高校實施全面預算管理存在的問題及對策

符珊

（北京市朝陽區(qū)職工大學，北京 100013）

一、引言

高校全面預算管理是集戰(zhàn)略性、全面性、機制性于一體的，高校在一定時期對資金及資源進行合理規(guī)劃的管理活動。高校不以營利為目的，實施全面預算管理旨在實現(xiàn)高校長遠發(fā)展的目標，在對以往年度預決算數(shù)據(jù)進行科學分析的基礎上，出具本年度的預算報告，規(guī)范使用預算資金，合理分配高校資源，健全全面預算管理體系，提高高校核心競爭力。在新會計準則背景下，高校實施全面預算管理，有利于改進高校會計核算的不足，改善高校全面預算管理現(xiàn)狀，增強高校財務管理工作能力，推動全面預算精細化管理，對高校日后的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展具有長遠意義。

二、全面預算管理概述

（一）全面預算管理的含義

全面預算管理是以單位內(nèi)部的經(jīng)營管理活動為對象，從戰(zhàn)略角度出發(fā)，預測單位資金使用方向，并編制預算方案，對單位所使用的費用進行收支安排，然后出具相應的預算報表，以充分反映單位在一定期間內(nèi)的經(jīng)營成果和財務狀況。

（二）高校全面預算管理的特點

1.戰(zhàn)略性

高校通常會制定長期的戰(zhàn)略發(fā)展目標，為高校整體運轉(zhuǎn)提供方向，促使高校內(nèi)部資源能夠被合理運用、合理安排。之所以認為全面預算管理具有戰(zhàn)略性，是因為全面預算管理也是對高校內(nèi)部資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃，使資源充分發(fā)揮其經(jīng)濟效益，對高校優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)經(jīng)營管理目標起到積極影響。因此，高校的全面預算管理是以發(fā)展戰(zhàn)略為基礎，按照戰(zhàn)略要求開展工作，為達成高校戰(zhàn)略目標奠定堅實的基礎。

2.機制性

在目前的高校管理中，全面預算管理與高校運行發(fā)展的環(huán)境息息相關，經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、市場環(huán)境等的變化都會使全面預算管理重點發(fā)生改變。為減少外部因素改變所帶來的風險，高校在編制全面預算管理方案時，必須考慮外部環(huán)境帶來的影響，將預算與市場機制、競爭機制、風險機制相結(jié)合，增強預算管理的靈活性和適應性。由此可見，高校的全面預算管理具有機制性，各層級、各部門責權(quán)對等，職權(quán)明晰，是高校有力的管理手段。

3.全面性

全面預算管理的全面性主要有兩個方面，其一是高校內(nèi)業(yè)務開展的管理者和相關人員都有必要參與到全面預算管理工作中，將預算總目標細化至個人，凝聚員工向心力的同時規(guī)范全面預算管理的過程，優(yōu)化資源配置。其二是在全面預算管理過程中，預算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、考核和監(jiān)督等環(huán)節(jié)缺一不可，傳統(tǒng)的預算管理更注重預算指標的完成，而全面預算管理則綜合考慮業(yè)務的前中后期管理，對各類資源都進行全方位、全過程的管理。

（三）高校全面預算管理的必要性

1.符合當下高校發(fā)展需求

科學高效的全面預算管理能促進高校合理配置現(xiàn)有資源，對績效進行系統(tǒng)規(guī)范管理，是推動學校預算資金發(fā)揮更多價值的重要保障。同時，政府財政撥款與高校的辦學質(zhì)量、教學特點等息息相關，由于各高校產(chǎn)學研水平參差不齊，得到的撥款也有一定差距，財務管理與這些問題關系密切。因此，實行全面預算管理也是適應高校自身發(fā)展的需求。

