政府視角下數(shù)字消費券的管理策略研究

劉開升

（中國銀聯(lián)山西分公司，太原 030012）

黨的十九大報告提出：“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)?！毙鹿谝咔楸l(fā)以來，政府聚焦民生，助力發(fā)展“國內循環(huán)”，運用各類逆周期政策工具開展惠民工作。消費券作為應急型積極財政工具被廣泛應用，在更大范圍內、更深層次里如火如荼地開展。數(shù)字消費券成為消費經濟領域的熱搜詞，如何有效地管理好應用好數(shù)字消費券被提上日程。本文在厘清研究對象——數(shù)字消費券的概念、分類、現(xiàn)狀、發(fā)放特點及不足的基礎上，芻議政府視角下的數(shù)字消費券管理策略及建議。

一、數(shù)字消費券業(yè)務概述

（一）數(shù)字消費券的概念

目前，數(shù)字消費券在理論和實踐上尚未被統(tǒng)一定義，可區(qū)分為狹義數(shù)字消費券和廣義數(shù)字消費券。財政部《關于規(guī)范地方政府消費券發(fā)放使用管理的指導意見》（財建〔2009〕649號）定義的“地方政府消費券”，是指由地方各級政府在本級預算（含當年預算收入和以前年度預算資金結余）中安排發(fā)放的用于兌換商品（或服務）的有價支付憑證。

狹義數(shù)字消費券，基于財政部對地方政府消費券的定義基礎，結合數(shù)字化延伸而明確內涵，是具有核券支付一體化功能并附帶限定使用條件（如核銷所需最低消費訂單金額、使用時間期限和核銷行業(yè)范圍等）的一種數(shù)字化支付憑證。廣義數(shù)字消費券，則泛指被冠以“消費券”名稱的各類票券，既包括狹義數(shù)字消費券，也包括非財政出資或官方宣傳背書的商業(yè)化營銷票券。

（二）數(shù)字消費券的分類

（1）按照財政出資情況，可分為財政全部出資模式的“消費券”、財政部分出資模式的“惠民券”和非財政資金出資的“優(yōu)惠券”。

（2）按照出資主體情況，可分為政府財政出資的“政府消費券”、企業(yè)工會經費出資的“工會福利券”，以及商業(yè)企業(yè)部分出資的“惠民券”和全額出資的“優(yōu)惠券”。

（3）按照核銷范圍層級，可分為“線上消費券”“線下消費券”和“線上+線下一體化通用券”。其中，政府財政出資的“線下消費券”又可以細分為“省級消費券”“市級消費券”和“縣區(qū)級消費券”等。目前，跨省通用的政府消費券在實務中很少出現(xiàn)。

（4）按照核銷適用行業(yè)，可分為“通用券”和“專用券”兩大類。其中，“通用券”可細分為“零售通用券”“餐飲通用券”等；“專用券”可細分為“家電專用券”“加油專用券”“汽車專用券”“以舊換新專用券”“保稅商品專用券”等。

（5）按照消費補貼金額，可分為“大額消費券”和“小額消費券”。實務中，“大額消費券”單筆補貼金額在100元以上，補貼金額不足100元的則歸為“小額消費券”。

（6）按照是否支持循環(huán)抵扣功能，可分為“非循環(huán)抵扣消費券”和“循環(huán)抵扣消費券”?！胺茄h(huán)抵扣消費券”單筆消費達到滿減條件，即可使用相應券種的消費券進行抵扣，單筆消費最多僅能抵扣一張消費券。“循環(huán)抵扣消費券”單筆消費達到滿減條件，支持循環(huán)抵扣使用多張同面額的消費券。

二、數(shù)字消費券的發(fā)放現(xiàn)狀

（一）數(shù)字消費券的發(fā)放背景

數(shù)字消費券作為應急型積極財政工具，一般與事件沖擊緊密相連。近二十年來，大規(guī)模應用數(shù)字消費券的兩個起爆點：一個是2008年的全球經濟危機，一個是2020年的新冠疫情。新冠疫情后的發(fā)放背景是在疫情防控常態(tài)化條件下提振消費信心、促進消費回暖、加快推進消費經濟發(fā)展。

