破除市場(chǎng)、所有制和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)掃清“國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)”體制障礙

李貴平

2020年10月26日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議在北京召開。會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，作出了構(gòu)建“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的戰(zhàn)略布局。14億人口的超大市場(chǎng)、占世界經(jīng)濟(jì)總量1/6的世界第二大經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)體量、工業(yè)門類齊全的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、世界最大中產(chǎn)階級(jí)群體的消費(fèi)能力，形成了我國(guó)的大國(guó)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在逆全球化抬頭的當(dāng)下，必須推動(dòng)“外向型”經(jīng)濟(jì)向“內(nèi)需為主、內(nèi)外互動(dòng)”發(fā)展轉(zhuǎn)型，持續(xù)破除市場(chǎng)、所有制和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，打通國(guó)內(nèi)“大循環(huán)”體制障礙，疏通國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)“血脈”，凝聚發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)發(fā)展新動(dòng)能。

一、破除市場(chǎng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)市場(chǎng)“有用”和政府“有為”深度融合

改革開放以來(lái)，我國(guó)走出了從工業(yè)到農(nóng)業(yè)、從產(chǎn)業(yè)到產(chǎn)品、從需求到供給的全方位政府計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)模式，初步建立了市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。但“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中還占有相當(dāng)大的比重，具體表現(xiàn)在逐級(jí)下達(dá)GDP指標(biāo)、投資指標(biāo)、招商引資指標(biāo)等“計(jì)劃”指標(biāo)，特別是重大資源配置的政府干預(yù)，使一些領(lǐng)域形成了“計(jì)劃”引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局，呈現(xiàn)出市場(chǎng)配置資源和政府“計(jì)劃性”配置資源的博弈以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”同步發(fā)展的二元格局。必須按照“市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求，破除資源配置的“市場(chǎng)”和“計(jì)劃”共存的二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)市場(chǎng)“有用”和政府“有為”的深度融合。

（一）厘清政府和市場(chǎng)的邊界

按照市場(chǎng)“有用”和政府“有為”的要求，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中市場(chǎng)和政府的邊界進(jìn)行重新劃分和界定，厘清市場(chǎng)和政府在資源配置中的權(quán)責(zé)關(guān)系，解決好政府越位、缺位和不到位的問題。完善政府“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和市場(chǎng)準(zhǔn)入“負(fù)面清單”，形成政府和市場(chǎng)“邊界清單”的治理體系，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的有機(jī)融合，形成政府和市場(chǎng)邊界清晰、功能完善、相得益彰的發(fā)展格局，構(gòu)建市場(chǎng)“有用”和政府“有為”的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。

（二）破除微觀干預(yù)，讓市場(chǎng)更“有用”

淡化國(guó)家對(duì)具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的計(jì)劃，全面破除給企業(yè)特別是給國(guó)有企業(yè)下達(dá)投資指標(biāo)、出口指標(biāo)、生產(chǎn)指標(biāo)、稅收指標(biāo)等微觀干預(yù)，讓市場(chǎng)主體根據(jù)市場(chǎng)變化組織生產(chǎn)和進(jìn)行交易，保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的靈活性。把對(duì)具體企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的干預(yù)轉(zhuǎn)向?qū)Ξa(chǎn)業(yè)布局的調(diào)節(jié)、對(duì)市場(chǎng)公平的維護(hù)上，推動(dòng)市場(chǎng)高效配置資源和政府有效調(diào)控的結(jié)合。持續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革，將市場(chǎng)能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域、市場(chǎng)化充分競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域、具有市場(chǎng)盈利基礎(chǔ)的領(lǐng)域充分放開，讓市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展，讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的機(jī)制作用充分發(fā)揮，激發(fā)市場(chǎng)活力。

（三）強(qiáng)化宏觀調(diào)控，讓政府更“有為”

把國(guó)家宏觀調(diào)控的重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)計(jì)劃轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、宏觀調(diào)控指標(biāo)“計(jì)劃”上，把政府經(jīng)濟(jì)管理的職能集中到保持總量平衡、防范化解金融和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)上，把調(diào)控的手段集中到稅收、貨幣、產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策性調(diào)控上，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性和協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)負(fù)責(zé)發(fā)展、政府負(fù)責(zé)監(jiān)管”的良性互動(dòng)。把政府“有為”體現(xiàn)在規(guī)則制定、規(guī)則執(zhí)行、規(guī)則監(jiān)督上來(lái)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體按規(guī)則行事、按規(guī)則發(fā)展、按規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)政府調(diào)控職能，保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和按社會(huì)主義道路發(fā)展。

