如何完善地方政府專項債券管理

馬曉苗

（山西省柳林縣財政局，山西 呂梁 033300）

一、專項債券管理的現(xiàn)狀

（一）專項債券的規(guī)模

從2015年到2020年，我國專項債券的年發(fā)行量分別為0.1萬億元，0.5萬億元，0.9萬億元，1.36萬億元和2.16萬億元。新發(fā)行的專項債券規(guī)模正在迅速增長，地方政府債券的比例從2015年的17.1%增加到2020年的70.3%。赤字率和專項債券已成為實施積極財政政策的關(guān)鍵道具。按照我國債券信息官網(wǎng)發(fā)布的消息，2018年地方政府發(fā)行的專項債券總規(guī)模為1.97萬億元，其中包括了6.1億元再融資債券，占債券市場總規(guī)模的8.7%，已經(jīng)變成了債券市場的重要組成部分。在當前下行壓力、減稅和，專項債券的規(guī)模不停擴張，卓效緩解了地方政府的收支沖突，在地方政府收支沖突中發(fā)揮了積極的作用，推動了我國經(jīng)濟的健康和可持續(xù)的發(fā)展。

（二）專項債券的種類

2015年到2021年，我國在不同地區(qū)發(fā)行了專項債券。自2018年以來，地方政府已開始探究和發(fā)行諸如土地儲備專用債券之類的項目收益?zhèn)０l(fā)行的債券必須要與項目遙相呼應(yīng)，以此實現(xiàn)項目收支的自我平衡。2019年，除土壤儲藏、棚改、收費公路等基礎(chǔ)品種外，全國總共發(fā)行了56個其他品種的專項債券，發(fā)行總金額達到了532億元，其中包含了高鐵建設(shè)、鐵路建設(shè)、創(chuàng)新建設(shè)、衛(wèi)生保健、生態(tài)保護和農(nóng)村振興等21個創(chuàng)新領(lǐng)域。通過創(chuàng)新的多元性和專項債券應(yīng)用范圍的擴張，高效控制了專項債券的還款風險，管控住了專項債券資金的使用效率，確保了關(guān)鍵領(lǐng)域的合理融資需求。

（三）專項債券的融資成本

2021年，專項國債加權(quán)平均利率為4.1%，融資成本僅高于國債收益率一點，并且低于銀行貸款基準利率，也低于企業(yè)利率和信貸債券。截至2021年底，我國地方政府專項債券余額為7.5萬億元。如果充分利用地方政府與銀行之間的貸款利率，每年可以節(jié)省各級融資費用近千億元。如果根據(jù)財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年之前的利率估算值約為10%，那么每年可以節(jié)省超過4000億元的各級融資成本。經(jīng)過發(fā)行專項債券的方式，可以大大降低地方政府的融資成本，有助于減輕債務(wù)負擔，防止還款風險。

二、地方政府在專項債券管理方面的問題

（一）市、縣政府沒有足夠的自治權(quán)，有必要完善專項債券的安排機制

首先，借款規(guī)模有限。當前，專項債券必須要配額管理。每年的新配額是自上而下批準的，并且當年批準的配額只能在該年發(fā)布。盡管這種方法有助于宏觀調(diào)控和風險預防，但地方政府卻只有在上層批準新額后，才能按照批準的規(guī)模和投資方向安排債券資金的應(yīng)用，不能結(jié)合自身實際的經(jīng)濟情況、金融運行、建設(shè)需要和其他情況來借款，也不能事先進行總體方案籌劃和安排。同時，由于各地區(qū)無法在有限的空間內(nèi)獨立發(fā)行債券以償還其現(xiàn)有債務(wù)，這讓償還的熱情有所減弱。當前的管理辦法與實際的配額管理之間仍然存在差異，市縣政府缺少借貸的主動權(quán)，因此它們在專項債券管理中是相對被動的存在。

其次，投資的使用受到限制。我國政府每年發(fā)行的專項債券額度有明確的投資要求。例如：2019年我國政府向福建省發(fā)行的專項債券有87.4%必須要用于土地存儲、棚戶區(qū)改造和收費公路以及土地使用上，總數(shù)中只有12.6%可用于其他項目。一些地區(qū)由于缺乏有關(guān)領(lǐng)域的項目而無法從中得到專項債券額度，進而讓一些急需建設(shè)的項目失去了資金來源。在地方財政資源有限的情況下，這些緊迫的項目可能會轉(zhuǎn)移到融資平臺和其他融資建設(shè)中，很容易引發(fā)政府與企業(yè)之間責任混亂的問題，讓隱性債務(wù)和風險不受監(jiān)管。

最后，貸款時間有限。新的年度專項債券限額需要在全國人民代表大會之后才能確定并予以釋放。由于發(fā)布時間較晚，因此不可能在年初將所有地區(qū)與預算聯(lián)系起來。對于那些政府投資的建設(shè)項目，地方政府通常在年初安排預算資金，或等待新債務(wù)限額發(fā)布后。另外，由于每個地區(qū)都無法在批準的配額空間內(nèi)獨立安排債券發(fā)行，因此每年的再融資債券金額仍需獲得中央政府的批準，而且每個地區(qū)的預算都面臨著一樣的矛盾。

基于此，市、縣政府缺少借款主動權(quán)。部門市、縣把債券基金作為財政補貼，高度重視需求申報和額度競爭，無視管理和還款。出現(xiàn)了過度包裝項目、缺少合理審計和控制的問題，不助于債券資金收益的充分發(fā)揮。

