淺談?wù)咝约Z食收儲面臨的局限性

宋紅格

河北邢襄糧油集團(tuán)有限公司 河北邢臺 054001

糧食供應(yīng)工作是否可以實現(xiàn)安全穩(wěn)妥市場化發(fā)展目標(biāo)已然成為業(yè)界予以重點實現(xiàn)的目標(biāo)問題。結(jié)合近些年的發(fā)展情況來看，通過市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控以及微觀干預(yù)，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平已經(jīng)得到明顯加強。同時，在一系列政策的扶持作用下，市場供應(yīng)質(zhì)量明顯加強。這一過程中，政府必須承擔(dān)起自身的主體責(zé)任，積極活躍糧食流通政策目標(biāo)及現(xiàn)實效果。其中，為深入推進(jìn)政策性糧食收儲制度貫徹與落實，現(xiàn)階段所推行的三級糧食儲備制度以及臨時儲存等政策性收儲都可以為我國糧食供應(yīng)工作提供良好的政策導(dǎo)向，尤其是對于南方主產(chǎn)區(qū)而言[1]。

1 實現(xiàn)共識，予以改革

1.1 與時俱進(jìn)，政策收儲

實行政策性收儲制度的主要目的在于避免因糧食豐產(chǎn)或者供給增加而引發(fā)一系列賣糧難以及谷賤傷農(nóng)等問題出現(xiàn)。但是需要注意的是，政策性收儲制度并不是所有收儲單位都可以貫徹落實的，往往是需要具備條件的收儲單位才可以貫徹落實政策性收儲制度。一般來說，政策性收儲制度需要由中央儲備糧直屬企業(yè)以及地方儲備糧承儲企業(yè)，嚴(yán)格按照國家設(shè)定好的價格以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)敞開收購。與此同時，國家方面可通過收儲一部分庫存進(jìn)行調(diào)控使用，這樣做的主要目的在于增強平抑市場應(yīng)對能力，滿足用糧企業(yè)實際需求。

在這一政策的主導(dǎo)作用下，我國糧食市場基本上可以呈現(xiàn)出平穩(wěn)且有序供給的狀態(tài)。除此之外，糧食交易市場可通過競價拍賣以及定向銷售的方式進(jìn)行出庫處理。其中，價格形成以及出庫環(huán)節(jié)必須保障公開化以及透明化。結(jié)合當(dāng)前實踐情況來看，政策性糧食收儲制度自出臺實施以來，已經(jīng)逐步發(fā)展成為中央儲備糧制度以外且切實保護(hù)農(nóng)民利益以及維護(hù)市場供應(yīng)關(guān)系的手段方式。甚至可以說，政策性糧食收儲制度已經(jīng)逐步發(fā)展為各市場主體經(jīng)營決策的重要依據(jù)，同時也是判斷市場走向的重要風(fēng)向標(biāo)[2]。

1.2 萬物變化，業(yè)界質(zhì)疑

結(jié)合當(dāng)前政策性糧食收儲價格情況來看，我國在政策性糧食收儲價格方面始終處于逐年提高的狀態(tài)。其中，托市底價已經(jīng)發(fā)展成為市場流通的主導(dǎo)價格。結(jié)合當(dāng)前發(fā)展情況來看，政策性收儲行為逐步打破多元化參與的市場局面，并且在多年的發(fā)展中逐漸成為市場主要收購主體。最主要的是，政策性收儲行為也逐漸成為市場流通的主要渠道。近些年來，國內(nèi)糧食流通存在高價格以及低需求的矛盾問題。并且伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，供求形勢變化所呈現(xiàn)出的矛盾問題越來越明顯。

除此之外，從制度設(shè)計以及實踐效果來看，在多方因素的干擾作用下，政策性糧食收儲所面臨的矛盾問題以及困惑問題越來越多。舉例而言，提高收購價格雖然可以達(dá)到引導(dǎo)生產(chǎn)的目的，但是所引發(fā)的糧價漲幅超出需求問題對生產(chǎn)所起到的促進(jìn)作用難以發(fā)揮。最重要的是，國內(nèi)糧食生產(chǎn)雖然可保持連續(xù)豐收以及供應(yīng)充足的狀態(tài)，但是國外進(jìn)口糧食數(shù)量也在逐年增加。也就是說，我國自給率水平明顯下降。