二、破除所有制二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國(guó)企和民企外企融合發(fā)展

從1848年馬克思、恩格斯發(fā)表《共產(chǎn)黨宣言》以來(lái)，公有制就作為衡量社會(huì)主義和共產(chǎn)主義的標(biāo)準(zhǔn)。新中國(guó)成立初期，我國(guó)套用蘇聯(lián)發(fā)展模式，建立了公有制主導(dǎo)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，把國(guó)有企業(yè)和國(guó)家發(fā)展進(jìn)行一體化融合。當(dāng)前，對(duì)社會(huì)主義全民所有制化身的國(guó)有企業(yè)，有兩種截然不同的聲音：一種是“神話”國(guó)有企業(yè)，認(rèn)為國(guó)家發(fā)展主流是國(guó)有企業(yè)、主要貢獻(xiàn)是國(guó)有企業(yè)、社會(huì)主義的主要體現(xiàn)是國(guó)有企業(yè)；另一種是“妖魔化”國(guó)有企業(yè)，認(rèn)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢、市場(chǎng)活力不足、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的罪魁禍?zhǔn)锥际菄?guó)有企業(yè)壟斷。由于國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)發(fā)展領(lǐng)域劃分不明確，國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)上中下游的全領(lǐng)域無(wú)限制發(fā)展和擴(kuò)張，一定程度上壓縮了民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的發(fā)展空間，制約了市場(chǎng)要素充分流動(dòng)。必須著力破除所有制二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)融合發(fā)展。

（一）深化國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展改革

國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的重要力量和主要特征，在國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)、提供稅收、創(chuàng)造價(jià)值等方面發(fā)揮著極其重要的作用，須理直氣壯地做強(qiáng)做大國(guó)有企業(yè)。同時(shí)，必須重視國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)中存在的活力不足、管理方式僵化等問題。按照經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的理念，從國(guó)有企業(yè)的“國(guó)家屬性”和“市場(chǎng)屬性”出發(fā)，深化國(guó)有企業(yè)改革，破除所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一的弊端，以資產(chǎn)監(jiān)管代替企業(yè)監(jiān)管。破除國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和員工按級(jí)別、按層級(jí)取酬的模式，完善國(guó)有企業(yè)公司法人治理，完善員工工資市場(chǎng)化調(diào)節(jié)和員工持股等制度，激發(fā)企業(yè)活力和員工創(chuàng)造力，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展。完善社會(huì)保障體系，把國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的扶持轉(zhuǎn)移到對(duì)下崗員工的民生保障、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)充調(diào)節(jié)上來(lái)，賦予國(guó)有企業(yè)更大的發(fā)展空間和市場(chǎng)運(yùn)作空間。

（二）有效擴(kuò)大民企外企發(fā)展空間

完善產(chǎn)業(yè)上中下游市場(chǎng)劃分，在國(guó)家層面的國(guó)有企業(yè)布局上，重點(diǎn)調(diào)控好戰(zhàn)略型、安全型、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控型的金融、大數(shù)據(jù)、科技、交通、能源等領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)，以及電力、通信等保障國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)上游；競(jìng)爭(zhēng)型、個(gè)性需求滿足型的產(chǎn)業(yè)中游充分放開，讓國(guó)企民企外企同臺(tái)競(jìng)技、融合發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展；保障型、滿足型、服務(wù)型的產(chǎn)業(yè)下游，積極推動(dòng)國(guó)有企業(yè)退出，放手讓民企和外企發(fā)展，擴(kuò)大民企外企發(fā)展空間。擴(kuò)大民企外企準(zhǔn)入領(lǐng)域和門檻，打造國(guó)企民企外企同步發(fā)展、同臺(tái)競(jìng)技的政策環(huán)境，以國(guó)企發(fā)展帶動(dòng)民企外企發(fā)展，以民企外企發(fā)展推動(dòng)國(guó)企市場(chǎng)化改革發(fā)展，形成國(guó)企和民企外企互補(bǔ)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展的格局。

