協(xié)商民主法治化的地方實(shí)踐創(chuàng)新

張卓明華東政法大學(xué)法律學(xué)院教授

2021年6月23日，《上海市人民建議征集若干規(guī)定》由上海市人民代表大會常務(wù)委員會審議通過，已于2021年7月1日起施行。這是我國地方人大首次就人民建議征集活動制定地方性法規(guī)，對于推動協(xié)商民主法治化、發(fā)展全過程人民民主、用制度體系保證人民當(dāng)家作主具有重要意義。

規(guī)范人民建議征集活動的首部地方性法規(guī)

之前，我國一些地方政府已制定關(guān)于人民建議征集工作的政府規(guī)章和規(guī)范性文件。地方政府規(guī)章如：1999年10月發(fā)布的《重慶市人民建議獎勵辦法》、2009年2月發(fā)布的《哈爾濱市人民建議征集辦理獎勵辦法》;行政規(guī)范性文件如：2000年6月發(fā)布的《杭州市人民建議征集和獎勵的實(shí)施意見（試行）》、2014年4月北京市政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民建議征集工作的意見》。此外，還有地方黨委和政府（辦公廳）聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，如2000年9月發(fā)布的《廈門市人民建議征集實(shí)施辦法》、2014年1月發(fā)布的《上海市人民建議征集工作規(guī)定》;以及地方政府工作部門發(fā)布的工作文件，如內(nèi)蒙古自治區(qū)信訪局于2014年7月發(fā)布的《關(guān)于開展人民建議征集的通告》。相比于以上文件，作為地方性法規(guī)的《上海市人民建議征集若干規(guī)定》不僅提升了法律效力和規(guī)范層級，而且突破了信訪制度框架內(nèi)的人民建議征集渠道，實(shí)現(xiàn)了人民建議征集渠道的拓展和整合，使得人民建議征集工作邁向法治化。

2014年的《上海市人民建議征集工作規(guī)定》第1條明確規(guī)定，其上位法除了《憲法》外，還有國務(wù)院《信訪條例》和《上海市信訪條例》，但《上海市人民建議征集若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第1條并未提及后二者，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“根據(jù)憲法和相關(guān)法律、行政法規(guī)”。并且，2014年的《上海市人民建議征集工作規(guī)定》第4條規(guī)定：“中共上海市委、上海市人民政府信訪辦公室是市委、市政府開展人民建議征集工作的專門機(jī)構(gòu)，中共上海市委、上海市人民政府信訪辦公室人民建議征集處負(fù)責(zé)日常工作”;與此不同，《若干規(guī)定》第4條規(guī)定：“本市建立市、區(qū)兩級人民建議征集辦公室，負(fù)責(zé)組織推動、協(xié)調(diào)落實(shí)本市人民建議征集工作”;第5條規(guī)定：“本市各級國家機(jī)關(guān)是開展人民建議征集工作的主體，……根據(jù)需要確定負(fù)責(zé)人民建議征集的工作機(jī)構(gòu)，或者配備從事人民建議征集工作的人員，并保障工作所需經(jīng)費(fèi)。”可見，上海市人民建議征集活動已超越原來的信訪制度框架，成為落實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念、堅(jiān)持和踐行全過程民主、完善市域社會治理的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。

暢通人民建議渠道，發(fā)展協(xié)商民主制度

人民建議征集制度的憲法根基，首先在于我國《憲法》“總綱”第27條第2款：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！逼浯危覈稇椃ā返?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。”換言之，一方面，傾聽人民的意見和建議是我國國家機(jī)關(guān)的憲法義務(wù);另一方面，向國家機(jī)關(guān)提出批評建議是我國公民的憲法權(quán)利。所以，《若干規(guī)定》可視為上海市人大常委會落實(shí)國家憲法義務(wù)和保障公民憲法權(quán)利的立法舉措。

人民建議征集制度的法理基礎(chǔ)在于人民民主，人民民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。人民有權(quán)依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協(xié)商民主是人民民主的重要形式，已深深嵌入我國民主政治的全過程。人民建議征集制度是中國特色協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式，體現(xiàn)了“尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師……使各方面提出的真知灼見都能運(yùn)用于治國理政”的要求。人民民主是一種全過程民主。人民建議征集制度的完善和發(fā)展，有助于人民意志真實(shí)地反映在國家管理和社會治理的方方面面，并貫穿于民主過程的各個(gè)環(huán)節(jié)。

人民民主是一種全過程民主。人民建議征集制度的完善和發(fā)展，有助于人民意志真實(shí)地反映在國家管理和社會治理的方方面面，并貫穿于民主過程的各個(gè)環(huán)節(jié)。

