土地發(fā)展權(quán)的國際實踐以及我國的構(gòu)建與運行

王冰

摘要：土地發(fā)展權(quán)在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立有完備的制度體系，在保護(hù)農(nóng)業(yè)用地、提高土地資源的使用效率和土地發(fā)展性利益的公平分配方面起到了重要的作用。本文分析比較了英國、美國、法國的土地發(fā)展權(quán)制度模式，對我國土地發(fā)展權(quán)制度的構(gòu)建和運行提出建議。

土地發(fā)展權(quán)在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了以英國的國有模式、美國的私有模式以及法國的共享模式為典型的較為完備的運行機(jī)制，在保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境、明確土地開發(fā)權(quán)利和歸屬、土地發(fā)展性利益均衡分配等方面發(fā)揮了重要的作用。

關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán) 域外土地發(fā)展權(quán)模式 我國土地發(fā)展權(quán)制度 運行建議

一、國外土地發(fā)展權(quán)模式概述

（一）英國：土地發(fā)展權(quán)的國有模式

英國實行的是土地發(fā)展權(quán)國有模式。土地發(fā)展權(quán)的國有模式是指國家基于漲價歸公的理念，將初始土地發(fā)展權(quán)歸屬于國家。隨著英國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，英國土地?zé)o序化利用和土地發(fā)展性利益分配不均衡問題嚴(yán)重。因此，上世紀(jì)30年代至40年代，英國國會設(shè)立委員會分別于1940年公布《巴羅報告書》、1942年公布《斯科特報告書》和《尤斯沃特報告書》?！队人刮痔貓蟾鏁肥状翁岢鐾恋匕l(fā)展權(quán)的概念，并且建議將未開發(fā)利用的土地之土地發(fā)展權(quán)收歸國有。1947年英國政府出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》吸收了《尤斯沃特報告書》，規(guī)定將一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)收歸國有。對于私有土地，土地的所有權(quán)仍歸私人所有，但私人土地所有者必須向國家購買特定的土地發(fā)展權(quán)后才能改變土地用途，并且確立了漲價歸公的理念，規(guī)定土地變更使用后，土地的自然漲價也包含在發(fā)展權(quán)的價值之中。英國1990年出臺《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，規(guī)定了國家與私人土地所有者進(jìn)行談判，但此時國家是以市場主體的身份與私人土地所有者達(dá)成買賣協(xié)議的議價機(jī)制。

（二）美國：土地發(fā)展權(quán)的私有模式

1.美國土地發(fā)展權(quán)的來源。美國實行的是土地發(fā)展權(quán)的私有模式。美國與英國土地發(fā)展權(quán)漲價歸公的理念相反，實行漲價歸私，將土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地私人所有者。土地所有者享有處分土地發(fā)展權(quán)或者在規(guī)劃許可的范圍內(nèi)開發(fā)土地的權(quán)利。美國法繼承了羅馬法所有權(quán)絕對的理念，曾一度無限制的開發(fā)利用土地，導(dǎo)致大量農(nóng)用土地流失。為了解決這一問題，美國在20世紀(jì)初借鑒了德國的分區(qū)辦法，開始實行土地分區(qū)管制制度。規(guī)定在管制區(qū)域內(nèi)，土地所有者的權(quán)利受到限制，并且不得因這一制度帶來的損失向政府請求賠償。土地所有者認(rèn)為分區(qū)管制制度損害了他們的利益并對這一制度進(jìn)行抵制，并且某些土地所有者利用自己的影響力，對政府施加壓力，導(dǎo)致這一制度沒能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。為了彌補(bǔ)分區(qū)管制制度的缺陷，美國于上世紀(jì)60年代引入土地發(fā)展權(quán)，并逐漸形成了適應(yīng)本土具體情況的土地發(fā)展權(quán)私有模式。

2.美國的土地發(fā)展權(quán)的運作。美國土地發(fā)展權(quán)主要包括土地發(fā)展權(quán)的購買、土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，以及土地發(fā)展權(quán)銀行三個方面。