（二）數(shù)字消費券的發(fā)放主體及對應券種

目前，數(shù)字消費券的發(fā)放主體為地方政府商務部門、地方工會組織和商業(yè)流通企業(yè)。地方政府商務部門的發(fā)放資金來自財政預算，對應的券種為“消費券”和“惠民券”；地方工會組織的發(fā)放資金來自工會組織經費，對應的券種為“工會券”；商業(yè)流通企業(yè)的發(fā)放資金來自企業(yè)營銷費用或銷售折讓，對應的券種為“優(yōu)惠券”。

（三）數(shù)字消費券的發(fā)放規(guī)模

據中國政府網于2020年5月在《190多億元消費券促消費回暖》中的數(shù)據顯示，新冠疫情發(fā)生以來，有28個省份、170多個地市統(tǒng)籌地方政府和社會資金，累計發(fā)放消費券達190多億元。

三、數(shù)字消費券的發(fā)放特點及不足

（一）數(shù)字消費券的發(fā)放特點

數(shù)字消費券的發(fā)放范圍、發(fā)放規(guī)模、統(tǒng)籌層級、發(fā)放模式、組織管理和地域分布呈現(xiàn)鮮明特點。發(fā)放范圍由小到大，在發(fā)放消費券的省份，從2020年上半年的部分市縣發(fā)放，擴大到2020年下半年的全省各地市發(fā)放。發(fā)放規(guī)模，由單個項目規(guī)模百萬元或千萬元級別發(fā)放資金擴大至單次安排億元級別發(fā)放資金。統(tǒng)籌層級由低到高，從市縣政府分散發(fā)放過渡到省政府統(tǒng)籌集中安排。發(fā)放模式既有由某個政府牽頭部門匯總辦理模式，也有政府決策后倡導多個單位獨立辦理模式。組織管理由松散型快速調整為省級專門部門集中管理。地域分布特點據曹泉偉等學者統(tǒng)計，發(fā)放消費券的地級城市主要集中在我國的中北部和東南部地區(qū)。

（二）當前發(fā)放模式中存在的不足之處

第一，數(shù)字消費券相關方的利益平衡方案有待優(yōu)化。撬動倍數(shù)是反映消費券出資方地方政府利益的指標，以消費券訂單金額除以消費券補貼金額來核算。優(yōu)惠折扣是反映消費券提供給發(fā)放對象個體優(yōu)惠力度的指標，以消費券核券最低訂單金額除以消費券補貼金額來核算，與撬動倍數(shù)呈負相關的數(shù)量關系。覆蓋人數(shù)是反映消費券惠及發(fā)放對象總體規(guī)模的指標，以消費券補貼總金額除以消費券單次消費補貼金額來核算，與優(yōu)惠折扣呈負相關的數(shù)量關系。

代表數(shù)字消費券相關方利益的三個核心指標——撬動倍數(shù)、優(yōu)惠折扣、覆蓋人數(shù)，共同構成了消費券方案的“不可能三角”，即在既定資金條件約束下，這三個指標不可能同時最大化。消費券方案的制定者在清醒認識到消費券方案“不可能三角”的情況下，應著力優(yōu)化消費券方案，實現(xiàn)總體最優(yōu)，避免為體現(xiàn)政績而片面追求過高的撬動倍數(shù)，導致項目執(zhí)行難度大、社會反響差。

第二，數(shù)字消費券發(fā)放核銷形成的數(shù)據資產管理有待加強。消費券發(fā)放核銷過程中，往往需要驗證或使用消費券發(fā)放對象的特定身份、金融賬戶、生物識別、行蹤軌跡、消費偏好等敏感數(shù)據信息，應事先論證其必要性，事前向消費券發(fā)放對象明示，應擯棄“無感知收集”“強迫收集”和“捆綁授權”等方式，需要重視對消費券發(fā)放對象的個人信息全生命周期保護，健全完善制度及配套措施落地。同時，該類信息如因政府主導而留存，其安全管理和使用規(guī)則有待明確加強。2021年8月20日，《中華人民共和國個人信息保護法》已正式通過，并定于2021年11月1日起正式施行，該法律直接依據《憲法》制定，使得個人信息權益被提升為憲法賦予的根本權利，對于個人信息權益的保護已逐步向用戶主導型發(fā)展，對于用戶的信息權益保障由信息處理者承諾型主導轉變?yōu)橛捎脩艨筛兄闹鲗А⒖刂撇僮鳌?/p>

