自然資源國家所有權(quán)理論適用的必要性分析
——以生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商為視角

劉彩玉

（貴州師范大學(xué) 貴州 貴陽 550025）

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確指出了建立與完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要性；此外，早在2017年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》也指出了推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用的力度與范圍，尤其是在2020年在責(zé)任、途徑、技術(shù)、保障措施、賠償力度、修復(fù)程度③等方面都提出了新的要求——2020年要初步構(gòu)建“責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效”的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系；2019年6月4日最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）是2017年12月至今，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度領(lǐng)域的首次創(chuàng)新，這標志著在該生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)推行損害賠償制度產(chǎn)生的實效性改革成果。

一、生態(tài)損害賠償磋商中政府索賠請求權(quán)基礎(chǔ)理論現(xiàn)狀

《若干規(guī)定》第一條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償權(quán)利人是省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機構(gòu)，或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門?！逼涿鞔_規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，有權(quán)提起損害賠償?shù)臋?quán)利人范圍及適格主體，同時，《若干規(guī)定》中還明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)以磋商為前置程序，除此之外并未對磋商制度進行細化規(guī)定。同時，作為前置程序的賠償磋商，現(xiàn)有的觀點大多是對其進行法律性質(zhì)的辨析，并未對其請求權(quán)理論基礎(chǔ)進行闡明?；诖耍迩逭埱髾?quán)理論基礎(chǔ)則更有利于磋商制度的發(fā)展。

1.政府作為索賠主體的請求權(quán)基礎(chǔ)：自然資源國家所有權(quán)

支持該觀點的學(xué)者認為，行政部門的索賠理論基礎(chǔ)為自然資源國家所有權(quán)?！度舾梢?guī)定》賦予了行政機關(guān)開展賠償磋商與提起索賠訴訟的權(quán)利，這一規(guī)定的制定是為改變行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害治理領(lǐng)域救濟無力與相對失語之境況。有學(xué)者提出，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是指經(jīng)過程序調(diào)查后發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境存在損害事實，且該損害需要進行修復(fù)或者賠償時，有權(quán)提起賠償?shù)脑V訟主體依據(jù)上述調(diào)查產(chǎn)生的損害鑒定評估報告，與需承擔(dān)賠償責(zé)任的責(zé)任主體進行磋商，范圍包括但不限于導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的事實、原因、程度及修復(fù)程序、賠償責(zé)任的分配等，并達成賠償協(xié)議[1]。上述磋商程序中，行政機關(guān)所承擔(dān)的角色是自然資源國家所有者，而此程序以公共利益為載體，以平等協(xié)商為基礎(chǔ)，最終實現(xiàn)正義修復(fù)與賠償?shù)姆赡康募靶Ч孕迯?fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

從我國現(xiàn)存以保護環(huán)境為立法點的法律條款中檢索發(fā)現(xiàn)，從行政執(zhí)法角度有行政處罰、行政命令、行政強制等方式，但這些方式都較為滯后與傳統(tǒng)，雖然這些手段在維護生態(tài)環(huán)境方面起到了重要作用，但這些手段往往側(cè)重于對環(huán)境侵害者“違法行為”的懲罰性規(guī)制且過于“寬容”，從法理角度而言，不能在“生態(tài)環(huán)境本身損害”實現(xiàn)懲罰的功能，也即法無懲戒，法即無信，無法真正遏制損害環(huán)境行為的發(fā)生。同時，依據(jù)各省行政處罰裁量權(quán)辦法，各省環(huán)境廳制定了環(huán)境保護行政處罰自由裁量基準，但這些懲罰金額相較于修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境金額實乃杯水車薪。由此可見，僅僅憑借行政手段去維護環(huán)境公共利益，其治理成效并不令人滿意。

為了能夠邏輯自洽，支持“行政部門的索賠理論基礎(chǔ)為自然資源國家所有權(quán)”這一觀點的學(xué)者普遍認為，民法物權(quán)體系內(nèi)應(yīng)當(dāng)自然涵蓋自然資源國家所有權(quán)。該權(quán)利是指國家對于自然資源享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。行政機關(guān)代表國家行使該項權(quán)利，其來源于《物權(quán)法》的規(guī)定，即《物權(quán)法》第四十六、四十八、四十九、五十條相關(guān)規(guī)定[2]。

