《行政處罰法》修訂視角下的交通運(yùn)輸行政處罰：分析與探討

黃 銳

（深圳市交通運(yùn)輸局，廣東 深圳 518000）

為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，經(jīng)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議，全國(guó)人大于2020年10月公開征求《行政處罰法（修訂草案二次審議稿）》（以下簡(jiǎn)稱草案）意見。為促進(jìn)《行政處罰法》在交通運(yùn)輸行業(yè)管理實(shí)務(wù)中發(fā)揮更大作用，有必要思考草案的立法思路和修法趨勢(shì)，研究交通運(yùn)輸部門如何適應(yīng)行政處罰新常態(tài)。

一、增加行政處罰種類，有利于增強(qiáng)監(jiān)管效能和執(zhí)法震懾力

草案選擇增加列舉名稱的路徑充實(shí)行政處罰種類，將通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)等實(shí)踐中應(yīng)用較多的處罰種類納入法律規(guī)范，［1］有助于進(jìn)一步提高交通運(yùn)輸監(jiān)管執(zhí)法效果。

（一）通報(bào)批評(píng)

通報(bào)批評(píng)是一種申誡罰，是在一定范圍內(nèi)對(duì)當(dāng)事人的公開譴責(zé)和負(fù)面宣告，是利用信息社會(huì)中的不利信息的傳播達(dá)到制裁違法者的效果。［2］交通運(yùn)輸行業(yè)有較固定的經(jīng)營(yíng)模式和較穩(wěn)定的消費(fèi)群體，商業(yè)信譽(yù)和業(yè)內(nèi)評(píng)價(jià)對(duì)經(jīng)營(yíng)者尤為重要。當(dāng)前，交通運(yùn)輸部門常將通報(bào)或通報(bào)批評(píng)作為啟動(dòng)其他行政管理措施的前提或開展警示教育的形式。相比僅針對(duì)個(gè)體作出的警告處罰，通報(bào)批評(píng)更能起到處罰和教育相統(tǒng)一及“查處一個(gè)、震懾一批、教育一片”的執(zhí)法效果。實(shí)施通報(bào)批評(píng)處罰應(yīng)注意：1.確定通報(bào)方式，如通過網(wǎng)站公布、在報(bào)刊上刊登、在交通場(chǎng)站或工地張貼、召開行業(yè)警示大會(huì)等；2.通報(bào)范圍越大，影響越大。從規(guī)范處罰裁量權(quán)的角度，應(yīng)確定通報(bào)范圍，比如地域方面的全省或全市，行業(yè)方面的特定行業(yè)或全交通運(yùn)輸行業(yè)等；3.區(qū)分通報(bào)批評(píng)處罰和行政處罰信息公開、政府信息公開發(fā)布等相似的行政行為。［3］

（二）降低資質(zhì)等級(jí)

降低資質(zhì)等級(jí)是一種資格罰，是下降當(dāng)事人已取得許可資質(zhì)的層級(jí)或剝奪當(dāng)事人已取得許可資質(zhì)的部分內(nèi)容。從處罰輕重程度方面看，降低資質(zhì)等級(jí)比暫時(shí)限制從事許可行為的暫扣許可證更重，比禁止從事許可行為的吊銷許可證更輕。應(yīng)注意的是，降低資質(zhì)等級(jí)處罰僅針對(duì)具有法定包含或遞進(jìn)關(guān)系的許可資質(zhì)，如可設(shè)定將道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸駕駛員從業(yè)資格降低為原從業(yè)資格證件許可的道路旅客運(yùn)輸或道路貨物運(yùn)輸駕駛員從業(yè)資格的行政處罰事項(xiàng)。

（三）限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)

限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)是一種有限度剝奪經(jīng)營(yíng)者、從業(yè)人員開展生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)權(quán)利的行為罰?，F(xiàn)行《行政處罰法》僅設(shè)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”這一種與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為有關(guān)的處罰，實(shí)踐中長(zhǎng)期對(duì)“責(zé)令停業(yè)整頓”“責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)”等未直接表述為“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的行政行為是否屬于行政處罰有較大爭(zhēng)議。一旦限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)經(jīng)立法明確為處罰種類，具有限制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利內(nèi)容的“責(zé)令停業(yè)整頓”“責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)”等將屬于行政處罰。當(dāng)事人逾期不履行且交通運(yùn)輸部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，確保相關(guān)處罰落實(shí)到位，形成監(jiān)管執(zhí)法閉環(huán)。應(yīng)注意的是，現(xiàn)行部分失信聯(lián)合懲戒措施亦包含相似內(nèi)容，實(shí)施時(shí)應(yīng)分別執(zhí)行行政處罰和信用監(jiān)管程序。

二、增加過錯(cuò)推定原則，證據(jù)審核和案件調(diào)查面臨新要求

一般認(rèn)為，行政違法行為具備四個(gè)構(gòu)成要件：1.當(dāng)事人具有行為能力；2.當(dāng)事人主觀上有過錯(cuò)；3.當(dāng)事人客觀上存在違反行政法律規(guī)范的行為；4.違法行為侵害了行政法律規(guī)范保護(hù)的社會(huì)關(guān)系。［4］草案將違法行為的主觀要件明確化、法定化，規(guī)定“當(dāng)事人有證據(jù)證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定”。

（一）行政處罰構(gòu)成要件包括當(dāng)事人有主觀過錯(cuò)