2.實現(xiàn)預算精細化管理

一所高校財務工作質(zhì)量的優(yōu)劣，直接體現(xiàn)在財務預算管理上。目前，部分高校對于預算采取的都是粗放型管理，因此出現(xiàn)了預算資金分配不合理、資金使用率低、資金效益不高等現(xiàn)象，并且在預算資金運行過程中容易滋生腐敗行為。為避免以上情況再度發(fā)生，高校應實施全面預算管理，對預算進行精細化管理，切實革除高校預算管理弊端［1］。

3.提升高校核心競爭力

新政府會計制度的貫徹落實，對高校全面預算管理提出了諸多要求，如建立健全全面預算管理體系、利用現(xiàn)代化信息技術提高全面預算管理能力、提高績效考核科學化管理水平、加強對全面預算管理的監(jiān)督等，這些都是高校提升自身競爭力的重要手段。雖然各高校在預算管理方面取得了一定的成效，但并未實現(xiàn)全面預算管理。因此，高校實施全面預算管理是提升高校核心競爭力的強有力舉措。

三、高效實施全面預算管理存在的問題

（一）預算編制工作不夠成熟

部分高校預算編制方法較為落后，在編制下年度預算時多以本年度預決算報告為基礎，結(jié)合本年度可預見的業(yè)務分析預決算數(shù)據(jù)變化。該方法造成的直接后果是基數(shù)小的預算少，基數(shù)大的預算多，導致預算資金的分配缺乏科學性，預算編制方案的適用性不高。此外，預算編制參與度不高也是高校的常見問題，大部分高校內(nèi)部認為預算編制僅僅是財務部的事情，其他部門不參與也可完成，因此各部門提交的預算數(shù)據(jù)不完整，導致財務部門難以開展預算編制工作，所編制的預算方案缺乏全面性和完整性。還有一些高校預算編制不及時，年末開始編制，到次年4月左右才編制完成，延緩了預算執(zhí)行時間，造成預算進度不合理，被領導約談受到批評。

（二）預算管理與戰(zhàn)略導向相脫節(jié)

全面預算管理是實現(xiàn)高校發(fā)展目標的重要保證，戰(zhàn)略導向是指引高校未來發(fā)展方向的強力支撐。每個高校都會設定與自身發(fā)展需求相適應的戰(zhàn)略目標，再制定相應的長期戰(zhàn)略規(guī)劃，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定高校本年度預算管理工作計劃［2］。然而一些高校的預算編制和執(zhí)行與戰(zhàn)略導向脫節(jié)，這些高校在設定戰(zhàn)略目標及規(guī)劃后，不清楚戰(zhàn)略導向在全面預算管理中應發(fā)揮何種效應，如何在戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎上實施全面預算管理工作，僅注重短期目標，致使高校的年度預算管理計劃缺乏長遠考慮，偏離長期戰(zhàn)略規(guī)劃，戰(zhàn)略導向流于表面，難以落實以戰(zhàn)略導向為基礎的全面預算管理方案，削減戰(zhàn)略導向的引領作用，延緩戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

（三）績效考評機制需完善

績效考評機制是全面預算管理體系健全的重要保障，高校應格外注重績效考評在全面預算管理中的作用。部分高校的預算績效考評管理沒有設立獨立的管理機構(gòu)，績效考評人員綜合素養(yǎng)不高，高質(zhì)量績效考評人才占比較低。部分高校缺乏對現(xiàn)有績效考評人員的培訓教育，人員不能及時掌握有關績效考評的最新政策，多數(shù)考核人員難以將績效考評專業(yè)知識與高校發(fā)展實際相結(jié)合。同時，績效考評機制現(xiàn)有考核指標過少且指標質(zhì)量不高，與高校預算項目關聯(lián)性不足，并不能充分反映高校預算績效的實際情況，考核指標質(zhì)量需要進一步提升。另外，部分高校并未出具項目績效評價報告，無法充分反映績效考評過程優(yōu)缺點，亦無法反映全面預算管理效力［3］。

