PPP財政風(fēng)險管理研究

劉 楷 中國財政科學(xué)研究院

一、PPP財政風(fēng)險的基本分析

(一)定義

要對PPP財政風(fēng)險進(jìn)行分析，必須充分認(rèn)識財政風(fēng)險。關(guān)于PPP財政風(fēng)險，從不同的角度有不同的定義。以財政風(fēng)險為側(cè)重點(diǎn)，其可以定義為客觀因素疊加政府在PPP領(lǐng)域財政行為的不確定性造成財政職能無法有效發(fā)揮，引致公共利益發(fā)生損失的可能性。以PPP的風(fēng)險為側(cè)重點(diǎn)，其可以定義為政府方在參與PPP時阻礙政府通過PPP項(xiàng)目高效地實(shí)現(xiàn)財政職能的任何一種可能性。

綜合多種視角，筆者認(rèn)為PPP財政風(fēng)險可以這樣定義：在PPP項(xiàng)目的全生命周期過程中，政府因承擔(dān)責(zé)任或履行義務(wù)而產(chǎn)生的或可能產(chǎn)生的財政資源消耗造成財政職能無法有效發(fā)揮，引致公共利益發(fā)生損失的可能性。

(二)內(nèi)容

從根源上講，PPP財政風(fēng)險來源于政府在PPP項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任和履行的義務(wù)，主要有兩點(diǎn)，一是履行公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給職能，二是履行合同約定。根據(jù)Hana的財政風(fēng)險矩陣，共有四類PPP財政風(fēng)險：直接顯性風(fēng)險、或有顯性風(fēng)險、直接隱性風(fēng)險和或有隱性風(fēng)險。該類劃分方法需要區(qū)分兩組概念。第一組是直接風(fēng)險和或有風(fēng)險，其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是：是否為特定情況才會產(chǎn)生的風(fēng)險。第二組是顯性風(fēng)險和隱性風(fēng)險，其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是：是否為法律或合同規(guī)定的政府需承擔(dān)的責(zé)任而產(chǎn)生的風(fēng)險。

就顯性風(fēng)險而言，根據(jù)21號文①和10號文②，顯性風(fēng)險包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼配套投入和風(fēng)險承擔(dān)。其中前三項(xiàng)都屬于政策規(guī)定的政府需要承擔(dān)的直接支出責(zé)任，屬于直接顯性風(fēng)險。風(fēng)險承擔(dān)的支出責(zé)任的形成與否，取決于風(fēng)險事件是否發(fā)生。只有當(dāng)政策或法律發(fā)生變動時，才會形成政府的支出責(zé)任，屬于或有顯性風(fēng)險。

就隱性風(fēng)險而言，在某些特定情況下，政府基于履行財政職能、保護(hù)公眾利益的考慮，或迫于利益集團(tuán)的壓力，不得不承擔(dān)部分支出責(zé)任，這就構(gòu)成了或有隱性風(fēng)險。如社會資本方破產(chǎn)或無力繼續(xù)運(yùn)營時，為了保護(hù)公共利益，政府會直接將PPP項(xiàng)目回購。此外，由于PPP項(xiàng)目具有復(fù)雜性和長周期性，因此，會有一些不可預(yù)見的因素，導(dǎo)致合同調(diào)整或重新談判，這就產(chǎn)生了額外的支出責(zé)任。若該類支出按照比較優(yōu)勢原則本應(yīng)由社會資本方承擔(dān)，但在項(xiàng)目操作的實(shí)踐過程中政府不得不追加支出，這就形成了直接隱性風(fēng)險。

二、PPP財政風(fēng)險管理現(xiàn)狀分析

PPP財政風(fēng)險管理就是對PPP可能產(chǎn)生的財政風(fēng)險進(jìn)行充分的識別、防范和化解。它是防范化解重大風(fēng)險的重要環(huán)節(jié)，是強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理的必要舉措，也是PPP充分發(fā)揮財政職能的基本前提。

