完善新時期國土空間規(guī)劃體系的思考

黃利軍

山東省青島市即墨區(qū)自然資源局 山東青島 266200

現今，國土空間規(guī)劃體系正逢改革與重建前期，其編制的方法和技術都不太明確。國家空間規(guī)劃的核心是要處理好開發(fā)與保護這一關系。哪里該開發(fā)、哪里該保護，開發(fā)多少、保護多少，怎么開發(fā)、怎么保護，國土空間規(guī)劃就是在“多規(guī)合一”的背景下，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，科學有序的統(tǒng)籌布局生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預留空間。

1 國土空間規(guī)劃的現實意義

國土空間規(guī)劃作為一個地區(qū)未來空間開發(fā)利用的行動綱要級別文件，其制定和出臺將對整個城市片區(qū)未來的人口分布、產業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護等方面的內容起到提綱挈領的作用。鑒于我國一些城市在城市發(fā)展的過程中對原本城市周邊的農田、林地、水系產生了很多不利影響，在不斷的城市化過程中，各類近郊農村空間功能發(fā)生了根本性轉變的同時，其原有農村的生產和生活方式也發(fā)生了翻天覆地的變化，在編制國土空間規(guī)劃的過程中，如何協調處理發(fā)展與生態(tài)、城市與農村等問題，最大限度地提高國土空間的利用率成為擺在廣大專家學者面前的首要問題。

國土空間規(guī)劃應該從多個方面，建設協調型的城市空間，對過去為發(fā)展經濟而造成的城市生態(tài)環(huán)境破壞加以修補，從而實現人與自然和諧共處的局面，促進城市可持續(xù)發(fā)展。國土空間規(guī)劃設計與城市改造需要科學合理地改造方案支持，才能發(fā)揮出最優(yōu)的效果，實現城市改造最理想的狀態(tài)。國家土地空間規(guī)劃其實際意義就是針對土地資源實施開發(fā)與規(guī)劃，為活動治理整體部署起到保護作用，使社會發(fā)展和環(huán)境保護等環(huán)節(jié)得到增速。土地規(guī)劃實際定位可以將其戰(zhàn)略特點充分展示出來，其中還存在對于國土空間的有效開發(fā)，使用與管理等手段。針對有關活動既可以起到指導性的意義，也能夠起到監(jiān)督管理的作用。新時期下，土地空間實際功能主要是加速功能區(qū)域的建立，為開發(fā)過程的合理性及科學性作出保障。其中對于人口分布的科學統(tǒng)籌，土地使用，城市布局等內容都有著一定的幫助。不同土地空間主要功能在確定完畢后就可以結合其未來發(fā)展方向對其進行土地開發(fā)，使發(fā)展進程更加規(guī)范。所以，國土規(guī)劃其主要作用就是進行土地開發(fā)模式的優(yōu)化，實現區(qū)域功能協調[1]。

2 構建國土空間治理體系

2.1 建立空間資源供給和資源配置體系

空間資源供給是空間格局可實施的最直接手段，需要構建“需求—供給—實施監(jiān)管—評估獎勵”的全周期資源要素配置體系。一是建立需求和供給的匹配，實現“人—地—水—產”的匹配，將土地供給與人口集聚能力、產業(yè)發(fā)展水平、水資源和土地承載能力等進行匹配驗證，并基于“雙評價”、耕地占補和水田占補對土地資源供給方案進行空間驗證，確保資源供給能落地、能實施。二是加強土地資源實施端挖潛，實現多渠道供給。一方面，通過剛性管控和自上而下地分配指標來倒逼存量用地的盤活利用。另一方面，由于省級國土空間規(guī)劃實施的行政層級較高，具備政策設計和規(guī)則制定的優(yōu)勢，應通過設立機動指標和激勵機制，增強資源供給的彈性，鼓勵地方轉變資源利用方式，自下而上地爭取指標獎勵，進一步優(yōu)化土地利用結構和資源利用方式，以上措施有利于國土空間規(guī)劃的實施，實現規(guī)劃的良性運轉和彈性互動。

2.2 國土空間規(guī)劃相關法律法規(guī)的制修訂

重視關于《國土空間開發(fā)保護法》《國土空間規(guī)劃法》等法律制定，將國土空間規(guī)劃相關工作法制化。對“多規(guī)合一”改革涉及的《土地管理法》《環(huán)境保護法》《水法》《草原法》《森林法》《海域使用管理法》等法律重新審視，對突破現行條款或不適應的內容進行修訂，對過時的法律法規(guī)廢止或新立。按照“新階段、新理念、新格局”的思路，構建起一套能夠為國土空間保護與修復保駕護航的法律法規(guī)體系，體現出對國土空間規(guī)劃的科學化和法定化支持。