（四）未充分利用信息化手段

目前，多數(shù)高校已開始利用現(xiàn)代化信息技術，使用信息系統(tǒng)處理財務工作，但是對全面預算管理信息系統(tǒng)的使用還不到位。在編制預算方案的過程中，一些高校僅通過Excel電子表格對預算管理信息及數(shù)據(jù)進行匯總搜集，以人工檢索的方式對這些信息及數(shù)據(jù)進行分析，不僅導致財務人員的時間成本增加，還會因為人工操作失誤而出現(xiàn)預算信息及數(shù)據(jù)的錯誤，降低了預算編制方案的適用性。在預算執(zhí)行過程中，也并未利用信息技術建立風險預警系統(tǒng)，導致高校不能準確識別和評估風險，給高校造成損失。在績效考核過程中，部分高校同樣以人工的方式開展績效考核工作，甚至需要人工計算考核指標數(shù)據(jù)，工作量大且主觀性強，弱化了績效考核的效用。

（五）預算監(jiān)管力度有待加大

每年度的全面預算管理工作歷時周期較長，要做好預算管理中的各項活動，制定好各項預算制度，規(guī)范預算管理各個程序，就須加強對全面預算管理各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管。有些高校對預算項目的申報監(jiān)管力度不足，導致學校立項依據(jù)不充分，項目不符合市區(qū)方針政策及高校的發(fā)展方向，項目預算不合理。部分高校監(jiān)管部門對預算編制文本規(guī)范及預算支出審批的監(jiān)管較為隨意，使得高校人員沒有認識到全面預算管理工作的重要性。此外，監(jiān)管手段不完善，導致高校預算執(zhí)行不合理、執(zhí)行程序不合規(guī)等問題，給高校帶來不必要的損失。

四、優(yōu)化全面預算管理現(xiàn)狀的措施

（一）強化預算編制基礎工作

為完善全面預算管理體系，高校須從以下幾方面改進：第一，以更科學的零基預算法為主，再結(jié)合“基數(shù)+增長”的方式進行預算編制，增強預決算數(shù)據(jù)的科學性和系統(tǒng)性，使預算資金分配更加科學合理；第二，定期宣傳全面預算管理知識，高校領導者須積極參與全面預算管理編制工作，為各部門學習全面預算管理知識作出表率，進而提高高校對預算編制的理解和認識，使各部門形成聯(lián)動，共同參與預算編制，確保預算編制的完整性和全面性；第三，及時編制預算，部分高校可將預算編制的時間提前，例如，有些高校將預算時間提前至9月，次年1月便可完成編制，既不影響預算執(zhí)行，也合理規(guī)劃了預算進度，推進按時完成預算管理目標。

（二）基于戰(zhàn)略導向完善預算管理

高校須將全面預算管理與戰(zhàn)略導向相結(jié)合，制定以戰(zhàn)略導向為基礎的全面預算管理戰(zhàn)略。第一，高校須在戰(zhàn)略導向的引導下，制定詳細的本年度預算管理計劃，對所有經(jīng)濟活動進行全面考慮；第二，將高校教職工個人發(fā)展方向與戰(zhàn)略目標相結(jié)合，強化戰(zhàn)略目標在預算管理中的應用，提高教職工對戰(zhàn)略目標的認識和理解，促使教職工積極參與戰(zhàn)略規(guī)劃，防止其形式化，推動戰(zhàn)略目標順利實現(xiàn)；第三，高校還須強化戰(zhàn)略導向在全面預算管理工作中的引領作用，充分解讀戰(zhàn)略導向在預算管理工作中的重要地位，貫徹落實戰(zhàn)略導向下的全面預算管理工作。將高校預算編制與戰(zhàn)略目標及長期戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接，根據(jù)預算執(zhí)行的具體情況，對年度預算管理計劃進行預調(diào)整，提高預算配置效率，推動戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

