地方政府融資平臺 企業(yè)轉型升級存在的問題及對策研究

王芳

（重慶市綦江區(qū)港航海事事務中心，重慶 401420）

地方政府融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）始于經(jīng)濟發(fā)展的需求，為地方經(jīng)濟做出諸多貢獻。同時，也造成了地方政府債務過快增長，運行成本高，債務風險日益突顯。因此，對平臺公司發(fā)展問題和轉型升級策略的研究探索具有重要意義。

一、地方政府融資平臺公司轉型現(xiàn)狀

平臺公司資產(chǎn)是地方政府及其部門通過財政撥款或劃撥資產(chǎn)、股權等方式注入，其債務向銀行和非銀機構改革融入銀行貸款、基金、信托產(chǎn)品等。2014年、2015年國務院辦公廳發(fā)布加強債務管理的意見，明確了“借、用、還”一體化的管理機制，為順應政策環(huán)境的變化，平臺公司必須進行分類改革、市場化轉型，通過提升公司盈利能力，實現(xiàn)穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，分擔財政壓力，彌補建設資金缺口。新形勢下融資平臺公司從單純的資產(chǎn)（資金）平臺向城市資產(chǎn)營運商和城市綜合發(fā)展運營商的轉型任務依然艱巨。

二、地方政府融資平臺企業(yè)發(fā)展中存在的問題

（一）平臺公司市場化人才少且缺乏有效的激勵機制

平臺公司作為獨立法人其治理結構日趨完善，但其經(jīng)營決策和財政政策仍受制于地方政府，公司高層由政府任命或體制內(nèi)人員兼任，一些地方平臺公司改革要求人員編制脫鉤，但沒有經(jīng)營市場化公司的經(jīng)驗和思路。董、監(jiān)事會發(fā)揮的作用有限，投融資決策仍然保留政府下屬企業(yè)的特點，缺乏獨立開展業(yè)務的能力和市場競爭力。日常管理中還有消極怠工，權責不明的現(xiàn)象，選人用人提拔的機制保留行政單位的特點，沒有有效的激勵機制。

（二）資產(chǎn)規(guī)模大卻優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)少

平臺公司的初始資產(chǎn)均由財政劃撥，且基本為非流動資產(chǎn)，甚至是水電設施、政府辦公樓、公園、公路等公益性資產(chǎn)或閑置資產(chǎn)等，變現(xiàn)能力弱。部分劃入的資產(chǎn)產(chǎn)權和實際控制權甚至經(jīng)營權并不控制在平臺公司手中。流動資產(chǎn)的增加多由于往來債權債務的增加而增加的總資產(chǎn)。公司規(guī)模大而不實，資產(chǎn)多而不優(yōu)，可以創(chuàng)造價值的經(jīng)營性資產(chǎn)少。

（三）債務負擔重且還款來源得不到保障

一是平臺公司的主要作用為政府融資，缺少主營業(yè)務和充足的抵押物，加上平臺公司的投資單一，融資創(chuàng)造的社會效益多，經(jīng)濟效益少，還款來源難以保證。二是為了完成政府建設缺口資金的籌資任務和滿足償債需求，保證資金鏈不斷，公司往往融入高成本資金、短期資金，企業(yè)償債壓力巨大，企業(yè)的資產(chǎn)負債過多，資產(chǎn)負債率過高，融資越來越難。三是長期融資中，由于工程進度問題，加上金融機構對融資款項的使用監(jiān)管越來越嚴，導致很多項目融資資金閑置賬面，一方面承擔著該筆資金的高額利息，另一方面貸款資金使用條件達不到而資金閑置。

