到加強(qiáng)。

總體而言，麗江市在防返貧監(jiān)測幫扶工作中進(jìn)一步明確了監(jiān)測原則、監(jiān)測對象和分析程序，動態(tài)化防返貧致貧的效率與阻斷返貧致貧風(fēng)險的成效得到明顯提升，但是在實踐探索的具體過程中，現(xiàn)有預(yù)警幫扶機(jī)制的構(gòu)建及實際執(zhí)行層面依然存在一些值得關(guān)注的問題。

三、麗江市防返貧監(jiān)測幫扶機(jī)制存在的問題

（一）防返貧預(yù)警監(jiān)測機(jī)制成效不及預(yù)期

“一月一報送”作為重要的信息報送方式，在風(fēng)險發(fā)現(xiàn)的成效發(fā)揮上不及預(yù)期。建立返貧致貧風(fēng)險分級預(yù)警監(jiān)測機(jī)制，初衷是在源頭上精準(zhǔn)識別返貧致貧風(fēng)險，以“源頭治理”取代“末端治理”。從數(shù)據(jù)治理的思維來看，“一月一報送”在整個風(fēng)險預(yù)警的發(fā)現(xiàn)和處置流程中處于“源頭”地位，其信息收集篩選功能類似于戰(zhàn)場上的“掃雷探測器”。通過對麗江市駐村工作隊按月上報的返貧致貧問題清單進(jìn)行統(tǒng)計分析，目前報送的多數(shù)問題集中在人居環(huán)境等方面，未能反映對農(nóng)戶自身構(gòu)成重大致貧返貧風(fēng)險的問題，存在一定程度的形式主義問題，現(xiàn)有的報送方式不僅加大了風(fēng)險研判成本，影響風(fēng)險研判精準(zhǔn)度，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行的后續(xù)風(fēng)險處置也存在偏離正確軌道的可能。

（二）防返貧各項幫扶機(jī)制還有進(jìn)一步完善的空間

1.產(chǎn)業(yè)持續(xù)帶動增收機(jī)制不健全。麗江市的貧困人口絕大多數(shù)分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，人才資源相對匱乏。受限于地理環(huán)境原因，麗江市產(chǎn)業(yè)扶貧的項目平均投資較少、規(guī)模不大、抗意外災(zāi)害能力不高，加之產(chǎn)業(yè)扶貧的項目又基本以種植、養(yǎng)殖等初級產(chǎn)業(yè)為主，項目總體產(chǎn)值及產(chǎn)品附加值較低，長期運(yùn)營抗風(fēng)險能力弱。在各類因素的制約下，保障農(nóng)村貧困人口的收入穩(wěn)定性存在一定風(fēng)險，產(chǎn)業(yè)扶貧項目的后期管理運(yùn)營、監(jiān)管機(jī)制不健全的問題逐漸凸顯。

2.就業(yè)持續(xù)帶動增收機(jī)制不完善。在扶貧開發(fā)過程中，麗江市通過開展各類務(wù)工技能培訓(xùn)，將大量勞動力安置在農(nóng)村公益崗、零工崗或“扶貧車間”等就業(yè)距離近、技術(shù)要求低的崗位上，較大促進(jìn)了農(nóng)村貧困人口就業(yè)、增加了農(nóng)村家庭收入。由于受限于農(nóng)村培訓(xùn)場地、師資、設(shè)備以及技能培訓(xùn)方式單一，對農(nóng)民素質(zhì)提升有限，轉(zhuǎn)移就業(yè)率雖然得到提升，但是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體吸納帶動的貧困群眾就業(yè)不多，作用沒有充分發(fā)揮。從整體上看，當(dāng)前農(nóng)村貧困人口的就業(yè)渠道較為單一，新的就業(yè)途徑亟待開發(fā)。

3.社會力量參與機(jī)制有待改進(jìn)。目前脫貧戶在達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)后無法進(jìn)一步發(fā)展并達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的一個重要因素便是社會力量帶動發(fā)展的能力薄弱。①趙盼.脫貧戶可持續(xù)發(fā)展存在的問題及對策研究——以A縣為例[D].曲阜：曲阜師范大學(xué)，2019.麗江市針對社會力量參與扶貧的激勵優(yōu)惠政策措施出臺落實不到位，導(dǎo)致各類群團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會、非公經(jīng)濟(jì)組織參與力度不夠，國有企業(yè)、民營企業(yè)沒有發(fā)揮好帶動貧困戶增收的優(yōu)勢。由于政府引導(dǎo)不足，企事業(yè)單位開展扶貧活動時更傾向于傳統(tǒng)的助學(xué)助醫(yī)或是采取直接給錢給物的方式。社會力量幫扶方式還較為單一，參與的潛力尚未得到充分激發(fā)。

4.激發(fā)內(nèi)生動力機(jī)制較為單一。為了將“輸血式”脫貧轉(zhuǎn)化為“造血式”脫貧，解決部分貧困人口和少數(shù)普通群眾存在的內(nèi)生動力不足問題，麗江市目前較為普遍的做法是建立“紅黑榜”機(jī)制和“自強(qiáng)、誠信、感恩”教育活動機(jī)制?，F(xiàn)有機(jī)制以宣講為主，方式方法較為單一，所能達(dá)到的激發(fā)群眾內(nèi)生動力的成效相對有限。