《若干規(guī)定》貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，通過完善人民建議征集制度，暢通人民建議渠道，推動了中國特色協(xié)商民主的發(fā)展。譬如《若干規(guī)定》第7條新增規(guī)定：“市人民建議征集辦公室建立完善人民建議征集信息系統(tǒng)……同時(shí)依托市大數(shù)據(jù)資源平臺，推進(jìn)人民建議征集工作信息的互聯(lián)、互通和共享”;第9條規(guī)定：“本市暢通人民建議征集渠道，保障建議人通過書信、電話、電子郵件、互聯(lián)網(wǎng)媒體等形式提出建議。本市充分發(fā)揮12345市民服務(wù)熱線和門戶網(wǎng)站、‘隨申辦移動端等政務(wù)新媒體的‘云征集功能，為建議人有序參與人民建議征集活動提供便利?！笨梢?，上海市人民建議征集渠道呈現(xiàn)出多樣化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化與整合性的特征。

人民建議征集制度的構(gòu)成要素與運(yùn)行機(jī)制

人民建議征集制度的主體包括征集人、建議人和參與人。征集人主要指“本市各級國家機(jī)關(guān)”及其設(shè)立的專門工作機(jī)構(gòu)和專門配備的工作人員。其中，“市、區(qū)兩級人民建議征集辦公室”是負(fù)責(zé)組織推動、協(xié)調(diào)落實(shí)上海市人民建議征集工作，指導(dǎo)督促各級人民建議征集工作機(jī)構(gòu)開展人民建議征集工作的專門機(jī)構(gòu)。據(jù)報(bào)道，2020年7月17日，上海市人民建議征集辦公室揭牌成立;目前，上海市16個(gè)區(qū)均已掛牌成立人民建議征集辦公室。建議人是指為了維護(hù)國家利益、社會公共利益，促進(jìn)城市建設(shè)和發(fā)展，提升城市治理水平，改進(jìn)國家機(jī)關(guān)工作，向本市各級國家機(jī)關(guān)提出建議的公民、法人和其他組織等。與大城市的開放性相適應(yīng)，外省市人乃至外國人，都可以成為建議人?！度舾梢?guī)定》第15條第4款明確規(guī)定：“鼓勵、支持境外人士積極提出建議，匯聚全球智慧，助力上海發(fā)展?！眳⑴c人是指征集人和建議人以外為人民建議征集活動提供智力支持的參與者，主要指高等學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)、各類智庫的專家學(xué)者。

人民建議征集制度的客體是指人民建議（征集活動）所針對的事項(xiàng)，主要包括：（1）關(guān)于惠民、利民、便民工作舉措的;（2）關(guān)于改進(jìn)國家機(jī)關(guān)工作的;（3）關(guān)于地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件和政策立、改、廢的;（4）關(guān)于市、區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督建議的;（5）關(guān)于各級人大代表提出議案、建議的;（6）關(guān)于國家機(jī)關(guān)的決策的。根據(jù)《若干規(guī)定》第10條，“涉及個(gè)人訴求以及依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的事項(xiàng)不宜作為人民建議提出”。這是人民建議事項(xiàng)的法治界限，體現(xiàn)了人民建議活動的公益性以及對權(quán)利救濟(jì)制度的尊崇。

人民建議征集工作主要有以下四個(gè)環(huán)節(jié)：（1）制定工作制度和工作流程;（2）征求、收集、接收、處理人民建議;（3）承辦人民建議;（4）加強(qiáng)人民建議的分析研判，促進(jìn)落實(shí)轉(zhuǎn)化。人民建議的征集方式主要有兩種：主動征集與日常接受。主動征集人民建議，針對的是地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件和重大決策，人民群眾反映集中的問題等相關(guān)事項(xiàng)，可以開展專項(xiàng)征集。辦理人民建議，可以采用座談會、研討會、聽證會、實(shí)地走訪等形式進(jìn)行調(diào)研論證，邀請建議人、專家學(xué)者等參加。總體而言，上海市人民建議征集制度的運(yùn)行機(jī)制遵循了公開透明、科學(xué)處理、注重轉(zhuǎn)化、及時(shí)反饋等原則。

《若干規(guī)定》在人員和經(jīng)費(fèi)保障、優(yōu)秀建議評選和獎勵、媒體報(bào)道和宣傳、人大常委會檢查監(jiān)督以及人大代表視察督促等方面，也作出了明確規(guī)定。隨著《若干規(guī)定》的生效實(shí)施，上海市各級國家機(jī)關(guān)需要著重落實(shí)這些規(guī)定，在實(shí)踐中形成和完善可操作的工作細(xì)則和常規(guī)做法，進(jìn)一步推進(jìn)人民建議征集工作的地方實(shí)踐，為豐富全過程民主的時(shí)代內(nèi)涵提供上海經(jīng)驗(yàn)。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com