（四）資產(chǎn)收益率低企業(yè)造血功能弱

一是平臺公司的資產(chǎn)絕大多數(shù)為閑置或公益性資產(chǎn)，無法產(chǎn)生收益，龐大的固定資產(chǎn)產(chǎn)生的折舊會抵減利潤，降低收益。二是承接的項目一般為收益率較低的公益性項目，且投資額大，期限長，地方財政財力不足，只能從平臺公司自身融資來解決項目建設資金缺口，公司的財務成本很高。三是管理成本高，大多數(shù)平臺企業(yè)用人機制改革未成功，人員過多，薪酬改上去了，人員數(shù)量沒有改下來，工作效率低，營運成本高。四是企業(yè)的主營業(yè)務板塊雖多，但主營業(yè)務不突出，經(jīng)營性現(xiàn)金凈流入小。大多數(shù)平臺企業(yè)的業(yè)務范圍涉及建設、開發(fā)、租賃、金融、市政園林、水利、房地產(chǎn)等，但涉及較淺，主營業(yè)務能力不強，缺乏核心業(yè)務，靠政府行政保護承接政府工程，企業(yè)自身造血能力弱，效益差，競爭能力弱難以靠自身能力維持經(jīng)營發(fā)展。五是平臺公司保留了政府審批的程序，重大事項審批程序繁多，時間較長，往往不能快速把握時機、快速決斷，快速實施，企業(yè)運營管理相對弱，加上轉型后業(yè)務部門組建困難，市場競爭力弱。

三、加快地方政府融資平臺公司轉型升級的對策建議

當前，各級地方政府對地方融資平臺公司進行了分類管理，對不符合條件的平臺公司要求剝離融資業(yè)務，不保留融資平臺的職能，對符合條件的融資平臺公司要求充實資本，完善法人治理結構，實現(xiàn)市場化運作。國務院下發(fā)了《關于加強地方政府性債務管理的意見》《中共中央國務院關于防范和化解地方政府債務風險的意見》《地方政府隱的性債務兌現(xiàn)辦法》等文件，要求平臺公司轉型為“自主經(jīng)營，自負盈虧，自擔風險，自我發(fā)展”的市場化企業(yè)。平臺公司長期在體制內(nèi)運作，急需建立完善的法人治理結構，整合資源，培育自身核心業(yè)務，提高市場競爭能力，實現(xiàn)平臺公司向經(jīng)營實體或投融資實體的轉型。

（一）依法剝離政府融資職能并妥善處理存量債務

對原承擔政府融資職能的企業(yè)不再以政府信用、公益性項目、資產(chǎn)抵押進行融資。對平臺公司已經(jīng)形成的債務進行清理，區(qū)分政府與公司的償還責任，對于經(jīng)營性項目形成的債務可以提高資產(chǎn)收益，盤活資產(chǎn)等方式進行償還，對無現(xiàn)金流產(chǎn)生的純公益性債務由政府負擔的債務用財政預算資金、發(fā)行政府債券等方式進行轉換，現(xiàn)金流不足的部分可以通過配置優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、補貼等方式解決，對于在建項目可采取TOT方式把存量項目轉讓經(jīng)營權（收益權）引入社會資本進行債務轉換。

（二）加強資源整合優(yōu)化資本結構

1．注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，剝離懸空資產(chǎn)和公益資產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)，做實做優(yōu)平臺公司資產(chǎn)。通過注入資本金、劃撥優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)。將過去劃入的公益性資產(chǎn)、懸空資產(chǎn)從平臺公司剝離，推進優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)項目整合，支持國有資本運作，推動混合所有制改革，提高企業(yè)融資和營運能力。

2．通過盤活存量資產(chǎn)，發(fā)展多種經(jīng)營，推動業(yè)務多元化。將城市環(huán)衛(wèi)、綠化、城市運行維護，供水供氣、垃圾處理、污水處理、中小學食堂食品供應、礦產(chǎn)資源投資、政府代建工程項目等以合法合規(guī)的方式委托平臺企業(yè)經(jīng)營，使得平臺公司逐步具備造血功能。十九大以來，國家大力推動涉農(nóng)，文旅、醫(yī)療養(yǎng)老、環(huán)境治理等關系民生的產(chǎn)業(yè)，平臺公司可以選擇這些產(chǎn)業(yè)的優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)項目，發(fā)揮社會效益的同時實現(xiàn)經(jīng)濟收益。