（三）構(gòu)建各種所有制企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境

著力打造國(guó)企民企外企充分融合發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境，破除特惠政策供給，制定普惠性政策措施，把社會(huì)主義集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)從統(tǒng)籌具體項(xiàng)目建設(shè)、具體產(chǎn)品研發(fā)、具體工業(yè)發(fā)展向統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)協(xié)同、所有制協(xié)同、農(nóng)村和城市協(xié)同發(fā)展上來(lái)，破除“對(duì)國(guó)有企業(yè)保護(hù)、對(duì)外資企業(yè)限制、對(duì)民營(yíng)企業(yè)管控”的思維定勢(shì)，完善企業(yè)稅收、社會(huì)責(zé)任承擔(dān)政策體系，使不同所有制企業(yè)在統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入和政策框架下公平競(jìng)爭(zhēng)、充分競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)各種所有制企業(yè)活力，創(chuàng)新普惠政策下的不同所有制企業(yè)按其功能定位融合發(fā)展模式，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

三、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展

城鄉(xiāng)之間的土地、社保、教育、就業(yè)等政策的二元化，已成為影響“國(guó)內(nèi)大循環(huán)”生產(chǎn)要素充分流動(dòng)的障礙，造成了城鄉(xiāng)分割，阻礙了市場(chǎng)發(fā)育和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。必須從源頭上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，激發(fā)城鄉(xiāng)發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展。

（一）推動(dòng)農(nóng)村集體土地集中經(jīng)營(yíng)

要通過完善所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分立”機(jī)制，破除土地以戶為主條塊分割的“個(gè)人所有制”形態(tài)，將土地的所有方式向“權(quán)益所有、收益所有、股份所有”轉(zhuǎn)型，建立契合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)化的村民自治、土地流轉(zhuǎn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、收益分配、民主監(jiān)督等法規(guī)政策保障體系，為土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化規(guī)?；a(chǎn)打通政策“障礙”。推動(dòng)土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)，培育和引進(jìn)現(xiàn)代市場(chǎng)主體，將一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村集體土地進(jìn)行市場(chǎng)化整合流轉(zhuǎn)，推動(dòng)一家一戶經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向一村一鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化、集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)，提升土地社會(huì)化開發(fā)、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的能力，把“土地”這一農(nóng)村最大的“資產(chǎn)”變?yōu)椤百Y本”，使土地這一最大的“不動(dòng)產(chǎn)”動(dòng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)的二次解放，激發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展活力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。

（二）推動(dòng)城鄉(xiāng)市場(chǎng)要素充分流動(dòng)

生產(chǎn)要素向高交換價(jià)值地方流動(dòng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。要著力破除制約城鄉(xiāng)市場(chǎng)一體化的政策和制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)工業(yè)和產(chǎn)業(yè)分工，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、向園區(qū)集中，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合和市場(chǎng)融合，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)相融。要把推進(jìn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)振興作為鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村物流配送、農(nóng)村電商政策扶持，推動(dòng)城鄉(xiāng)供給和需求滿足的一體化，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展。強(qiáng)化政策供給，引導(dǎo)資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展。

（三）推動(dòng)城鄉(xiāng)政策一體化布局

要按照經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明“五位一體”的要求，系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策體系重構(gòu)，完善“共同富?！敝贫仍O(shè)計(jì)，推動(dòng)城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。要優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)城市綜合承載能力，增強(qiáng)城鎮(zhèn)市場(chǎng)承載能力，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)重大基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)；統(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村空間布局。堅(jiān)持普惠性原則，推進(jìn)教育、衛(wèi)生、社保等公共服務(wù)一體化發(fā)展，打破社保、戶籍等二元結(jié)構(gòu)，確保公共服務(wù)的公益性、普惠性，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，增強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

構(gòu)建“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要。必須對(duì)內(nèi)“強(qiáng)身健體”，增強(qiáng)自身發(fā)展動(dòng)力，通過脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，把落后的地方發(fā)展起來(lái)，把落后的農(nóng)村發(fā)展起來(lái)；對(duì)外通過“人類命運(yùn)共同體”和“一帶一路”建設(shè)，積極參與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的修訂和完善，制定符合中國(guó)和世界需要、適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展要求的規(guī)則，增強(qiáng)中國(guó)與世界融合發(fā)展的活力，構(gòu)建“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局，以中國(guó)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化推動(dòng)世界治理能力和治理體系現(xiàn)代化。