河長(zhǎng)制對(duì)整治內(nèi)河船舶油污事件的作用探析

王雨晨 大連海事大學(xué)

1.河長(zhǎng)制概述

1.1 河長(zhǎng)制的實(shí)施背景

1.1.1 河長(zhǎng)制實(shí)施的根本原因

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平有了很大程度的提升；與此同時(shí)，我國(guó)河流數(shù)量呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。工業(yè)化和城市化的發(fā)展、人口與經(jīng)濟(jì)的急速增長(zhǎng)伴隨著水資源的日益縮減以及水體的污染與破壞。

我國(guó)流域面積50平方公里及以上的河流達(dá)到了45203條，總長(zhǎng)度150.85 萬(wàn)公里。水資源時(shí)空分布不均并且水情復(fù)雜，使我國(guó)在統(tǒng)籌治理水體的客觀條件上存在著較大難度；水資源的跨界性也導(dǎo)致了各個(gè)地方環(huán)境治理的分散局面。

1.1.2 河長(zhǎng)制實(shí)施的直接原因

河長(zhǎng)制于2007年首創(chuàng)于江蘇省無(wú)錫市。由于無(wú)錫市的水資源利用方式存在缺陷，使得當(dāng)?shù)氐乃鷳B(tài)系統(tǒng)持續(xù)不斷地惡化，于2007年5月導(dǎo)致太湖藍(lán)藻事件的爆發(fā)。由此，無(wú)錫市于同年8月印發(fā)《無(wú)錫市河（湖、庫(kù)、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，開(kāi)創(chuàng)了這一制度的先河。此后，江蘇、浙江開(kāi)始在各省內(nèi)實(shí)施由地方政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的河長(zhǎng)制。2014 年水利部開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣試點(diǎn)河長(zhǎng)制。

1.2 河長(zhǎng)制的實(shí)施現(xiàn)狀

1.2.1 河長(zhǎng)制的法律背景

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年12月11日印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，這使得河長(zhǎng)制在全國(guó)范圍內(nèi)的施行有了立法的依據(jù)；2017年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出“全面推行河長(zhǎng)制，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。同年修訂的《水污染防治法》標(biāo)志著河長(zhǎng)制作為我國(guó)河湖治理的重要制度，正式得到了國(guó)家法律的肯定。

1.2.2 河長(zhǎng)制的制度構(gòu)架

河長(zhǎng)制體現(xiàn)為縱向垂直管理與橫向水平協(xié)作體系，即根據(jù)我國(guó)省、市、縣、鄉(xiāng)的四級(jí)行政區(qū)劃，分別對(duì)應(yīng)建立相同層次的四級(jí)河長(zhǎng)體系。

在橫向水平協(xié)作體系方面，在各?。▍^(qū)、市）設(shè)立總河長(zhǎng)，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，來(lái)管理行政區(qū)域內(nèi)的主要河湖，同時(shí)省級(jí)水利廳、環(huán)保廳、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳、交通廳與住建廳等多部門(mén)共同協(xié)助河長(zhǎng)工作，這也是河長(zhǎng)制與一般意義上的領(lǐng)導(dǎo)分工制度的主要區(qū)別所在：領(lǐng)導(dǎo)分工側(cè)重于劃分上下級(jí)之間的權(quán)限與職責(zé)，地方政府各部門(mén)之間各司其職，并接受同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)；河長(zhǎng)制側(cè)重于以行政首長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)，并由多部門(mén)配合河長(zhǎng)工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)力量防治水污染。