(一)PPP財政風(fēng)險管理的內(nèi)容

在我國PPP實(shí)踐中，PPP財政風(fēng)險管理內(nèi)容主要包括三部分：“兩評”和績效管理，其中兩評是指物有所值評價和財政承受能力論證。

物有所值評價(VFM)通過比較PPP和政府傳統(tǒng)采購兩種模式，評估采用PPP模式提供公共服務(wù)項(xiàng)目是否更為有效。有兩種評估方法：定性和定量評價。定性評價采用專家評分法，評分指標(biāo)主要有兩種：基本評價指標(biāo)(權(quán)重80%)和補(bǔ)充評價指標(biāo)(權(quán)重20%)。評分時，每種指標(biāo)都包含多個指標(biāo)，每項(xiàng)指標(biāo)都分為五個等級，對應(yīng)相應(yīng)的分?jǐn)?shù)，最終評分≥60則可通過定性評價。定量評價則是在收集相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過比較PPP值和PSC值的大小來判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。其中PPP值是指PPP模式下政府方收支相抵余額的凈現(xiàn)值。PSC值又稱公共部門比較值，即政府傳統(tǒng)采購模式下全部成本的現(xiàn)值。若PPP值＞PSC值，則非物有所值，不能通過定性評價，若PPP值≤PSC值，則物有所值，可以通過定性評價。

財政承受能力論證則是對PPP項(xiàng)目的實(shí)施是否影響財政可持續(xù)性評估。主要分為四個步驟：1.明確PPP項(xiàng)目全生命周期的財政支出責(zé)任。2.對確定的支出責(zé)任進(jìn)行計(jì)算和匯總。3.根據(jù)上述總結(jié)對財務(wù)承受能力進(jìn)行評價，評估范圍包括財政支出和項(xiàng)目的行業(yè)和領(lǐng)域平衡性。4.公開相關(guān)信息，包括項(xiàng)目目錄、項(xiàng)目信息和跟蹤進(jìn)度。

績效管理是對PPP項(xiàng)目的全生命周期中開展的績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等管理。績效管理對項(xiàng)目各個周期進(jìn)行及時監(jiān)控和評價，有利于政府決策。對于達(dá)到績效目標(biāo)的項(xiàng)目，政府足額撥付預(yù)算資金。對于未達(dá)到績效目標(biāo)的項(xiàng)目，政府在撥付財政資金時，就會選擇減少支付或不予支付。

(二)PPP財政風(fēng)險管理方式

為防范PPP財政風(fēng)險，我國主要采取了綜合信息平臺管理的方式，具體包括項(xiàng)目庫管理、機(jī)構(gòu)庫管理、專家?guī)旃芾淼取?/p>

項(xiàng)目庫管理主要包含四部分內(nèi)容。首先，根據(jù)項(xiàng)目的不同階段，將項(xiàng)目庫分為兩類：項(xiàng)目儲備清單和項(xiàng)目管理庫，項(xiàng)目識別階段的項(xiàng)目包括在前者中，后者管理處于其他階段的項(xiàng)目。二是嚴(yán)格規(guī)范新建項(xiàng)目倉儲標(biāo)準(zhǔn)，“兩評”不合格的項(xiàng)目不準(zhǔn)入庫。三是對入庫項(xiàng)目進(jìn)行集中清理，其中明確要求未按規(guī)定開展“兩個論證”的項(xiàng)目，應(yīng)予以清退。四是建立示范項(xiàng)目庫，對于運(yùn)作程序規(guī)范、運(yùn)營狀況良好且具有示范作用的項(xiàng)目，納入示范項(xiàng)目庫。機(jī)構(gòu)庫管理是指依托綜合信息平臺建立一個咨詢機(jī)構(gòu)的集合，為政府方提供包括“兩評”和績效管理在內(nèi)的咨詢服務(wù)。專家數(shù)據(jù)庫管理是指建立專家數(shù)據(jù)庫，確保PPP相關(guān)項(xiàng)目評估等活動的公平公正、科學(xué)開展，防止出現(xiàn)PPP項(xiàng)目前期評審環(huán)節(jié)過于寬松而導(dǎo)致產(chǎn)生財政風(fēng)險。