1.3 市場挑戰(zhàn)，備受關(guān)注

政策性糧去庫存化過程始終是市場予以關(guān)注的重點內(nèi)容。以我國糧食主產(chǎn)區(qū)南方早秈稻以及中晚稻為例，上一次由政策性收儲所帶來的高峰出現(xiàn)在2008-2009年，在政策性收儲制度的帶動作用下，形成了龐大的政策性糧食庫存。在當(dāng)時背景中，市場對于庫存如何消化以及去庫存化過程予以了高度重視。但是結(jié)合實際情況來看，其去庫存化過程多少出乎市場預(yù)料[3]。

一方面，在國際市場格局方面，以美國為首的西方經(jīng)濟(jì)體所帶來的金融危機導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)衰退。同時，在美元貶值以及出口禁令等諸多因素的干擾作用下，促使國際市場糧食價格快速增長，同時大宗產(chǎn)品價格也快速增長。不難看出，在當(dāng)時背景局面下，國際市場對于糧食需求十分旺盛。

另一方面，在信貸政策的帶動作用下，我國消費需求以及糧價也處于迅速回升狀態(tài)。因市場整體需求量較大，促使多路資金融入到糧食拍賣市場當(dāng)中。這樣一來，直接確保政策性庫存拍賣如期進(jìn)行。也就是說，在多方面因素的作用下，龐大的庫存可被市場在短時間內(nèi)消化完全。在我國2013年-2014年間，也面臨著與2008-2009年相同的生產(chǎn)以及需求。

但是結(jié)合近兩年的情況來看，在新冠肺炎疫情的影響作用下，國際糧食貿(mào)易供應(yīng)鏈中所存在的風(fēng)險問題持續(xù)加劇。雖然國內(nèi)糧食供求形勢總體良好，但是在長期緊平衡態(tài)勢下，所面臨的穩(wěn)市任務(wù)更加繁重。面對這一發(fā)展形勢，以糧食儲備司為首的主管部門應(yīng)該認(rèn)真貫徹落實黨中央決策部署。通過統(tǒng)籌推進(jìn)糧食調(diào)度以及儲備調(diào)節(jié)等工作內(nèi)容，保障我國糧食收儲調(diào)控能力以及供應(yīng)保障能力深化加強。這樣一來，我國糧食市場才可以供應(yīng)充足且運行平穩(wěn)。

2 遵循科學(xué)，予以改革

政策性收儲在一定程度上會對我國糧食生產(chǎn)以及流通產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。但是結(jié)合大環(huán)境情況來看，在錯綜復(fù)雜以及變化莫測的市場面前，任何政策的貫徹與落實都具有弊端性以及優(yōu)勢性。再加上制度設(shè)計本身存在局限性問題，很容易在市場發(fā)展過程中被放大化，可能會產(chǎn)生意想不到的效果。一般來說，單一的收儲主體以及買方市場在一定程度上會對售糧農(nóng)民議價能力產(chǎn)生影響，如導(dǎo)致售糧農(nóng)民議價能力嚴(yán)重下降，價格支持政策效果大打折扣。最主要的是，提高收儲價格所涉及到的空間范圍越來越小。長此以往，可能會對拉動生產(chǎn)邊際效果產(chǎn)生不良影響。結(jié)合當(dāng)前發(fā)展情況來看，國家對于糧食收購入庫以及拍賣銷售全過程仍舊以大包大攬管控形式為主?？梢哉f，市場由買方市場向賣方市場轉(zhuǎn)化過程中，市場會被政策握控，最終導(dǎo)致資本配置決定性效果嚴(yán)重弱化。此時，市場應(yīng)有的活力難以被完全釋放以及主動發(fā)揮[4]。