土地發(fā)展權(quán)的購買建立在意思自治和平等自愿基礎(chǔ)上，由聯(lián)邦向地方政府援助資金，地方政府以市場主體的身份向土地所有者購買土地發(fā)展權(quán)。由聯(lián)邦和州政府依據(jù)土地規(guī)劃，對保護(hù)的土地進(jìn)行評估，確定土地發(fā)展權(quán)的購買順序。土地所有人和政府商議價格或者委托評估機(jī)構(gòu)，根據(jù)土地利用條件評估土地發(fā)展權(quán)價格。雙方達(dá)成協(xié)議后，在不改變土地所有權(quán)和利用權(quán)的前提下，政府收購控制土地進(jìn)行再開發(fā)。

土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移是指通過運用市場手段，在土地所有人和土地所有者之間建立平臺，實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)在不同市場主體之間的流轉(zhuǎn)。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移需要確定土地的發(fā)送區(qū)和接受區(qū)。發(fā)送區(qū)是指依據(jù)土地規(guī)劃需要保護(hù)或者禁止開發(fā)的區(qū)域，接收區(qū)是根據(jù)土地規(guī)劃許可可以進(jìn)一步開發(fā)的區(qū)域。在確定了發(fā)送區(qū)和接收區(qū)之后，土地所有者與土地開發(fā)者就可以在土地發(fā)展權(quán)市場上進(jìn)行交易。

在土地發(fā)展權(quán)設(shè)立之初，由于土地發(fā)展權(quán)市場尚不完善，土地發(fā)展權(quán)的價格隨房地產(chǎn)價格上下波動。為了避免土地發(fā)展權(quán)市場供不應(yīng)求或供大于求的現(xiàn)象，美國設(shè)立了土地發(fā)展權(quán)銀行，確保土地發(fā)展權(quán)的價格穩(wěn)定，實現(xiàn)充分的市場化。

（三）、法國：土地發(fā)展權(quán)的共享模式

土地發(fā)展權(quán)共享模式是指國家基于土地漲價公私共享的理念，將土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行劃分，一定范圍內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)歸于土地所有者享有，超出范圍的部分歸國家所有。土地所有者可以在自己的享有的范圍內(nèi)開發(fā)利用土地，超出范圍的需要向國家購買土地發(fā)展權(quán)。法國是實行土地發(fā)展權(quán)共享模式的典范。法國并沒有直接以土地發(fā)展權(quán)命名，但卻創(chuàng)建了類似土地發(fā)展權(quán)的法定上限密度限制制度。對土地所有權(quán)的建筑權(quán)有低水平的上限容積率限制，超過限制的建筑全屬于地方政府所有建筑開發(fā)人若想超過上限進(jìn)行建筑，必須向政府支付對價購買超過標(biāo)準(zhǔn)的建筑權(quán)。

三、國外土地發(fā)展權(quán)制度比較

（一）相似之處。

通過對英國、美國和法國土地發(fā)展權(quán)制度的結(jié)構(gòu)與運行的分析可以看出，發(fā)達(dá)國家在土地發(fā)展權(quán)問題上的相似之處主要體現(xiàn)在：從土地發(fā)展權(quán)的來源上看，土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中派生出來的可以獨立行使的財產(chǎn)權(quán)。包括土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)分離或歸國家所有的國有模式、土地發(fā)展權(quán)從屬于土地所有權(quán)但可與土地所有權(quán)分離而獨立轉(zhuǎn)讓的私有模式以及土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)分離后，根據(jù)不同的情況，歸屬于國家或私人所有的模式。這三種模式都體現(xiàn)了西方政府對土地所有權(quán)制度認(rèn)識上的轉(zhuǎn)變。以公權(quán)力的干預(yù)對個人權(quán)利進(jìn)行限制，積極消除土地開發(fā)利用中的外部性，協(xié)調(diào)社會利益與個人利益。