(三)我國存在的問題

一是缺乏針對性的法律法規(guī)。我國并未針對PPP專門進(jìn)行立法，在實(shí)際操作過程中，多是參考其他領(lǐng)域相關(guān)法律進(jìn)行處理，且這些法律并沒有針對PPP做出具體規(guī)定。但PPP參與主體較多，操作流程復(fù)雜，具有很強(qiáng)的綜合性，在對PPP財政風(fēng)險進(jìn)行管理時經(jīng)常會出現(xiàn)法律不適用的狀況，既增加了不必要的工作環(huán)節(jié)和成本，也加大了風(fēng)險發(fā)生的可能性。此外，由于目前已有的政策法規(guī)層級較低，且沒有對PPP項(xiàng)目要件進(jìn)行精確界定，實(shí)踐中出現(xiàn)了PPP異化現(xiàn)象，明股實(shí)債、保底承諾等以PPP的名義進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目頻出。

二是風(fēng)險管理內(nèi)容有待進(jìn)一步科學(xué)化。在財政承受能力論證方面，10%紅線在實(shí)際測算過程中存在很大的不確定性，容易使地方政府出于當(dāng)前利益最大化的目的將財政風(fēng)險向未來轉(zhuǎn)化。具體操作有兩種：一是通過忽略日常維護(hù)等支出責(zé)任有意識地減少預(yù)算安排中的支出責(zé)任；二是通過有意識地放大增速增加一般公共預(yù)算支出規(guī)模。在物有所值評價方面，目前我國主要使用定性評價，采取專家組評價的方式。該方式主要受人為主觀因素影響，不確定性較大。在定量評價中，我國相關(guān)技術(shù)有限，缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行參考，計(jì)算的PPP值和PSC值與實(shí)際水平尚有較大差距，有待進(jìn)一步優(yōu)化。

三是風(fēng)險管理方式有待優(yōu)化。目前，我國PPP財務(wù)風(fēng)險管理主要是基于項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫管理，行政化色彩濃厚，降低了項(xiàng)目運(yùn)行效率。設(shè)置項(xiàng)目庫的最初目的是建立統(tǒng)一的信息統(tǒng)計(jì)平臺，但在實(shí)施過程中逐漸演化為管理者，項(xiàng)目需要經(jīng)過層層審批和反復(fù)修改，延長了項(xiàng)目流程，增加了項(xiàng)目環(huán)節(jié)，大大降低了項(xiàng)目的實(shí)施效率。

三、PPP財政風(fēng)險管理的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)英國

英國PPP模式應(yīng)用較早，在PPP財政風(fēng)險管理方面經(jīng)驗(yàn)豐富。一是英國相關(guān)法律法規(guī)體系較為完善。在法律層面，英國沒有專門針對PPP展開立法，而是在《政府采購法》、《公共合同法》等通用法律中規(guī)定了私人資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的準(zhǔn)入規(guī)則及篩選標(biāo)準(zhǔn)。在法規(guī)指引層面，既有《公共財務(wù)管理》規(guī)定政府的財政原則，又有細(xì)項(xiàng)規(guī)范性文件如《PFI/PPP采購和合同管理指引》對具體操作細(xì)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。二是建立完善的風(fēng)險評價制度。在長期實(shí)踐中，英國已經(jīng)形成了標(biāo)準(zhǔn)化的“物有所值”評價程序，可以確切的評估項(xiàng)目價值，為有效防控財政風(fēng)險提供了基礎(chǔ)性條件。三是建立了明確的項(xiàng)目風(fēng)險分配機(jī)制。項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險一般由私人部門根據(jù)有關(guān)信息自行承擔(dān)，政府不會采用補(bǔ)貼和提前付費(fèi)的形式為私人資本降低風(fēng)險。政府僅根據(jù)PPP合同承擔(dān)固定的成本，面臨的或有風(fēng)險較低。