（三）健全績效考評機制

部分高校應將完善績效考評機制視為高校提升核心競爭力的重點任務。首先，高校須成立獨立的預算績效考評機構(gòu)，以財務部領導牽頭，各部門負責人協(xié)助，共同開展績效考評工作，保證其公平性與適用性。還須重新修訂高質(zhì)量人才引進制度，提高高質(zhì)量預算管理人才在高校儲備人才中的比例，提升績效考評隊伍整體素養(yǎng)。其次，加強對績效考評人員的培訓及繼續(xù)教育，定期邀請專家開展績效考核的知識講座，促使人員及時準確了解有關績效考評的最新政策，促進績效考核理論知識與實際現(xiàn)狀相聯(lián)系。最后，增加績效考核指標，根據(jù)高?？己藰藴释晟浦笜?，促使指標的考核程度更為精細、考核內(nèi)容更為具體、考核方式也更具現(xiàn)代化，可以切實增強與高校預算項目的關聯(lián)性。除此之外，高校還須出具項目績效評價報告，切實反映績效考評工作的不足，進而推動績效考評機制的建立健全。

（四）充分利用現(xiàn)代化信息技術

如今是數(shù)字化、電子化、智能化時代，信息技術可以為高校節(jié)省大量的時間成本，提升工作效率。各高校須將信息技術充分應用于全面預算管理工作，建立全面預算管理系統(tǒng)，如ERP信息系統(tǒng)，增強預算管理的系統(tǒng)性和科學性。高校各部門可將預算編制信息及數(shù)據(jù)直接登記在預算管理系統(tǒng)內(nèi)，發(fā)送至財務部門，由財務人員進一步審核，并利用大數(shù)據(jù)技術挖掘以往年度的預算編制方案，結(jié)合本年度實際情況進行編制。高校還須在預算管理系統(tǒng)內(nèi)建立風險預警模塊，設立各部門的預算超標值，當某個部門預算使用超過該值時，系統(tǒng)自動發(fā)出提醒信號，高校相關負責人根據(jù)系統(tǒng)提醒識別和評估風險，進而控制或分散預算風險。另外，高校預算績效考核指標的計算也可由系統(tǒng)自行完成，在系統(tǒng)內(nèi)輸入指標計算方法后得出結(jié)果，并將結(jié)果發(fā)送至考核評價人進行評價打分，進一步增強績效考核的準確性。

（五）加大對預算管理過程的監(jiān)管力度

嚴格的監(jiān)督管理體系是高校提高全面預算管理工作效率的重要保障。一方面，高校須加大對預算項目的申報監(jiān)管力度，在申請項目之前，一定要對項目的必要性、可行性、項目內(nèi)容、規(guī)模、資金要求等進行全面的調(diào)研和論證，尤其是立項依據(jù)要充分，須全面完整地反映高校發(fā)展方向，這樣可以縮短項目審批周期。另一方面，高校須注意預算編制的文本要規(guī)范，方法要科學，要嚴肅對待預算管理工作。還要注意嚴格把握預算支出的審批力度，結(jié)合實際情況仔細斟酌后作出審批，避免審批的隨意性。此外，還要利用信息化技術手段，對預算執(zhí)行的過程實施動態(tài)監(jiān)控，規(guī)范預算執(zhí)行，科學合理設置預算執(zhí)行程序，按預算批復的額度和開展范圍執(zhí)行預算，避免出現(xiàn)重大預算執(zhí)行差異。同時，以信息化技術為基礎的監(jiān)管手段，還能及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程中的不足，并及時反饋，促進全面預算管理工作的有效落實。

五、結(jié)語

高校實施全面預算管理既響應了國家政策，又順應了時代潮流，還是提升高校核心競爭力的必由之路，因此，高校健全全面預算管理體系至關重要。在高校不斷探索完善全面預算管理的過程中，也出現(xiàn)了一些問題，如預算編制工作不夠成熟、績效考評機制尚待完善、預算管理與戰(zhàn)略導向聯(lián)系不足、預算監(jiān)管力度有待加大等，高校須正視以上問題。積極探討解決上述問題的措施及方法，切實提高全面預算管理能力，提升全面預算管理水平，促進全面預算管理體系的建立健全，進一步推動高校在“十四五”規(guī)劃下穩(wěn)健前進。