不能看出，在上述問題的影響下，我國政策性糧食收儲所面臨的局限性問題較多。針對于此，政府部門及決策層應(yīng)該對當(dāng)前政策性糧食收儲面臨的局限性問題進(jìn)行有效把握，并通過實施一系列政策內(nèi)容保障我國糧食供應(yīng)質(zhì)量深化加強。舉例而言，我國于2014年實施大豆和棉花目標(biāo)價格試點，主動取消臨時收儲政策，確保我國糧食流通逐步走向市場化的發(fā)展趨向當(dāng)中。但是從實際角度上來看，因我國糧食問題表現(xiàn)相對復(fù)雜且不確定，在供需平衡脆弱性方面表現(xiàn)明顯，導(dǎo)致政策性糧食去庫存化過程中容易受到多方面因素的制約影響而出現(xiàn)隱患問題。為及時緩解這一現(xiàn)象問題，相關(guān)部門應(yīng)該對現(xiàn)有的政策性糧食庫存規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。如可以將政策性糧食庫存規(guī)模逐步向中央儲備糧庫過渡，這樣做的主要目的在于全面拓展中央儲備糧庫存規(guī)模。

3 準(zhǔn)確發(fā)揮監(jiān)管合力，保障糧食收儲制度改革效果

3.1 貫徹落實三方“四個共同”監(jiān)管機制內(nèi)容，促進(jìn)糧食收儲制度改革發(fā)展

按照相關(guān)規(guī)定來看，政策性糧食庫所實行的三方四個共同機制主要是指各方主體人員應(yīng)該共同組織好國家政策性糧食收購入庫，并著重針對所收購的國家政策性糧食數(shù)量以及庫存管理等進(jìn)行全過程負(fù)責(zé)，保障國家政策性糧食收儲政策得以全面貫徹與落實。其中，各方主體成員主要針對中儲糧有關(guān)分公司、省級糧食行政管理部門、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行省級分行等進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)作，合理確定委托收儲庫點之后對共同收購的國家政策性糧食數(shù)量以及庫存管理等進(jìn)行全過程負(fù)責(zé)。結(jié)合當(dāng)前應(yīng)用反饋情況來看，全方位貫徹落實三方四個共同監(jiān)管機制內(nèi)容在一定程度上可以為國家政策性糧食收儲以及監(jiān)管工作提供良好的導(dǎo)向動力。

舉例而言，早于2014年國家小麥最低收購價預(yù)案中就沿用了上述監(jiān)管機制內(nèi)容，此后經(jīng)過多次實踐之后逐步對該監(jiān)管機制內(nèi)容進(jìn)行延續(xù)使用。目前，為進(jìn)一步強化四個共同機制內(nèi)容，保障國家政策性糧食收儲以及監(jiān)管工作質(zhì)量合理，各收儲企業(yè)應(yīng)該主動貫徹落實儲糧安全主體責(zé)任，重點針對國家政策性糧食數(shù)量進(jìn)行盤點清查。需要注意的是，對于政策性糧食收儲庫點因違規(guī)收購以及數(shù)量短少所造成的損失問題，應(yīng)該根據(jù)該企業(yè)所屬性質(zhì)進(jìn)行協(xié)調(diào)處理與賠付。舉例而言，如果該企業(yè)屬于中央糧食企業(yè)及其租賃庫點，必須由該企業(yè)總部或者分支機構(gòu)對相關(guān)賠付問題進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。如果該企業(yè)屬于地方國有糧食企業(yè)以及社會企業(yè)，必須由三方會同有關(guān)部門完成共同追繳過程[5]。

除此之外，如果收儲企業(yè)存在違規(guī)問題且該企業(yè)屬于中央糧食企業(yè)，則該企業(yè)總部或者分支結(jié)構(gòu)應(yīng)該對相關(guān)人員主體責(zé)任進(jìn)行追究處理。情節(jié)嚴(yán)重者，應(yīng)該將其列入黑名單，并禁止其從事政策性業(yè)務(wù)。一旦出現(xiàn)違法行為，必須及時移交司法機關(guān)進(jìn)行全權(quán)受理?？傮w來看，四個共同機制在一定程度上要求委托庫點管理各方都需要主動承擔(dān)起自身的崗位責(zé)任，針對日常工作中所涉及到的流程內(nèi)容進(jìn)行全面管理。如果庫點在糧食收儲過程中存在問題，相關(guān)負(fù)責(zé)人員必須問責(zé)主體并追究責(zé)任。舉例而言，某委托庫發(fā)生盜賣政策性糧食風(fēng)險事件，因情況相對惡劣該省糧食局以及省農(nóng)發(fā)行等主體，管理人員組成聯(lián)合調(diào)查處置工作小組，通過全過程監(jiān)督與管理有效追回了損失，并重點對涉嫌違規(guī)的庫點負(fù)責(zé)人進(jìn)行了嚴(yán)肅懲處。