2.3 構建國土空間科學發(fā)展的政策體系建設

通過不斷完善主體功能區(qū)政策，塑造高質量發(fā)展、高品質生活的城鎮(zhèn)空間，打造與鄉(xiāng)村振興相適應的美麗鄉(xiāng)村空間。要建立健全自然資源調查監(jiān)測、資源資產管理、有償使用、用途管制、生態(tài)保護修復等實施保障機制和政策措施。深化財政體制改革，完善公共財政體系。出臺鼓勵多渠道融資和有償使用的政策，形成優(yōu)化國土空間開發(fā)的鮮明導向。進一步完善生態(tài)產品價值評估與實現相關政策。

2.4 明確空間資源結構和比例關系

在國土空間規(guī)劃工作實施過程中，空間資源結構直接反映了分類空間結構的落實情況，并與空間格局關系緊密。為錨固生態(tài)空間內生態(tài)廊道、生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)節(jié)點的生態(tài)功能，需要對林地、濕地等進行結構調整，并優(yōu)化生態(tài)用水等水資源結構。為滿足農業(yè)空間內的農業(yè)生產功能，需要進行土地資源結構調整，優(yōu)化農業(yè)用水結構。為推動高質量城鎮(zhèn)空間的發(fā)展，需要對建設用地、基礎設施用地等用地的結構進行調整，優(yōu)化地表水、地下水、非常規(guī)用水的水資源結構。

2.5 構建國家自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價體系

加快制定資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警相關技術標準和指南。建立資源環(huán)境監(jiān)測預警長效機制，支撐規(guī)劃實施全過程監(jiān)督。基于不同層級、不同尺度和精度，建立相應的指標體系，形成支撐“五級三類”國土空間規(guī)劃的“雙評價”與“雙評估”技術指標、標準與方法體系[2]。

3 我國國土空間規(guī)劃體系的發(fā)展及現狀

3.1 國土空間規(guī)劃體系發(fā)展

我國的國土空間規(guī)劃始于改革開放，歷經工業(yè)化起步和加速運作期，目前秉承科學發(fā)展觀和以人為本的理念，轉型為可持續(xù)發(fā)展的目標。

3.2 國土空間規(guī)劃體系的現狀

我國的國土空間規(guī)劃以“國土安全、區(qū)域協調、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、擴大開放、提高競爭力和可持續(xù)發(fā)展”為主題，自然和生態(tài)環(huán)境資源的科學利用和有效保護為目標，。我國在第一次國土空間規(guī)劃時，初步構建了綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃相結合的規(guī)劃體系，為制定和實施區(qū)域發(fā)展政策提供重要依據；創(chuàng)新改革規(guī)劃體系以實現可持續(xù)發(fā)展目標、推動“多規(guī)合一”以及探索科學規(guī)范的監(jiān)督和實施流程并有效提升國家公民的公眾參與度[3]。

4 國土空間規(guī)劃的發(fā)展措施

4.1 明確實施范圍

由于現有規(guī)則在針對范圍和分類依據存在差異，各部分之間的協調存在問題，導致適用范圍有限，基本規(guī)則不統(tǒng)一。因此，為合理優(yōu)化國土空間規(guī)劃體系，應當按照一個最權威統(tǒng)一的標準，依法審查國土空間總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，明確各類規(guī)則的實施范圍，避免各規(guī)劃內容之間產生遺漏、重疊、矛盾等重大失誤。

4.2 完善相關法律

國土資源的保護利用應當充分遵循實事求是的基本原則和開發(fā)利用的客觀規(guī)律，在明確各類型土地使用標準的前提下要成立管理部門，完善相關法律并建立切實可行的國土空間規(guī)劃管理機制，加強懲罰力度，對國土資源利用的一系列步驟實行嚴格的審核制度，以提高國土資源的利用質量，有效規(guī)避國土資源利用過程中出現的矛盾糾紛和違規(guī)建設等問題。

4.3 構建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系

通過建立全國統(tǒng)一、各級部門緊密協調和各層級嚴格管理和管控的發(fā)展目標，構建統(tǒng)一的理論框架，是明晰空間規(guī)劃的概念、內涵和構成的重要因子。將空間規(guī)劃作為協同和統(tǒng)籌各類規(guī)劃的總和，對其他類型的規(guī)劃處理則僅作為形式上的專項規(guī)劃，不單獨賦予其法定意義，有選擇性地引入國外空間規(guī)劃理論，探索符合我國國情的空間規(guī)劃體系的理論；轉變空間規(guī)劃關注重點，從對經濟增長模式的關注轉為對國土空間資源模式的關注，明確的空間規(guī)劃概念、內涵，以及關注視角能夠更精準、有效地把握研究內容[4]。