（二）不同之處

1、土地發(fā)展權(quán)的權(quán)益歸屬不同。英國的土地漲價歸公，堅持土地所有權(quán)私有和土地發(fā)展權(quán)公有。所獲得的土地發(fā)展性利益歸國家所有。美國則主張漲價歸私，充分尊重土地所有權(quán)人的私權(quán)利。由個人收取土地發(fā)展性利益。法國則規(guī)定土地發(fā)展權(quán)的權(quán)益，一部分歸土地所有者，另一部分歸國家所有。公私共享土地發(fā)展性利益。

2、各國制度設(shè)計的價值取向不同。英國的制度設(shè)計價值取向更注重于公平，但土地發(fā)展性利益收歸國家之后，如何真正公平的分享與社會公眾，還是一個值得探討的問題。而美國更加注重于效率，用市場機(jī)制來實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。美國的土地發(fā)展權(quán)市場建立完善，實踐中取得了大量的成功，平衡了不同區(qū)域之間的利益差異。法與英國和美國相比采取了折中的方案。

3、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的實現(xiàn)方式不同。英國的土地發(fā)展權(quán)是由國家手中轉(zhuǎn)移到土地所有者手中。美國則是從土地所有者手中轉(zhuǎn)移到土地開發(fā)者手中，或者從土地所有者手中轉(zhuǎn)移到國家手中。法國則是將超過上限密度的部分，從土地所有者手中轉(zhuǎn)移到政府手中。

四、土地發(fā)展權(quán)在我國的構(gòu)建與運行

（一）土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置原則。

1、公平與效率兼重的原則。效率能夠為公平提供物質(zhì)保障，公平能夠為效率提高社會保障。目前，我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地只能通過國家征收這一途徑，而國家征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地用途變更后產(chǎn)生的土地增益完全不成比例。農(nóng)民所享受到的土地發(fā)展型利益與土地增益相比微乎其微。也就是說，目前農(nóng)村集體與個體農(nóng)戶既要承擔(dān)保護(hù)耕地的義務(wù)，又享受不到土地增益的權(quán)利。這種分配方式并不公平，并且配置上也沒有有效利用市場機(jī)制，效率低下。在這一方面，我們要借鑒美國土地發(fā)展權(quán)制度的經(jīng)驗，引入市場機(jī)制，實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)。改變地方政府獨享土地發(fā)展性利益的局面。

2、將土地發(fā)展權(quán)納入民法典中的物權(quán)編的原則。從權(quán)利的性質(zhì)上講，土地發(fā)展權(quán)是一種用益物權(quán)。土地發(fā)展權(quán)能夠與土地所有權(quán)相分離，是土地發(fā)展權(quán)人在非自己所有的土地上享有占有、使用、收益的權(quán)利。土地展權(quán)納入物權(quán)法體系，既要注重實體法也要注重程序法。在物權(quán)的實體法方面，首先，我國是物權(quán)法定原則，對物權(quán)的種類和內(nèi)容都應(yīng)該由法律作出統(tǒng)一的規(guī)定，不允許自由創(chuàng)設(shè)。因此要在民法典的物權(quán)編給予統(tǒng)一的規(guī)定。第二，要處理好土地發(fā)展權(quán)與已有物權(quán)的結(jié)合。具體而言，要處理好土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系：要在法律規(guī)定中體現(xiàn)出土地發(fā)展權(quán)來源于土地所有權(quán)，又與土地所有權(quán)相獨立;處理好土地發(fā)展權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)之間的關(guān)系：土地發(fā)展權(quán)要與建設(shè)用地使用權(quán)相銜接，建設(shè)用地使用權(quán)解決的是土地所有與非農(nóng)化使用的問題，土地發(fā)展權(quán)解決的是非農(nóng)化開發(fā)及開發(fā)程度的問題。

