我國耕地保護責(zé)任考核制度的發(fā)展與完善

范桂華 楊鑫

諸城市自然資源和規(guī)劃局 山東諸城 262200

1 耕地保護責(zé)任目標(biāo)履行情況

1.1 耕地保護工作制度化和信息化管理水平明顯提升

各省均已出臺耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核辦法，并將耕地保護責(zé)任目標(biāo)完成情況納入地方人民政府年度績效考核。同時，各地也在積極探索利用信息化技術(shù)加強耕地保護監(jiān)管力度，耕地保護深度和廣度不斷延伸。

1.2 推動耕地激勵性保護，建立耕地保護補償激勵機制

例如：廣東省自2012年起，省級財政預(yù)算設(shè)立專項資金對全省范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田進行經(jīng)濟補償；浙江省省級財政按永久基本農(nóng)田保護面積給予每年每畝30元補助資金，并與耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核和違法用地情況相掛鉤[1]。

1.3 探索耕地保護基層治理機制，激發(fā)耕地保護內(nèi)生動力

例如：山東省多地探索實行永久基本農(nóng)田保護監(jiān)督“田長制”，每個行政村配備一名“總田長”，每個圖斑都配備對應(yīng)一名“田長”，使得保護責(zé)任全覆蓋。

2 當(dāng)前耕地目標(biāo)考核制度存在的問題

2.1 考核機制不夠健全，尚未充分發(fā)揮考核效能

2005年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，指明了考核的原則和方向，但并未對具體內(nèi)容進行細(xì)化和深化[2]。目前，目標(biāo)考核工作缺少對具體事項的制度設(shè)計和技術(shù)規(guī)范，考核機制的不健全，特別是數(shù)據(jù)生產(chǎn)和使用時間的銜接、數(shù)據(jù)來源和統(tǒng)計口徑、考核評價方法等問題，將直接影響考核效能和結(jié)果。

2.2 考核方式缺少手段，創(chuàng)新性不足

考核周期方面，目前是以“年”為單位開展，基本按照“一年一小考，三年一中考，五年一大考”的頻次開展考核工作，發(fā)現(xiàn)問題的時效性和及時性受到一定制約?？己私Y(jié)果上報方式方面，目前考核工作成果主要通過郵寄和電子郵件等較為傳統(tǒng)的工作方式開展，大量紙質(zhì)材料查詢，既不方便，效率又低，加之電子表格不夠規(guī)范、完整，致使考核部門匯總工作效率較低。

2.3 考核內(nèi)容有待進一步優(yōu)化完善

一是考核指標(biāo)缺少分層設(shè)置，約束性指標(biāo)和激勵性指標(biāo)無明顯界線，約束激勵機制體現(xiàn)不夠充分。二是目前的考核指標(biāo)體系主要體現(xiàn)在耕地保護的數(shù)量和質(zhì)量上，對于耕地生態(tài)考核方面反映不足。三是目前的耕地保護更多的是看政府執(zhí)行情況，缺少社會評價指標(biāo)。

2.4 考核結(jié)果應(yīng)用不強、不廣、不實

目前的考核結(jié)果應(yīng)用與相關(guān)制度要求還存在一定差距，難以發(fā)揮獎懲和激勵作用，部分較嚴(yán)重問題的處理，對地方政府沒有形成震懾作用。在實際考核工作中，地方政府未能充分體現(xiàn)其主體責(zé)任，影響考核質(zhì)量和效率。

3 相關(guān)完善建議

3.1 加強頂層設(shè)計，深化、細(xì)化考核制度

筆者建議從四方面優(yōu)化制度設(shè)計：一是確定考核指標(biāo)和對應(yīng)指標(biāo)權(quán)重，指標(biāo)選取的原則應(yīng)遵循科學(xué)性、可操作性、有效性和可比性；二是進一步明確考核組織方式、程序和具體要求等；三是健全上級考核部門對下級考核部門評價體系建設(shè)；四是明確考核結(jié)果應(yīng)用范圍和形式，提出具體獎懲措施等。考核部門可在《省級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核辦法》基礎(chǔ)上編制耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核工作指南和技術(shù)規(guī)范，進一步指導(dǎo)各地有序開展考核工作。

3.2 創(chuàng)新考核方式，強化信息化考核監(jiān)管

考核周期上，建議變“年度考核”為“日常監(jiān)督”，通過衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)定期解譯判讀耕地變化情況，充分利用已有工作基礎(chǔ)和成果（如國土調(diào)查、自然資源專項督察、衛(wèi)片執(zhí)法、永久基本農(nóng)田劃定、儲備區(qū)劃定、儲備補充耕地核查、國家統(tǒng)籌補充耕地核查等成果），及時發(fā)現(xiàn)問題、及時督促整改，強化耕地保護利用動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管。同時，建立部、省、市、縣四級部門互聯(lián)互通的考核管理平臺，以信息化手段輔助實現(xiàn)耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核的精細(xì)化管理，實現(xiàn)在線填報和綜合評價，提升考核工作效率；建立與自然資源部“智慧耕地管理平臺”數(shù)據(jù)的接口，統(tǒng)一數(shù)據(jù)來源和口徑。構(gòu)建耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核綜合數(shù)據(jù)庫，將歷年考核成果進行數(shù)字化管理，提升成果管理水平[3]。考核結(jié)果運用上，建議做好與糧食安全省長責(zé)任制考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核等有關(guān)考核的銜接，做到考核結(jié)果共享共用。

3.3 進一步優(yōu)化調(diào)整考核評分體系

一是分層次設(shè)置考核指標(biāo)。對耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積和耕地占補平衡面積等設(shè)置為“一票否決”項。二是增加生態(tài)效益指標(biāo)。有效落實中央層面提出的耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護要求，構(gòu)建生態(tài)型耕地保護機制。三是增加社會評價指標(biāo)。可利用網(wǎng)絡(luò)手段進行民意調(diào)查。同時為便于考核部門對往年考核情況對比分析，預(yù)判耕地保護突出問題，考核指標(biāo)體系應(yīng)有一定連續(xù)性。針對不同考核時期，考核重點也應(yīng)有所不同，考核指標(biāo)體系應(yīng)具有一定差異性，建議將考核指標(biāo)區(qū)分為“必考指標(biāo)”和“選考指標(biāo)”。

3.4 強化考核結(jié)果應(yīng)用，讓耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核落地有聲

考核部門要及時通報考核結(jié)果，公布排名及具體扣分事項，充分發(fā)揮檢查、考核的督促和調(diào)動作用，引起地方政府對耕地保護的高度重視。制度上，應(yīng)從國家層面強化政府主體責(zé)任，加強考核部門間的聯(lián)動，共同落實耕地保護考核職責(zé)。方法上，地方政府要注重實效，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、自然條件、生態(tài)環(huán)境等因素，依法依規(guī)制定切實可行的差別化獎懲辦法。措施上，從實際長遠出發(fā)，抓住癥結(jié)，對癥下藥；評判獎懲措施效果，要看是否能真正獎到被獎勵者心里，罰到被懲罰者痛處。形式上，獎懲內(nèi)容和形式要多樣化。主體上，既要獎勵到人，也要獎勵到事，既要處理到人，也要處理到事。