3.2 全面發(fā)揮監(jiān)管合力，推進(jìn)政策性糧食收儲改革發(fā)展

面對當(dāng)前政策性糧食委托收儲領(lǐng)域所面臨的風(fēng)險性問題，國家政府部門針對這一現(xiàn)狀問題采取了創(chuàng)新以及強化監(jiān)管措施。結(jié)合應(yīng)用反饋情況來看，目前已經(jīng)取得初步成效。舉例而言，中儲糧強烈推廣政策性糧食一卡通收購系統(tǒng)，通過覆蓋所有政策性糧食收購以及糧款結(jié)算環(huán)節(jié)，保障收購流程以及責(zé)任追溯等工作內(nèi)容得以規(guī)范化發(fā)展。結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國于2016年就已經(jīng)全面完成10076家國有庫點建設(shè)使用以及民營庫點建設(shè)使用。與此同時，為進(jìn)一步加強糧權(quán)司法公正推廣效果，我國已在多個地方儲糧庫點完成遠(yuǎn)程監(jiān)控建設(shè)工作。并積極運用法律以及技術(shù)手段對庫點監(jiān)管工作進(jìn)行全面優(yōu)化與管理。

相關(guān)專家明確指出，收儲制度改革全面到位效果在一定程度上會對委托收儲領(lǐng)域風(fēng)險防控能力產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。其中，中儲糧基本上可以視為糧食流通體制改革的成果表現(xiàn)，不僅可以集中彰顯出對中央儲備糧的全力監(jiān)管，同時也可以集中擔(dān)當(dāng)起服務(wù)調(diào)控的重要角色。面對當(dāng)前政策性糧食委托收儲面臨的風(fēng)險問題，相關(guān)人員不可以偏概全。而是應(yīng)該弄清政策體制發(fā)展背景以及問題根源表現(xiàn)，對當(dāng)前政策性糧食收儲工作所面臨的疑難問題進(jìn)行全力解決。除此之外，在我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)推進(jìn)的發(fā)展背景下，地方政府以及相關(guān)部門需要主動承擔(dān)起自身的主體責(zé)任，加強對委托收儲庫點監(jiān)管合力力度，以期可以為收儲制度改革創(chuàng)造良好保障條。

3.3 合理組織糧食收購，切實保障農(nóng)民利益

抓好糧食收購始終是切實保護(hù)農(nóng)民利益不受損、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)效果的重要途徑。近些年來，糧食儲備司始終立足于市場化改革發(fā)展，對玉米收儲制度以及小麥、稻谷最低收購價政策進(jìn)行了全面調(diào)整與優(yōu)化。在這一過程中，糧食市場經(jīng)濟(jì)得到了全面發(fā)展，并且在流通效率方面明顯增強。其中，為確保各地以及相關(guān)企業(yè)可以緊抓市場化以及政策性收購優(yōu)勢，政府相關(guān)部門立足于市場化改革推進(jìn)背景，對市場化收購比例進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，確保糧食購銷主體更加多元化。結(jié)合當(dāng)前發(fā)展情況來看，多數(shù)農(nóng)民在擇機售糧意識以及能力方面得到了明顯增強?？捎行ПＵ献陨砝娌皇軗p。除此之外，為進(jìn)一步加強對糧食收購的合理組織與優(yōu)化，糧食儲備司應(yīng)該始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，積極順應(yīng)市場新形勢變化發(fā)展，保障糧食收購市場始終處于平穩(wěn)有序的運行狀態(tài)。

4 結(jié)語

總而言之，為全面實現(xiàn)糧食保供穩(wěn)市的發(fā)展目標(biāo)，政府部門以及主體成員之間應(yīng)該對糧食市場生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行合理安排。并主動立足于市場形勢變化，加強對重點地區(qū)以及重點品種糧食供應(yīng)情況的動態(tài)監(jiān)督。根據(jù)實際情況，對當(dāng)前可能影響市場穩(wěn)定的不確定因素進(jìn)行提前應(yīng)對。同時，各級糧食行政管理部門需要主動承擔(dān)起自身的管理責(zé)任，逐級傳導(dǎo)壓力以及夯實責(zé)任，保障安全儲糧以及政策性糧食收儲目標(biāo)得以全面實現(xiàn)。