2.基于“自然資源國家所有權(quán)”的磋商性質(zhì)：民事行為

行政機關(guān)原作為國家的公權(quán)力主體，但當(dāng)其持以自然資源為國家所有的權(quán)利理論時，在索賠中是為了維護公共環(huán)境利益，其與賠償義務(wù)人進行平等的協(xié)商與交流，在此種狀態(tài)下的磋商表現(xiàn)為平行法律關(guān)系。雖然政府參與其中，但其已不再是以“命令—控制”式的典型行政強制手段來治理生態(tài)環(huán)境損害。純粹的民事行為說認為，當(dāng)雙方主體以平等為基礎(chǔ)進行磋商時，這是一種民事法律關(guān)系。同時，磋商的目的也并非是使用公權(quán)力使相關(guān)責(zé)任人得到處罰，而是通過協(xié)商確定修復(fù)方案，也即“生態(tài)環(huán)境本身損害”通過賠償達到的是恢復(fù)狀態(tài)，而非對責(zé)任主體進行懲戒，其最終目的在于實現(xiàn)環(huán)境公共利益的平穩(wěn)。所以，磋商為民事行為。

二、以自然資源所有權(quán)人身份作為索賠權(quán)基礎(chǔ)理論的局限性

對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)有理論界定其為“民事行為”，該理論所持的法律邏輯在于肯定了自然資源歸屬國家所有這一權(quán)屬結(jié)論本身在民法領(lǐng)域進行定性，也即具有民法意義。其實質(zhì)上是以物權(quán)法作為其主要的法源。也即自然資源應(yīng)采用“國家所有制說”，但尚未蓋棺定論；而“雙階構(gòu)造說”和“公權(quán)說”等不同學(xué)說也是對于自然資源權(quán)屬定性的學(xué)理探究。若直接將“自然資源國家所有權(quán)”作為政府的索賠權(quán)基礎(chǔ)理論，實質(zhì)上混淆了民法與憲法上的國家所有權(quán)概念。

此外，需要明確的是，“生態(tài)環(huán)境”與“自然資源”在本質(zhì)上有所區(qū)別。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立與發(fā)展是對現(xiàn)有環(huán)境保護制度體系的完善，如何更好地保護與修護遭受損害的生態(tài)環(huán)境是該制度的立法目的。保護生態(tài)環(huán)境意味不僅僅需要保護生態(tài)環(huán)境本身的生態(tài)價值，亦需保護生態(tài)環(huán)境所衍生出來的經(jīng)濟價值。上述自然資源所有權(quán)理論從客觀性出發(fā)是一種“權(quán)利定性式”保護模式，是否真的能夠全面實現(xiàn)保護環(huán)境的立法目的仍存在疑慮。其原因在于生態(tài)環(huán)境損害本身與自然資源損害具有本質(zhì)的區(qū)別，前者更側(cè)重于保護受損環(huán)境的生態(tài)價值，但后者更強調(diào)保護受損環(huán)境的經(jīng)濟價值。兩者的著重點不同，基于環(huán)境科學(xué)視角，前者的范圍比后者更為廣泛，若行政機關(guān)基于后者即自然資源國家所有權(quán)視角對生態(tài)環(huán)境進行救濟，會產(chǎn)生一定的救濟“盲區(qū)”。當(dāng)受損的生態(tài)環(huán)境需要修復(fù)時，我們不難發(fā)現(xiàn)不同的環(huán)境要素如大氣、水、土地等，其受損后的修復(fù)手段不同。例如大氣這種環(huán)境要素，當(dāng)其受到污染需要修復(fù)是極為困難的。大氣流動性、擴散性極強，也并不具備民法意義上的物的特定性和可支配性，大氣并不能被定義為民法中物權(quán)意義的“客體”。但當(dāng)行政機關(guān)需要對大氣污染者進行索賠時，倘若其理論基礎(chǔ)為“自然資源國家所有權(quán)”，也即認為大氣屬于物權(quán)法上的客體，很難形成邏輯自洽。基于以上理由，當(dāng)大氣這種環(huán)境要素受損時，很難將其放在“自然資源國家所有權(quán)”理論基礎(chǔ)下去尋求救濟。換言之，通過套用物權(quán)受到損害的方式救濟修復(fù)受污染的大氣環(huán)境是有一定困難的。因此，一旦將“自然資源國家所有權(quán)”理論作為行政機關(guān)索賠基礎(chǔ)理論，在發(fā)生重大大氣污染事故時，行政機關(guān)是無法基于該理論基礎(chǔ)與大氣污染者進行平等協(xié)商以期達成磋商協(xié)議，難以使得生態(tài)環(huán)境通過賠償被修復(fù)和公共環(huán)境通過利益調(diào)整機制恢復(fù)秩序。