在縱向垂直管理方面，各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，由各市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)人擔(dān)任；各省（區(qū)、市）、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相關(guān)部門(mén)形成通力合作關(guān)系，共同治理水環(huán)境問(wèn)題，構(gòu)成四級(jí)河長(zhǎng)體系?？h級(jí)以上設(shè)立河長(zhǎng)制辦公室，落實(shí)河長(zhǎng)制日常工作制度，細(xì)化河長(zhǎng)職責(zé)，明確工作流程，確保各級(jí)河長(zhǎng)履職盡責(zé)。根據(jù)《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》、《福建省河長(zhǎng)制規(guī)定》，省級(jí)河長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促解決責(zé)任水域治理和保護(hù)的重大問(wèn)題；縣級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的河長(zhǎng)制工作和相應(yīng)水域的管理保護(hù)工作，制定責(zé)任水域治理和保護(hù)方案，督促有關(guān)部門(mén)、下一級(jí)河長(zhǎng)履行職責(zé)；鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促責(zé)任水域治理和保護(hù)具體任務(wù)的落實(shí)。

《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》明確，“縣級(jí)及以上河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織對(duì)相應(yīng)河湖下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核”，即由上級(jí)河長(zhǎng)對(duì)下級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行內(nèi)部考核。

由此可見(jiàn)，河長(zhǎng)制的制度建設(shè)并不等同于某項(xiàng)具體的操作流程，而是傾向于一種事前監(jiān)督以及事后問(wèn)責(zé)機(jī)制。河長(zhǎng)制的設(shè)立符合我國(guó)“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的要求，即在一定的行政系統(tǒng)中，由其正職負(fù)責(zé)人對(duì)各類(lèi)行政事務(wù)做出最終決定，并且由該負(fù)責(zé)人對(duì)該項(xiàng)決定的不利后果承擔(dān)法律責(zé)任的制度。河長(zhǎng)制的設(shè)立，既為排放設(shè)置了“門(mén)檻”，又為污染劃定了“紅線”。

2.內(nèi)河船舶油污染分析

2.1 內(nèi)河船舶油污的主要來(lái)源

船舶導(dǎo)致內(nèi)河水域油污染的主要途徑來(lái)自操作排油和事故溢油兩方面。操作排油指的是內(nèi)河船在營(yíng)運(yùn)時(shí)艙底含油污水、油船洗艙水、壓載水等的排放。事故溢油則主要來(lái)源于船舶進(jìn)行各種油類(lèi)作業(yè)（如加裝燃料油、裝卸貨油）的過(guò)程中操作不當(dāng)從而導(dǎo)致的油類(lèi)泄漏，以及由于碰撞等事件而導(dǎo)致的溢油。

2.2 內(nèi)河船舶油污事件的影響

如果將內(nèi)河水域與海洋水域進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)河發(fā)生船舶油污事件的規(guī)模往往會(huì)小于海洋船舶油污事件，但是內(nèi)河發(fā)生此類(lèi)事件的影響以及造成的破壞并不遜于海洋油污事件。其原因主要有以下幾方面：首先，雖然內(nèi)河油船的噸位遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于遠(yuǎn)洋油輪，但內(nèi)河由于流域面積受限，水的自?xún)艄δ懿槐群Ｑ?，在發(fā)生油污事件的情形下很難及時(shí)代謝掉污染物；其次，內(nèi)河航道的通航密度較海洋而言更大，且河水構(gòu)成沿岸居民重要的生產(chǎn)生活資源，油污事件造成的破壞甚至較海洋油污事件而言具有更大的社會(huì)危害性；第三，針對(duì)防治內(nèi)河污染、劃分內(nèi)河油污損害事件責(zé)任的法律法規(guī)不比海洋油污法律法規(guī)健全。由于我國(guó)幅員遼闊、河流眾多，河流的水文條件差異較大，相較于海洋污染立法的統(tǒng)一性，與內(nèi)河污染相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、方案多有著“因河制宜”、“一河一策”的特點(diǎn)。