第三，數(shù)字消費券的過程管控和績效評價相對薄弱。數(shù)字消費券的各政府部門發(fā)放主體或發(fā)放平臺主要以項目維度進行工作安排與事后總結，迄今尚未開展跨類別、跨地市、跨條線、跨平臺、跨行業(yè)的專項評估工作。同時，消費券項目的績效評估者也需要尊重消費券方案“不可能三角”的客觀事實，避免在績效認定中得出偏頗結論。

四、數(shù)字消費券管理策略文獻綜述

朱國瑋等（2009）認為，消費券具備可行性，政府應選擇教育、文化、通訊、醫(yī)療衛(wèi)生等乘數(shù)效應較大而基礎效應小的行業(yè)，以“獎勵式”發(fā)放消費券，并采取與特定行業(yè)共擔成本的方式。邊島（2009）認為消費券對消費行為有著客觀的影響，應針對當?shù)厍闆r來執(zhí)行消費券發(fā)放策略。王宣植（2009）認為發(fā)放消費券應和企業(yè)共同出任消費券發(fā)放主體。曹泉偉等（2020）認為發(fā)放消費券可通過良性循環(huán)機制實現(xiàn)消費端和供給端的共同恢復。

五、政府視角下的數(shù)字消費券的管理策略及建議

消費券政府主辦部門管理資源有限，分模式有重點地開展管理，可使整體管理效果更佳，其管理策略應圍繞制度、合規(guī)、平臺、商戶、宣傳和數(shù)據等六個策略關鍵點開展工作。

（一）財政全部出資模式“消費券”，應圍繞制度和合規(guī)策略關鍵點加強管理

（1）健全制度框架，地方政府建立消費券運行機制。地方政府建立健全消費券制度及機制，應明確出現(xiàn)哪種情形啟動發(fā)放、決策主體和落實部門、績效考核評估機制及獎懲辦法。

（2）防控合規(guī)風險，全流程全方面管控資金風險。凡涉及財政出資的，關鍵是管控好資金。凡涉及政府發(fā)布的，核心是抓好客訴響應機制，防范好聲譽風險。

（二）財政部分出資模式“惠民券”，應圍繞平臺和商戶策略關鍵點強化管控

（1）慎選發(fā)放平臺，應選擇經政府主管部門認可的金融領域的關鍵信息基礎設施運營者。遴選安全可信的平臺機構提供消費券產品服務，除核查平臺機構是否具有金融許可外，還應核查平臺機構是否具有自主知識產權，以及產品的可信驗證能力、信息處理和資金清算能力是否完備。

（2）管控合作機構，抓大不放小，強化對消費券核銷商戶的過程控制和事后問責。核銷環(huán)節(jié)重點管好核銷商戶白名單調整權限和黃牛黨“薅羊毛”數(shù)據動態(tài)監(jiān)控及實時處置。

（三）非財政資金出資“優(yōu)惠券”，應圍繞宣傳和數(shù)據策略關鍵點實施控制

（1）扎口管理，強調事前報備和堅持扎口管理。凡冠名“政府數(shù)字消費券”“政府電子消費券”或“政府消費券”的，以及經由政府渠道發(fā)布的消費券，均應納入扎口管理。

（2）注重數(shù)據保護，確保消費券發(fā)放對象的信息安全。數(shù)據信息已成為產業(yè)革新應用與數(shù)字經濟的新型資源，政府應與發(fā)放平臺簽訂協(xié)議，并持續(xù)監(jiān)督其履行安全保密義務。