3．賦予平臺企業(yè)中經(jīng)營性企業(yè)特許經(jīng)營權、預期收益權等進行質(zhì)押貸款，或通過發(fā)行企業(yè)債、資產(chǎn)證券化等方式進行籌資，使公司進一步盤活資產(chǎn)具備籌資、運營、投資、管理的能力。

（三）完善法人治理結構建立現(xiàn)代企業(yè)制度

地方融資平臺多為行政機構下屬國企，缺乏與市場化相匹配的體制機制，為加快平臺企業(yè)去行政化，減少不合理的行政干預，強化獨立法人地位，推進公司法人治理結構規(guī)范化，必須做好以下幾點：一是建立股東會、董事會、監(jiān)事會等現(xiàn)代企業(yè)管理體系。二是引入市場化和熟悉產(chǎn)業(yè)的高水平專業(yè)人才。平臺公司原有人員多為行政事業(yè)單位人員，市場化意識不強，引入人才也是去行政化的需要。企業(yè)要實現(xiàn)新的業(yè)務領域發(fā)展，更要引入專業(yè)的高水平人才。三是建立績效考核制度和薪酬管理制度。近年平臺企業(yè)也做了薪酬改革，但結果是人員收入增加，能力和效率沒有得到提高，一方面是用人機制未能放開，只有進的渠道，沒有出的理由。另一方面由于企業(yè)對人員的培養(yǎng)不能滿足市場化企業(yè)對人才的需要。此外，薪酬激勵未與考核完全掛鉤，或考核流于形式，未能真正實現(xiàn)責權利統(tǒng)一。四是加強融資平臺公司黨組織領導，健全行政、人事、財務、內(nèi)控審計、預算等管理制度，做到政企分開、產(chǎn)權明晰、權責分明、管理科學，保證企業(yè)一方面提升企業(yè)的管理水平，另一方面加強預算和內(nèi)控管理，確保公司轉型國有資產(chǎn)不流失。

（四）創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道

拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，鼓勵多種方式吸引民間資本進入轉型后的平臺公司，進入公用事業(yè)領域和城市化建設項目，通過產(chǎn)權轉讓、經(jīng)營權轉讓、收益權質(zhì)押或轉讓、股權合作、PPP合作等方式，充分利用和吸引社會資本參與進來，一是對房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，與政府脫鉤，完全走向市場，將債務轉化為一般企業(yè)債務；二是對供水供氣、垃圾處理、污水處理、環(huán)境治理等項目引進社會資本，按照市場化原則舉債和還債，政府可以按照合同的補償定價進行補貼，但不承擔償債責任；三是對一些難以吸引社會資本的公益項目，可由政府注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強公司的償債能力；四是盤活資產(chǎn)，整合資源。

（五）加強內(nèi)控管理提高營運能力

根據(jù)改革的要求，平臺公司建立了現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結構，完善了相關內(nèi)控制度，著力提高適應市場的管理能力。一是建立重大投融資終身追究制度；二是建立投融資管理制度，融資規(guī)模與償付能力相符，融資模式與公司發(fā)展戰(zhàn)略相吻合。三是建立財務預警制度；四是建立成本考核制度。

（六）建立合理的償債機制

以量入為出，總體平衡的原則，規(guī)范、合理測算項目收入和成本，控制融資規(guī)模，當年收入應覆蓋當年債務本息。加強資金管理，借鑒資產(chǎn)證券化的方法，探索將閑置資金接入統(tǒng)一資金管理體系，設立償債準備金。

（七）做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃培育和引導

平臺公司對本區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、資源、產(chǎn)業(yè)等非常熟悉，可利用其優(yōu)勢，先頭進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，培育和引導，從規(guī)劃設計、投融資、建設營運等方面的學習和培育，拓寬業(yè)務范圍，提高持續(xù)發(fā)展能力。

四、結束語

總之，平臺企業(yè)的債務消化也是一個漫長的過程，平臺企業(yè)真正實現(xiàn)轉型成為市場化競爭的企業(yè)，任重而道遠，需要多方資源融合，制度更新，人才引進，業(yè)務拓展和培養(yǎng)。