在實(shí)踐中，各地海事部門(mén)承擔(dān)著防治內(nèi)河船舶油污事件的職責(zé)，但海事部門(mén)往往更加重視船舶通航安全的管理。如前文所述，我國(guó)目前并沒(méi)有關(guān)于河長(zhǎng)制的統(tǒng)一的實(shí)施細(xì)則，河流各流域的河長(zhǎng)制實(shí)施方案由該流域的省市自行制定。假定一船在A省發(fā)生漏油事故，該船在B省靠港，則針對(duì)A省的船舶油污事件由A省的海事部門(mén)進(jìn)行處置，該船抵達(dá)B省港口后，A省的海事部門(mén)會(huì)聯(lián)合B省的海事部門(mén)對(duì)該發(fā)生油污事件的船舶進(jìn)行檢查與處理，A省的河流污染由A省河長(zhǎng)制文件規(guī)定的部門(mén)，如環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)牽頭治理，未受油污事件影響的B省則不能通過(guò)河長(zhǎng)制的形式對(duì)該船舶進(jìn)行管理。由此，河長(zhǎng)制對(duì)該單次油污事件所能起到的作用是有限的。

這涉及到“河長(zhǎng)制”如何落實(shí)的問(wèn)題，實(shí)際上是對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)為“行政首長(zhǎng)責(zé)任制”的性質(zhì)的擴(kuò)張，讓河長(zhǎng)制不僅局限于部門(mén)聯(lián)合治污與年度考核。本文認(rèn)為，在保持河長(zhǎng)制“行政首長(zhǎng)責(zé)任制”性質(zhì)的前提下，可以進(jìn)一步細(xì)化河長(zhǎng)制辦公室的職能范圍，使其職責(zé)不僅涵蓋“制定河長(zhǎng)制工作有關(guān)制度，監(jiān)督河長(zhǎng)制各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)，組織開(kāi)展各級(jí)河長(zhǎng)制考核”等事項(xiàng)，增加河長(zhǎng)制辦公室在發(fā)生船舶溢油事故時(shí)制定事故整體解決方案、統(tǒng)籌各單位積極治污、對(duì)治污情況進(jìn)行監(jiān)督、并對(duì)漏油船進(jìn)行檢查與追責(zé)的職能。

3.河長(zhǎng)制背景下對(duì)內(nèi)河船舶油污事件的處理

由于防治內(nèi)河船舶油污事件的職責(zé)歸屬于海事部門(mén)，因此河長(zhǎng)制對(duì)內(nèi)河船舶油污事件的作用，涉及海事部門(mén)與河長(zhǎng)及其他六部門(mén)的責(zé)任劃分問(wèn)題。

3.1 事前管理與預(yù)防

2015年頒布的《中華人民共和國(guó)防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》表明，我國(guó)防治船舶及船舶的作業(yè)活動(dòng)污染內(nèi)河環(huán)境的工作分別由交通運(yùn)輸部主管、海事部門(mén)監(jiān)督管理。船舶防治污染的結(jié)構(gòu)、設(shè)備、器材由海事部門(mén)檢驗(yàn)；船舶在港從事水上船舶清艙、洗艙、污染物接收、燃料供受、修造、打撈、拆解、污染清除作業(yè)以及利用船舶進(jìn)行其他水上水下活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告。

河長(zhǎng)制對(duì)內(nèi)河船舶油污事件的預(yù)防主要體現(xiàn)在首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以“一河一策”為基礎(chǔ)，出臺(tái)年度報(bào)告，總結(jié)上年度河長(zhǎng)制實(shí)施情況、并明確本年度的實(shí)施目標(biāo)。以江蘇省為例，江蘇省通過(guò)建立河長(zhǎng)制省級(jí)會(huì)議制度，細(xì)化河長(zhǎng)職責(zé)，研究制訂工作計(jì)劃和任務(wù)，提出相關(guān)建議和措施；通過(guò)建立河長(zhǎng)制省級(jí)督查制度，了解各項(xiàng)決策事項(xiàng)的落實(shí)情況。并且建立了一系列河長(zhǎng)制的保障措施，涵蓋加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作機(jī)制、落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障、嚴(yán)格考核問(wèn)責(zé)與強(qiáng)化宣傳監(jiān)督。