4.4 不斷細化戰(zhàn)略層次和內容

國土空間規(guī)劃工作中，首先，建議省級、市級編制國土空間規(guī)劃增設戰(zhàn)略與區(qū)域研究專題，縣級及以下編制國土空間規(guī)劃設置戰(zhàn)略與區(qū)域研究專篇，重點研究明確上位戰(zhàn)略落實和區(qū)域協調問題。其次，建議進一步細化戰(zhàn)略層次和內容，細化省級、市級、縣級戰(zhàn)略的編制要點和具體范圍，如在省級國土空間規(guī)劃編制層面，明確跨省際協調、省內次區(qū)域協調、各市縣空間開發(fā)保護協調等等。最后，建議探索全新工作模式。眾所周知，空間布局與經濟社會發(fā)展不能分割而論，制定空間開發(fā)保護戰(zhàn)略必然要緊密結合國民經濟和社會發(fā)展的目標定位，因此，建議探索全新工作模式，在發(fā)展規(guī)劃體系與國土空間規(guī)劃體系開展專題研究中，互設專題，協同推進。

4.5 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展

國土空間規(guī)劃的編制不僅涉及城市區(qū)域，隨著城市化速度的不斷提升，近郊農村向城市建成區(qū)轉化的速度也將越來越快，如若不能對近郊農村區(qū)域進行合理的空間規(guī)劃，即便是將來其所屬空間全部變成建成區(qū)，其空間利用率也將遠遠低于其他同地域的建成區(qū)，無法實現城市空間應有的社會和經濟效應。在國土空間規(guī)劃編制時要及時發(fā)現了此類問題，其在規(guī)劃編制階段充分考慮了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的可行性。

4.6 加大投入技術資金支持，強化生態(tài)調控

構建國土空間規(guī)劃的生態(tài)調控機制，一方面，要綜合城市、土地、社會和經濟等多方面因素，形成一套引領城市可持續(xù)發(fā)展的綜合規(guī)劃，引領保護國家生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)環(huán)境應急處理能力，避免國土資源的浪費和破壞。另一方面，政府要重視生態(tài)保護技術手段的科研工作，并加大在國土空間規(guī)劃方面的資金投入，為國土生態(tài)環(huán)境保護提供技術支持和資金保障[5]。

4.7 提升跨行政區(qū)域國土空間規(guī)劃的地位

首先，應強化頂層設計，明確跨行政區(qū)域國土空間規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的地位關系，在兩個文件中分別處于不同的地位層次，容易導致該類型規(guī)劃在實施中產生矛盾。其次，進一步明確跨行政區(qū)域國土空間規(guī)劃與所在區(qū)域的國土空間規(guī)劃的地位關系。按照《意見》解讀，跨行政區(qū)域的國土空間規(guī)劃屬專項規(guī)劃范疇，專項規(guī)劃應當服從同級總體規(guī)劃，但是從規(guī)劃范圍來看，跨行政區(qū)域是從區(qū)域視角出發(fā)，注重解決協調城市間問題，認為城市級國土空間規(guī)劃應當服從。如在編制本級國土空間規(guī)劃確實需要變更已有跨行政區(qū)域規(guī)劃內容的，應當進行充分論證，經其審批機關同意后方可變更，從一定程度上確保本級規(guī)劃應有的規(guī)劃主權。

4.8 加大公眾參與度

國土空間規(guī)劃離不開公眾的參與，在傳統(tǒng)的方式下，公眾對于國土空間規(guī)劃的參與度較為有限，規(guī)劃對于公眾意見及需求的反饋響應度不夠。通過大數據技術，可以實現對公眾的意見進行實時記錄、收集及分析，從而客觀地體現公眾對于城市發(fā)展的意見和需求。目前許多部門及單位都建立了與公眾進行溝通的公眾號、微博等新媒體平臺，可以通過這些新媒體平臺及時向公眾公示國土規(guī)劃的相關信息，并在此基礎上建立公眾意見數據庫，以便能夠及時對公眾意見作出反饋，從而保證國土空間規(guī)劃更加貼近公眾的需求，使得規(guī)劃成果更加科學、接地氣[6]。

5 結語

現階段，我國空間規(guī)劃正處于對理論體系的優(yōu)化、完善階段，由于空間系統(tǒng)具有多元素影響的復雜性，國土空間由地域空間屬性向權域空間屬性的拓展，也提出了研究構建國土空間統(tǒng)一治理范式的客觀要求。我國未來的研究需要重點關注空間規(guī)劃中的編制實施和管理等核心問題，特別是在規(guī)劃理論框架體系構建、規(guī)劃技術方法和模式的確定、編制審批程序的層次分級和法律法規(guī)體系的完善上深入研究。