（二）土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利歸屬。

土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利歸屬決定了土地發(fā)展性利益的歸屬。解決土地發(fā)展性利益的歸屬需要公法層面和私法層面共同解決。首先，在公法的層面，土地發(fā)展權(quán)來源于土地所有權(quán)。我國是社會主義公有制國家，土地歸國家所有和農(nóng)民集體所有。我國土地發(fā)展權(quán)應(yīng)分別歸屬于國家土地所有者和農(nóng)民集體土地所有者。對國有土地的土地發(fā)展權(quán)由政府進(jìn)行處分和管理。對集體土地的土地發(fā)展權(quán)要注意處理好集體與農(nóng)民的關(guān)系，集體土地發(fā)展權(quán)的處分和管理要由集體成員共同決定，并且確保農(nóng)民能夠切實的享有土地發(fā)展性利益。在私法的層面，應(yīng)適當(dāng)借鑒土地發(fā)展權(quán)的移轉(zhuǎn)制度，由國家劃定發(fā)送區(qū)和接收區(qū)，通過市場交易實現(xiàn)在民事主體之間的權(quán)利轉(zhuǎn)移。

（三）我國土地發(fā)展權(quán)的運行

1、國有土地的土地發(fā)展權(quán)。首先，國有土地的土地發(fā)展權(quán)屬于國家，由國務(wù)院授權(quán)地方政府行使。第二，國有土地土地發(fā)展權(quán)的移轉(zhuǎn)，分為一級市場和二級市場。一級市場是指國家有償出讓給受傷者，包括拍賣、招標(biāo)和協(xié)議等方式。受讓者享有改變土地使用用途的權(quán)利，并且可以按照自己的意愿行事財產(chǎn)權(quán)。二級市場則是受讓者通過簽訂合同的方式再轉(zhuǎn)讓給其他權(quán)利主體。第三，國有土地發(fā)展權(quán)的消滅。在土地容量消耗完、權(quán)利主體拋棄土地發(fā)展權(quán)、不行使權(quán)利超過法定期限、征收以及其他原因出現(xiàn)時，土地發(fā)展權(quán)即消滅。第四，在土地發(fā)展權(quán)人違反期限或者限制性要求開發(fā)利用土地時，國家收回土地發(fā)展權(quán)。第五，可以借鑒美國的經(jīng)驗，設(shè)立土地發(fā)展權(quán)銀行。

2、集體土地的土地發(fā)展權(quán)。首先，土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)村集體所有要落實農(nóng)民個體的成員權(quán)，確保集體利益最終能夠轉(zhuǎn)化為個人利益。第二，集體土地的土地發(fā)展權(quán)在創(chuàng)設(shè)之后由集體以市場價加以處分。集體土地發(fā)展權(quán)作為集體所享有的財產(chǎn)權(quán)，集體享有處分的權(quán)利。但是為了切實保護(hù)農(nóng)用土地，要對集體土地發(fā)展權(quán)的處分加以適當(dāng)?shù)南拗?。只允許集體將其土地發(fā)展權(quán)處分給土地發(fā)展權(quán)交易機(jī)構(gòu)或者國家。再將土地發(fā)展權(quán)處分給國家時，應(yīng)借鑒美國土地發(fā)展權(quán)購買制度的經(jīng)驗。此時，國家以市場主體的身份參與交易，充分尊重集體的意愿，應(yīng)就購買事宜進(jìn)行協(xié)商，避免國家公權(quán)力的干預(yù)，確保土地發(fā)展順利能夠均衡分配。對于涉及公共利益的情形，國家仍可以對集體土地的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行征收，但是要提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場價格對集體進(jìn)行補(bǔ)償。第三，集體土地發(fā)展權(quán)的消滅。集體土地發(fā)展權(quán)可以因規(guī)劃許可的土地容量用盡、農(nóng)村集體拋棄土地發(fā)展權(quán)以及征收而消滅。

結(jié)語：在當(dāng)今各國土地發(fā)展權(quán)實踐中，以英國為代表的國有模式、美國為代表的私有模式和以法國為代表的共享模式各有特色和優(yōu)勢。我國應(yīng)當(dāng)結(jié)合國情，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗。秉持公平與效率兼政的原則，將土地發(fā)展權(quán)納入《民法典》的物權(quán)編，并與有關(guān)土地制度相結(jié)合，實現(xiàn)土地發(fā)展性利益的公私共享。

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