因此，河長(zhǎng)制的負(fù)責(zé)模式與海事部門(mén)在對(duì)內(nèi)河油污事件的事先預(yù)防方面存在著職責(zé)的差異，由河長(zhǎng)制辦公室根據(jù)各省實(shí)施河長(zhǎng)制工作方案決定重要決策與工作要點(diǎn)，并由水利、環(huán)保、交通、海洋漁業(yè)等部門(mén)落實(shí)；海事部門(mén)對(duì)船舶裝置以及作業(yè)進(jìn)行檢查監(jiān)督。

3.2 事后處理與監(jiān)督

3.2.1 海事局對(duì)油污事件的事后處理

中華人民共和國(guó)海事局的職責(zé)為：統(tǒng)一管理水上交通安全和防治船舶污染。監(jiān)督管理船舶所有人安全生產(chǎn)條件和水運(yùn)企業(yè)安全管理體系；調(diào)查、處理水上交通事故、船舶污染事故及水上交通違法案件；指導(dǎo)船舶污染損害賠償工作。各省海事局則負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)重大水上交通事故、船舶重大污染事故處置及調(diào)查處理的組織、指揮和協(xié)調(diào)工作；負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)或具體實(shí)施轄區(qū)船舶防臺(tái)、水上搜尋救助及水上交通事故、污染事故、水上交通違法案件的調(diào)查處理工作。根據(jù)交通運(yùn)輸部2019年修正的《中華人民共和國(guó)內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》可得，對(duì)違反防治船舶污染水域監(jiān)督管理秩序的行為，處理方式主要為責(zé)令停止違法行為、責(zé)令改正、警告以及罰款。由此可見(jiàn)，海事部門(mén)作為行政機(jī)關(guān)，對(duì)內(nèi)河油污事件有著處置的義務(wù)，其在完成清污作業(yè)后可以民事責(zé)任糾紛向責(zé)任人索賠。因內(nèi)河船舶溢油而導(dǎo)致第三人權(quán)利受到損害的情況下，海事部門(mén)并不屬于油污事件的責(zé)任主體，該第三人只能根據(jù)油污事件而向漏油方提起油污損害的民事訴訟。

3.2.2 河長(zhǎng)制對(duì)油污事件的事后處理

在處理內(nèi)河油污事件的情況下，河長(zhǎng)制及其所屬機(jī)構(gòu)并不是獨(dú)立的治污主體，面對(duì)油污事件時(shí)主要起到指揮與負(fù)責(zé)的作用。目前有關(guān)河長(zhǎng)制應(yīng)對(duì)船舶油污事件的判例較少，因此本文僅選取河長(zhǎng)制履行其他職責(zé)的案例進(jìn)行介紹。

3.2.2.1 河長(zhǎng)制辦公室的訴訟地位

關(guān)于河長(zhǎng)制辦公室的訴訟地位，尚沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定，因此導(dǎo)致了法院對(duì)河長(zhǎng)制辦公室訴訟地位出現(xiàn)了不同的認(rèn)定。河北省衡水市中級(jí)人民法院“陳錫貴、故城縣河長(zhǎng)制辦公室水利行政管理(水利)二審行政裁定書(shū)”顯示，雖然法院兩次裁定駁回原告的訴訟請(qǐng)求，但并未明確否認(rèn)河長(zhǎng)制辦公室的被告地位。而山東省德州市中級(jí)人民法院在“平原縣恩城鎮(zhèn)利財(cái)家庭農(nóng)場(chǎng)、平原縣水利局城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理：房屋拆遷管理(拆遷)二審行政判決書(shū)”中，河長(zhǎng)制辦公室雖作為組織實(shí)施具體工作的部門(mén)，但法院認(rèn)為河長(zhǎng)制辦公室非獨(dú)立的訴訟主體，因此并不認(rèn)可其成為行政訴訟的適格當(dāng)事人。