當(dāng)事人主觀過錯(cuò)是當(dāng)事人對(duì)其所實(shí)施的違法行為及損害后果所持的故意或過失的心理狀態(tài)。［5］無責(zé)任即無處罰，如《德國(guó)違反秩序處罰法》第十條規(guī)定“限于故意行為始得加以處罰”，過失犯以法律有明文規(guī)定為限。過錯(cuò)推定原則的目的是對(duì)行政處罰的道義基礎(chǔ)和行政效率進(jìn)行適當(dāng)權(quán)衡。［6］當(dāng)前實(shí)踐中，除了部分規(guī)定明確了違法行為人主觀狀態(tài)的情況，行政機(jī)關(guān)普遍采用“客觀違法”標(biāo)準(zhǔn)，其原因一方面在于《行政處罰法》和絕大多數(shù)的單行法沒有將主觀因素設(shè)定為必備要件；另一方面則是基于提高執(zhí)法效率和節(jié)省執(zhí)法資源的實(shí)際考慮，不苛求行政機(jī)關(guān)去探明當(dāng)事人的主觀意志。［7］如查處委托未依法取得危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸許可的企業(yè)承運(yùn)危險(xiǎn)化學(xué)品違法行為，只需查實(shí)當(dāng)事人委托了未取得有關(guān)許可的企業(yè)承運(yùn)危險(xiǎn)化學(xué)品，不需要查實(shí)當(dāng)事人是否知道或應(yīng)知道被委托人的資質(zhì)情況。此外，個(gè)別行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)中，當(dāng)事人主觀過錯(cuò)是處罰裁量說理內(nèi)容或從重處罰情節(jié)，以體現(xiàn)處罰的合理、公平、公正，但主觀過錯(cuò)不影響當(dāng)事人是否構(gòu)成違法行為或是否應(yīng)予處罰。

（二）加強(qiáng)當(dāng)事人沒有主觀過錯(cuò)證據(jù)審核

一般而言，行政法律法規(guī)設(shè)定了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，違法即可認(rèn)定為違反客觀注意義務(wù)。［7］。處罰救濟(jì)原則是保證行政處罰合法、公正行使的事后補(bǔ)救措施，［8］交通運(yùn)輸部門不能完全放棄對(duì)當(dāng)事人主觀方面證據(jù)的審核認(rèn)定。如涉及運(yùn)輸源頭單位的公路違法超限運(yùn)輸案件，若承運(yùn)人提交稱重設(shè)備合格證明、稱重單、車輛行駛軌跡等證據(jù)，能夠證明承運(yùn)人在運(yùn)輸前已按規(guī)定通過運(yùn)輸源頭單位安裝的稱重計(jì)量設(shè)備檢測(cè)，并得出不存在超限情況結(jié)果的，結(jié)合貨運(yùn)活動(dòng)的通常流程，一般可合理認(rèn)為承運(yùn)人對(duì)違法超限運(yùn)輸行為沒有主觀過錯(cuò)。適用過錯(cuò)推定條款不予處罰后，應(yīng)及時(shí)彌補(bǔ)監(jiān)管執(zhí)法缺漏，既依法保障當(dāng)事人合法權(quán)利，又確保履職盡責(zé)和普遍守法。如前述不予處罰情形發(fā)生后，應(yīng)及時(shí)將稱重設(shè)備檢測(cè)情況抄送質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門加強(qiáng)監(jiān)管，通過情況通報(bào)、加強(qiáng)檢查等形式督促相關(guān)運(yùn)輸企業(yè)和貨運(yùn)源頭單位依法開展生產(chǎn)活動(dòng)，依法查處企圖通過同樣或類似方式和理由，故意形成無過錯(cuò)表象的違法行為。

三、規(guī)定違法所得應(yīng)當(dāng)沒收，相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)亟需明確

沒收違法所得是將當(dāng)事人通過違法行為獲取的收入收歸國(guó)有的財(cái)產(chǎn)罰。［9］草案將沒收違法所得擴(kuò)大至所有違法行為。

違法所得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)定個(gè)案違法所得的前提。當(dāng)前，交通運(yùn)輸領(lǐng)域沒有規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可參考其他部門的標(biāo)準(zhǔn)開展研究。有的部門認(rèn)為違法所得僅指違法收入，如國(guó)務(wù)院原法制辦認(rèn)為違法所得指從事違法行為的全部實(shí)際收入，《廣東省鹽業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定按違法運(yùn)輸鹽產(chǎn)品的運(yùn)輸費(fèi)收入或按規(guī)定的運(yùn)費(fèi)計(jì)算違法所得；有的部門認(rèn)為違法所得指違法收入扣除合理支出，如原國(guó)家工商總局規(guī)定違法所得按違法提供服務(wù)的全部收入扣除該項(xiàng)服務(wù)中所使用商品的購(gòu)進(jìn)價(jià)款計(jì)算。

參考前述部門的標(biāo)準(zhǔn)，以“未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)”違法行為為例，違法所得可能存在兩種計(jì)算方式：1.全部收入，即乘客支付的車費(fèi)。2.全部收入扣除直接相關(guān)的、必要的成本支出，即乘客支付的車費(fèi)扣除司機(jī)、乘務(wù)員勞務(wù)費(fèi)、車輛租賃費(fèi)等直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的必要支出。

修訂《行政處罰法》是適應(yīng)“放管服”改革新形勢(shì)、加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的標(biāo)志性成果和推進(jìn)地方和行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大立法舉措。交通運(yùn)輸部門及工作人員既要通過加強(qiáng)對(duì)草案的研究，學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)國(guó)家不斷完善行政處罰制度、提高行政執(zhí)法效能的信心和決心，又要提前謀劃、探索試點(diǎn)、主動(dòng)適應(yīng)，為修訂后的《行政處罰法》順利實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的理論和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，推動(dòng)行政處罰制度設(shè)計(jì)和執(zhí)法實(shí)踐更加規(guī)范和科學(xué)。