四、進(jìn)一步優(yōu)化麗江市防止返貧監(jiān)測幫扶機(jī)制的對策

防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的建立和執(zhí)行，歸根結(jié)底是制度治理思想在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興工作中的一種重要實踐。對于麗江市在防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制中所作的探索而言，如何根據(jù)問題進(jìn)一步優(yōu)化提升相應(yīng)機(jī)制的效能，首要遵循的就是習(xí)近平總書記用制度管權(quán)管事管人的重要思想。

（一）突出防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的科學(xué)性和有效性

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用。”②習(xí)近平.在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話[N].人民日報，2014-10-09.防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的建立和完善要從實際出發(fā)，符合客觀規(guī)律，經(jīng)得住實踐檢驗，確保其長期管用，“成熟而持久”。

就預(yù)警監(jiān)測機(jī)制的進(jìn)一步優(yōu)化而言，可以在“一月一報送”具體機(jī)制上作出一般性問題和存在致貧返貧風(fēng)險重點問題的等級劃分，或者將一般性問題和重點問題的報送方式進(jìn)行分離，確保對問題清單的分析更加有的放矢，一般問題常規(guī)處置，重點問題重點處置。在優(yōu)化監(jiān)測機(jī)制的同時，可以構(gòu)建相應(yīng)的績效評估機(jī)制，根據(jù)風(fēng)險監(jiān)測全流程中的風(fēng)險產(chǎn)生時間、問題表述精準(zhǔn)性、發(fā)現(xiàn)報送及時性、后續(xù)處置有效性等其他關(guān)鍵指標(biāo)，對防止返貧監(jiān)測工作進(jìn)行量化考核。

在風(fēng)險出現(xiàn)后的后續(xù)幫扶中，要針對現(xiàn)有問題進(jìn)一步構(gòu)建完備的防止返貧幫扶機(jī)制。

1.完善扶貧產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村貧困人口的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使扶貧產(chǎn)業(yè)真正惠及貧困人口。要通過引導(dǎo)發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品逐步由依靠政府調(diào)控出售到全面市場化的轉(zhuǎn)變，逐步降低農(nóng)產(chǎn)品銷售對政府調(diào)控和企業(yè)兜底的依賴性。

2.探索拓寬就業(yè)渠道的機(jī)制，使貧困人口通過穩(wěn)定就業(yè)持續(xù)增收。結(jié)合麗江本土豐富文旅資源，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等民族特色文化產(chǎn)業(yè)，培育和發(fā)展有民族地區(qū)特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和旅游景觀，支持農(nóng)民進(jìn)行民族文化宣傳培訓(xùn)，以文化旅游助推就業(yè)，提升少數(shù)民族地區(qū)群眾的就業(yè)能力。

3.建立開放的農(nóng)村治理體系，落實社會力量參與激勵機(jī)制。從麗江市已脫貧村的發(fā)展實踐和現(xiàn)有條件來看，脫貧退出意味著外部行政化力量的直接幫扶模式將逐步淡化，未來的鄉(xiāng)村振興更加離不開社會力量的深度參與，要吸引社會力量和市場化力量參與帶動，就必須為社會力量和市場化力量提供相應(yīng)的政治參與渠道和利益保護(hù)機(jī)制。

4.強(qiáng)化群眾主體意識，適時調(diào)整內(nèi)生動力激發(fā)機(jī)制。要改變過去以教育宣講為主的內(nèi)生動力激發(fā)方式，將教育感化和利益引導(dǎo)緊密結(jié)合，在繼續(xù)開展“自強(qiáng)、誠信、感恩”教育活動的同時，常規(guī)情況下弱化針對性地直接幫扶，按照共同富裕和梯度賦予利益原則加大間接幫扶力度。

（二）突出防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的執(zhí)行力

“各項制度定了，就要立說立行、嚴(yán)格執(zhí)行，不能說在嘴上、掛在墻上、寫在紙上，把制度當(dāng)‘稻草人’擺設(shè)。”①習(xí)近平.之江新語[M].杭州：浙江人民出版社，2007：71.防止返貧監(jiān)測和幫扶的各項機(jī)制固然需要進(jìn)一步完善，但當(dāng)前突出的問題在于一些機(jī)制沒有得到有效執(zhí)行。脫貧攻堅順利通過各項考核驗收之后，一些基層干部在不同程度上出現(xiàn)了歇一歇腳、喘一口氣、松一松勁的麻痹大意思想，這種思想集中體現(xiàn)在個別一線干部對待諸如“一月一報送”的隨意性和自由性上，使得重要的返貧致貧風(fēng)險報送流于形式。在下一步的工作中，要進(jìn)一步突出防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的執(zhí)行力。第一，要維護(hù)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，警惕“破窗效應(yīng)”，防止形式主義、官僚主義；第二，要增強(qiáng)按章辦事的意識；第三，要建立健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，不斷強(qiáng)化扶貧干部隊伍建設(shè)，夯實精準(zhǔn)扶貧基礎(chǔ)。