在河長(zhǎng)制辦公室法律性質(zhì)這一問(wèn)題上，各地方的河長(zhǎng)制辦公室共分為省、市、縣三級(jí)。以河長(zhǎng)制辦公室發(fā)揮的功能來(lái)界定，河長(zhǎng)制辦公室的性質(zhì)與地方政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或者地方政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)最為接近。然而從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立方式來(lái)看，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立由本級(jí)政府決定。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》中僅明確“縣級(jí)及以上河長(zhǎng)設(shè)置相應(yīng)的河長(zhǎng)制辦公室，具體組成由各地根據(jù)實(shí)際確定”，而并未明確賦予河長(zhǎng)制辦公室議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位。目前河長(zhǎng)制辦公室的設(shè)立非經(jīng)同級(jí)政府決定，以浙江省為例，浙江省政府辦公廳印發(fā)的各項(xiàng)文件中并不包含設(shè)立河長(zhǎng)制辦公室的規(guī)定；政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立由該行政機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審批，而河長(zhǎng)制辦公室并非水利、環(huán)保等部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。因此，河長(zhǎng)制辦公室并不是憲法、組織法規(guī)定的十二類(lèi)行政機(jī)關(guān)，其性質(zhì)與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)亦有區(qū)別，其并非水利局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。因此在現(xiàn)行法律規(guī)范下河長(zhǎng)制辦公室并未取得獨(dú)立的訴訟地位。

本文認(rèn)為，未來(lái)可以賦予河長(zhǎng)制辦公室議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位，具體的要求按《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的規(guī)定辦理，使河長(zhǎng)制辦公室獲得確定的行政地位，將河長(zhǎng)制辦公室納入行政化、法制化的軌道，削弱河長(zhǎng)制這一制度的人治化色彩。

3.2.2.2 河長(zhǎng)制辦公室的處理方式

（1）支持起訴。雖然河長(zhǎng)制辦公室無(wú)獨(dú)立的訴訟地位，但在環(huán)境公益訴訟案件中，河長(zhǎng)制辦公室可以與檢察院進(jìn)行溝通、向檢察院移交問(wèn)題線索材料，發(fā)揮河長(zhǎng)制辦公室支持起訴的作用。

（2）致函整改。各省河長(zhǎng)制建立了工作考核制度，以本行政區(qū)內(nèi)的河流為范圍，按照屬地管理原則，每年開(kāi)展一次綜合考核，并不定期開(kāi)展日常抽查；建立五級(jí)河長(zhǎng)巡查、三級(jí)河長(zhǎng)督辦制度，在巡查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，若處置權(quán)限屬于本級(jí)河長(zhǎng)應(yīng)立即處置；若處置權(quán)限屬于責(zé)任部門(mén)和下級(jí)河長(zhǎng)，應(yīng)聯(lián)系或督促有關(guān)部門(mén)和下級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行查處，并進(jìn)行跟蹤落實(shí)，督促反饋結(jié)果，確保整改到位。上級(jí)河長(zhǎng)制辦公室可就檢查中發(fā)現(xiàn)的污染事項(xiàng)向下級(jí)政府及其部門(mén)發(fā)出督辦通知，要求下級(jí)單位予以處理落實(shí)并開(kāi)展查處工作，清除污染。上級(jí)河長(zhǎng)制辦公室作出的決定可逐級(jí)下達(dá)，并由下級(jí)河長(zhǎng)制辦公室指定具體的實(shí)施主體。

實(shí)踐中也存在河長(zhǎng)制辦公室就檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要求相對(duì)人進(jìn)行整改的情形，其行為性質(zhì)類(lèi)似行政強(qiáng)制措施，但行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體要求由法律或行政法規(guī)的授權(quán)，河長(zhǎng)制辦公室并非獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，亦非法律、行政法規(guī)授權(quán)的實(shí)施強(qiáng)制措施的組織，因此河長(zhǎng)制辦公室直接針對(duì)相對(duì)人的諸如“責(zé)令限期整改”等“行政行為”，無(wú)法被定義為行政強(qiáng)制措施；若相對(duì)人對(duì)河長(zhǎng)制辦公室的處理決定不服，則不僅不能將河長(zhǎng)制辦公室作為被告提起行政訴訟，亦無(wú)法界定該處理決定的性質(zhì)從而無(wú)法鑒別其是否屬于行政訴訟的受案范圍，這對(duì)于相對(duì)人訴訟權(quán)利及實(shí)體權(quán)利的保障都存在缺位。