由以上可知，在進行生態(tài)環(huán)境損害救濟時，雖然簡單的套用“自然資源國家所有權(quán)”理論可以直接將“賠償權(quán)利人”定位，但無法使得生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟制度保持其法律邏輯的完整性，而行政機關(guān)的承擔(dān)的角色也無法律意義上的立足點。因此，行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的制度體系中，其權(quán)利產(chǎn)生需要一個邏輯之源為其主體地位賦予法律正當(dāng)性。

三、政府作為索賠主體的請求權(quán)基礎(chǔ)：環(huán)境權(quán)（環(huán)境利益）理論

在支持“自然資源國家所有權(quán)”作為索賠理論基礎(chǔ)觀點上，有些學(xué)者認為可以將此觀點中的“自然資源”的概念擴大化，使用擴大解釋，將“生態(tài)環(huán)境、生態(tài)服務(wù)功能”都納入“自然資源的法律保護范圍”。但這種擴張解釋并不合理，這也就體現(xiàn)了其保護范疇的不完整。筆者認為，政府作為索賠主體的請求權(quán)基礎(chǔ)應(yīng)為環(huán)境權(quán)（環(huán)境利益）理論。

1.環(huán)境權(quán)（環(huán)境利益）理論含義

對環(huán)境權(quán)進行定義是行政機關(guān)有權(quán)成為索賠主體的基礎(chǔ)，該權(quán)利范圍較為廣泛，包括環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)以及環(huán)境請求權(quán)，具有綜合性[3]。首先，對環(huán)境享有主體資格的人可以對環(huán)境資源進行使用和利用；其次在使用和利用環(huán)境過程中所產(chǎn)生的涉及自身權(quán)利的信息，有權(quán)知曉；而對與環(huán)境保護有關(guān)的立法等活動，權(quán)利主體享有合法的參與權(quán)；當(dāng)環(huán)境因違法行為遭受損害時，可以請求侵權(quán)人停止侵害、賠償損害的權(quán)利。

建設(shè)生態(tài)文明是我們一直不斷追求的目標，環(huán)境權(quán)本身具體的公共屬性使得其關(guān)系更多的主體，也與群眾產(chǎn)生更多的連接。在上述大環(huán)境下，行政機關(guān)在索賠時基于環(huán)境權(quán)的公益性、共生性，使得其在參與磋商程序時具有真正意義上的法律正當(dāng)性；此外，在環(huán)境權(quán)中，保護環(huán)境的價值觀以及建設(shè)生態(tài)文明是該權(quán)利內(nèi)含的自然之意，環(huán)境從本質(zhì)上而言應(yīng)當(dāng)為公眾所使用和維護，但不應(yīng)為個人所壟斷擁有，因此行政機關(guān)在進行損害賠償磋商時，其只應(yīng)是保護環(huán)境不被破壞的守護方，而非所有者。環(huán)境權(quán)的自然之意在于賦予每一個個體自由、平等有秩序的使用和維護環(huán)境，但當(dāng)環(huán)境遭受損害時，每一個個體的權(quán)利都遭受了妨礙，基于此索賠主體不應(yīng)只是由政府承擔(dān)，其只是權(quán)利種屬中的一個個體，在行使賠償權(quán)利的時候，也是為了讓公共環(huán)境恢復(fù)到能夠被每一個個體自由、不受妨礙的使用[4]。

此外，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）明確規(guī)定，“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。雖然憲法對環(huán)境權(quán)的規(guī)定較少，但環(huán)境權(quán)入憲一直以來都是熱點問題，且這并不影響環(huán)境權(quán)理論本身的含義。行政機關(guān)以環(huán)境權(quán)理論作為索賠基礎(chǔ)也為《憲法》所支持，因其具有國家環(huán)境保護義務(wù)。