（二）市場約束機制欠缺，專項債券市場化程度有待提升

最近幾年，我國政府大力推動專項債券發(fā)行的市場化，這需要降低政府干預、增強第三方考核、增加信息披露，在債券發(fā)行中發(fā)揮了市場的限制性作用，但效果并不明顯。按照我國債券信息管網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，2021年發(fā)行的地方政府特殊債券的利率比國債基準收益率高28個 BP。不同的地區(qū)、不同的債券種類、不同項目的債券融資成本并沒有差別，不能反映出市場對項目優(yōu)劣勢的了解，也不能對債券發(fā)行市場進行高效的監(jiān)管。主要原因如下：第一，發(fā)行專項債券沒能反映出項目信用。由于所有地方政府的專項債券均由省政府發(fā)行并承擔最后的還款責任，因此債券發(fā)行反映了省政府從債券信用評級機構(gòu)到第三方評估的信用，而不是項目本身的信用。較少關(guān)注項目本身的優(yōu)缺點，而更多關(guān)注債券背后的省政府信貸。第二，責任分擔和懲戒制度還不完善。當前，債券發(fā)行的評級、評估和信息披露仍不符合當前形勢和流程的要求。由于缺乏相應(yīng)的評級、評估和信息披露的懲罰制度，部分中介機構(gòu)不但不能對債券項目開展嚴格的評估和審計，而且還會發(fā)布有缺陷的評估報告來評估債券項目。它并沒有真正展現(xiàn)出第三方代理制約的作用。同時，在債券發(fā)行前沒有辦法明確項目的后期收入的情況下，沒有清晰的責任分擔，債權(quán)人的收入與項目風險之間缺少關(guān)聯(lián)性。第三，有關(guān)的支持機制還未健全。受專項債券發(fā)行時間、發(fā)行窗口和發(fā)行人的限制，省級財政部門難以一一審核和發(fā)行專項債券?，F(xiàn)如今，大多數(shù)專項債券是通過集體債券發(fā)行的方式，同一領(lǐng)域的項目是捆綁在一起的，因此債券與項目之間無法相互呼應(yīng)。一些項目可能會有包裝過度的情況，項目收益無法支付債券的本金和利息，從而增加了專項債券的還債風險，市場力量也沒有展現(xiàn)出應(yīng)有作用。

三、地方政府專項債券管理的相關(guān)建議

（一）健全限額管理

首先，允許所有地區(qū)在批準的總額內(nèi)發(fā)行債券。中央政府批準了每個省的總債務(wù)限額，但沒有控制當年的新債和再融資債券的發(fā)行。地方政府可以在批準的限額內(nèi)發(fā)行年度滾動債券，可以經(jīng)過安排再融資債券或預算資金獨立決定償還到期的債券，并可以在股票債券還款期限內(nèi)發(fā)行新債券，以加強地方政府的主觀能動性和多樣性。

其次，債務(wù)限額應(yīng)事先獲得批準。在年初預算編制之前，應(yīng)向各級政府下達政府債務(wù)限額，或者應(yīng)提早增加新債務(wù)限額的比例并盡快發(fā)行，使所有地區(qū)都能擁有良好的財政狀況，提高債券安排的規(guī)范性和合理性。

（二）健全專項債券籌集體制

第一，完善貸款決策機制。健全債券專項項目數(shù)據(jù)庫，完善項目信息，增強項目儲備，區(qū)分項目重點，嚴格管理項目收益，為債務(wù)決策打下基礎(chǔ)。制定債務(wù)收支規(guī)劃方案和中長期計劃，增強部門之間的溝通和凝聚力，組建和不停優(yōu)化滾動繼承項目的編制體制，審查和評估項目是否滿足發(fā)行條件。提前確定項目，而不是在打包和分發(fā)之前確定。地方政府在限額內(nèi)安排債務(wù)貸款的具體方案，由地方政府領(lǐng)導班子集體研究確定，報同級人民代表大會常務(wù)委員會批準。然后將其合并到預算中，以加強債務(wù)管理和監(jiān)督的責任。第二，擴張專項債券的使用。同時，市、縣兩級政府要增加專項債券和投資選擇的空間，合理保證地方急需建設(shè)重點項目的資金要求，全面展現(xiàn)債券資金的作用。

（三）組建以項目為中心的債務(wù)發(fā)行機制。

首先，省財政廳建立了專項債券發(fā)行中心，豐富了有關(guān)領(lǐng)域的人才，滿足了專項債券管理創(chuàng)新的需求，加強了專項債券發(fā)行的審計工作，達到了專項債券細致化和合理化的目標。 其次，把償還債券和項目收入相聯(lián)系。以項目為單位開展信用評估、評級，按項目推進債券發(fā)行，降低債券的集體發(fā)行，真正做到項目與債券相呼應(yīng)的目標，全面發(fā)揮出市場監(jiān)管的作用，改善專項債券項目質(zhì)量。省政府還可以采用適當?shù)男庞迷黾夀k法來合理減少融資成本，但它不承擔還款責任，明確省政府、市縣政府、項目單位和債權(quán)人的職責分擔，進一步打破剛性兌付，規(guī)避無限期地將風險轉(zhuǎn)移給省政府。最后，是完善事后監(jiān)督檢查機制。加強對評級機構(gòu)和第三方機構(gòu)的評估和限制，懲處信息披露欺詐和違反評級評估的行為，構(gòu)建科學化的信用檔案，督促有關(guān)機構(gòu)體現(xiàn)出第三方的影響作用，促進債券發(fā)行的合理化和市場化。

四、結(jié)束語

綜上所述， 地方政府專項債券管理還有很多地方有待健全完善。在實際開展此項工作的進程中，還有很多方面的因素需要考慮，只有按照文中所講才可以高效的管控風險，實現(xiàn)合理、科學、規(guī)范的專項債券管理。