4.完善河長(zhǎng)制在處理油污事件中作用的建議

4.1 完善河長(zhǎng)制相關(guān)法律法規(guī)

迄今為止河長(zhǎng)制仍為一項(xiàng)年輕的制度，盡管《水污染防治法》第五條明確了河長(zhǎng)制在全國(guó)的適用，但較高位階的法律文件對(duì)河長(zhǎng)制只有原則性的規(guī)定，河長(zhǎng)制尚沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)施規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。河長(zhǎng)制的相關(guān)立法中對(duì)河長(zhǎng)的設(shè)立、實(shí)施以及追責(zé)體系等均缺少相關(guān)規(guī)定，更為關(guān)鍵的是到目前為止河長(zhǎng)制仍然沒(méi)有納入水資源保護(hù)、河湖水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理等制度監(jiān)管體系之中。并且，河長(zhǎng)制的考核方式僅停留在內(nèi)部考核，《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》僅明確將“考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”以及“實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”，即河長(zhǎng)制的考核結(jié)果僅停留在個(gè)人責(zé)任層面，尚未形成有效的外部機(jī)關(guān)監(jiān)督。在各地方河長(zhǎng)制未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)的情況下，根據(jù)《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》,“縣以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)河長(zhǎng)履行職責(zé)情況進(jìn)行考核”，在河長(zhǎng)由地方黨委或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任的情況下，該規(guī)定造成了自我考核的悖論。因此，推進(jìn)河長(zhǎng)制從“有名”到“有實(shí)”仍任重道遠(yuǎn)。

本文認(rèn)為，應(yīng)出臺(tái)全國(guó)范圍內(nèi)有關(guān)河長(zhǎng)制的立法文件，明確河長(zhǎng)制下屬機(jī)構(gòu)在行政編制中的地位，規(guī)定更詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則與追責(zé)辦法，建立統(tǒng)一的督察與考評(píng)制度，促進(jìn)各地方水環(huán)境治理的協(xié)調(diào)配合。

4.2 加大部門(mén)之間的聯(lián)系與協(xié)作

在內(nèi)河油污問(wèn)題的處置上，應(yīng)加強(qiáng)河長(zhǎng)制下設(shè)機(jī)構(gòu)與海事部門(mén)的配合與協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮河長(zhǎng)制下設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)河油污事件的防范與排查作用；海事部門(mén)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)河船舶排油設(shè)施以及排油作業(yè)的監(jiān)查，加強(qiáng)船舶防污設(shè)備操作性檢查，完善船舶油污染應(yīng)急反應(yīng)體系，加強(qiáng)控制和清除水上溢油污染的能力；發(fā)揮河長(zhǎng)制的追責(zé)機(jī)制，在內(nèi)河船舶油污沒(méi)有得到及時(shí)處置而造成環(huán)境與生態(tài)損失的情況下，應(yīng)啟動(dòng)對(duì)相關(guān)首長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)制度。

5.結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制作為一項(xiàng)新生制度，其法律背景與實(shí)踐操作都存在著不完善之處。要讓河長(zhǎng)制在內(nèi)河船舶油污事件中起到實(shí)效，不僅要在全國(guó)范圍內(nèi)以更高位階的法律文件統(tǒng)籌河長(zhǎng)制的實(shí)施，使河長(zhǎng)制真正發(fā)揮其事前預(yù)防與事后處理的作用，也要加強(qiáng)與海事等部門(mén)的協(xié)同，做到既能“減少油污事件”、又能“減小油污損害”。