2.以環(huán)境權(quán)（環(huán)境利益）理論作為索賠基礎(chǔ)的必要性

以環(huán)境權(quán)理論為索賠理論基礎(chǔ)具有必要性與正當(dāng)性。首先，以環(huán)境權(quán)理論為基礎(chǔ)，并不會削弱其他主體對磋商參與度的積極性。自然資源國家所有權(quán)將磋商的磋商主體限制為國家，但生態(tài)環(huán)境受損關(guān)乎的是每一位公民的利益，環(huán)保組織、檢察機關(guān)、社會公眾在一定程度上都有權(quán)參與磋商，獲得實質(zhì)性的環(huán)境利益補償。換言之，環(huán)境權(quán)理論也能使整個磋商制度對于“賠償權(quán)利人”的設(shè)定更包容，其余主體同樣具有索賠資格，亦同樣有權(quán)成為公共環(huán)境的維權(quán)者、受益方。其次，承認自然資源國家所有權(quán)制度的重要性，并不代表要承認該制度的萬能性。我國自然資源的配置與管理體系源于“自然資源國家所有權(quán)制度”，但若將其作為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的理論基礎(chǔ)，就需要強調(diào)其公益屬性，擴大其解釋，這點其實與環(huán)境權(quán)理論不謀而合。所以，直接將“環(huán)境權(quán)理論”作為索賠基礎(chǔ)更為妥當(dāng)。

環(huán)境權(quán)理論強調(diào)行政機關(guān)作為賠償權(quán)利人，因其擁有著對國家環(huán)境的保護義務(wù)。大氣、水、土壤、森林等是為公眾所共有的元素，這些正是生態(tài)環(huán)境受損過程中需要予以保護的要素，因此，這些元素應(yīng)具有公共利益的屬性，應(yīng)納入保護范圍。

3.基于“環(huán)境權(quán)理論”的磋商性質(zhì)：行政協(xié)商

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)應(yīng)為“協(xié)商行政”。所謂協(xié)商行政，又稱之為合作治理或行政協(xié)商，是指行政機關(guān)在行使行政權(quán)時放棄傳統(tǒng)的行政命令、行政代履行等強制執(zhí)行方式，而采用一種平等溝通的模式，在此程序中，相對人的意見成為磋商的內(nèi)容，而非傳統(tǒng)模式下被迫接受強制命令的一方，磋商能體現(xiàn)更多雙方主體意思自治的合意[5]。

從而消除雙方之間的沖突與分歧，促進公共治理領(lǐng)域善治局面之形成。簡言之，行政機關(guān)為實現(xiàn)其公法目標而使用了私法手段。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中，行政機關(guān)的目的雖是為了填補生態(tài)環(huán)境損害、維護環(huán)境公共利益，但其同時運用的卻是平等協(xié)商、損害賠償?shù)让袷路蓹C制。這與協(xié)商行政的概念相吻合，即通過私法手段以維護公法目的。從哲學(xué)上看，目的與手段之間是對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。二者既相互聯(lián)系又互有區(qū)別。目的決定手段，手段服從于目的。在某一特定事物內(nèi)部，目的對手段起支配作用，并對該項事物的性質(zhì)認定起決定作用。因此，基于哲學(xué)觀點，我們不能片面的定義磋商的法律性質(zhì)：一方面不能因為行政機關(guān)在磋商中使用了平等協(xié)商、損害賠償?shù)人椒ㄊ侄尉蛯⑵浜唵味x為“民事行為”，亦不能僅因行政機關(guān)是為了維護環(huán)境公共利益這一公法目的就將其簡單定義為“行政行為”。另一方面，更不能因為私法手段與公法目的的同時存在而簡單的將其定義為“混合行為”。以上觀點都割裂了目的與手段的辯證關(guān)系。依據(jù)現(xiàn)代行政理念，基于“環(huán)境權(quán)理論”，應(yīng)將賠償磋商性質(zhì)定義為“協(xié)商行政”，這既體現(xiàn)了平等協(xié)商的合作性，也體現(xiàn)了行政機關(guān)環(huán)境保護職責(zé)的弱權(quán)性[6]。

四、結(jié)語

在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度中，行政機關(guān)作為索賠主體，若將“自然資源國家所有權(quán)”作為其理論基礎(chǔ)具有一定的局限性，將“環(huán)境權(quán)理論”作為其索賠基礎(chǔ)更為妥當(dāng)。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的建立是為修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，但生態(tài)環(huán)境關(guān)乎公眾利益。環(huán)境權(quán)理論將行政機關(guān)定義為索賠權(quán)主體之一，并不是唯一，更能達到其維護公共利益的目的。同時，社會公眾、社會組織等其他主體也可依據(jù)“環(huán)境權(quán)理論”參與磋商，更好地維護生態(tài)環(huán)境。