(二)澳大利亞

澳大利亞的PPP模式應(yīng)用在世界處于領(lǐng)先水平，在PPP財政風(fēng)險管理措施方面也具有較強(qiáng)的借鑒意義。一是設(shè)立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局(IAU)，負(fù)責(zé)管理和審批全國的PPP項(xiàng)目，并制定相關(guān)政策滿足需求。二是構(gòu)建嚴(yán)格的審計(jì)和績效評價機(jī)制。以維多利亞州為例，維多利亞審計(jì)署對本州內(nèi)所有的PPP項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)和績效評價，并將最終結(jié)果向州政府報備。三是形成公開透明的信息披露制度。一方面，按照澳大利亞會計(jì)準(zhǔn)則理事會的規(guī)定，PPP合同的政府簽約部門必須提供一份材料，對其合同期內(nèi)資產(chǎn)和債務(wù)安排進(jìn)行說明。另一方面，要求披露項(xiàng)目合同信息。以維多利亞為例，維多利亞PPP中心參與的所有項(xiàng)目合同必須在融資計(jì)劃完成后三個月內(nèi)公布，所有人均可查閱合同細(xì)節(jié)。

四、完善PPP財政風(fēng)險管理的建議

(一)建立完善的PPP法律法規(guī)制度體系

短期來講，一是要協(xié)調(diào)各部門之間的法規(guī)政策，避免政策打架的現(xiàn)象發(fā)生。二是對相關(guān)法規(guī)政策進(jìn)行實(shí)施效果評估并及時做出調(diào)整，對實(shí)施效果好的政策加以堅(jiān)持，實(shí)施效果差的政策及時叫停加以改進(jìn)。三是針對PPP異化現(xiàn)象出臺新的法規(guī)政策進(jìn)行嚴(yán)格管理，如采取相關(guān)政府部門一定期限內(nèi)不得新上PPP項(xiàng)目，與官員績效考核體系掛鉤等手段嚴(yán)禁明股實(shí)債、保底承諾等以PPP的名義進(jìn)行變相融資的現(xiàn)象出現(xiàn)。

長期來講，應(yīng)當(dāng)針對PPP進(jìn)行專門的立法。具體包括以下步驟：首先在國家層面進(jìn)行全局化的PPP立法，對PPP項(xiàng)目實(shí)施界限、政府的審批權(quán)限、流程管理、整體合同框架、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和退出機(jī)制進(jìn)行明確規(guī)定。其次，建立一個全國性的PPP法律政策解釋機(jī)構(gòu)，由全國人大授權(quán)，及時收集和處理PPP實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，為法律的調(diào)整構(gòu)建緩沖期，提高整體運(yùn)行效率。

(二)改善PPP財政風(fēng)險管理內(nèi)容

短期來講，在財政承受能力論證方面，繼續(xù)改進(jìn)10%紅線。具體操作包括：1.對PPP操作中隨意增加一般公共預(yù)算支出規(guī)模的行為，進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)后根據(jù)實(shí)際情況嚴(yán)肅處理，包括但不限于處分責(zé)任人、一定期限內(nèi)不允許地方新上PPP項(xiàng)目等措施。2.建立分項(xiàng)目類別的支出責(zé)任表，對各類項(xiàng)目主要支出方向進(jìn)行列示，根據(jù)此表對各項(xiàng)目預(yù)算安排中的支出責(zé)任進(jìn)行篩查。在物有所值評價方面，微調(diào)定性評價。具體操作為：1.嚴(yán)格規(guī)定定性評價和定量評價兩種評價均通過才可視為通過物有所值評價。2.嚴(yán)格審查參與定性評價的專家資格，實(shí)行動態(tài)退出機(jī)制，對于所有有資格參與評審的專家實(shí)行全國統(tǒng)一信息平臺管理，及時全面披露相關(guān)專業(yè)信息。3.利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)提升企業(yè)競爭力技術(shù)水平定量評價，逐步增加定量評價在實(shí)際操作中的質(zhì)量和比重。

長期來講，在財政承受能力論證方面，引入新的評價指標(biāo)，不僅要從財政支出角度出發(fā)，還要綜合考慮財政收入、負(fù)債率、償債能力等多種存量因素，建立更加全面的評價指標(biāo)體系，并通過科學(xué)測算賦予不同指標(biāo)的適度權(quán)重。在物有所值評價方面，從定性評價轉(zhuǎn)向定量評價，提高風(fēng)險定量分析技術(shù)，從風(fēng)險識別、風(fēng)險分配、風(fēng)險量化等角度不斷完善風(fēng)險分析方法，提高定性評價的科學(xué)性和準(zhǔn)確度。在績效評價方面，對13號文(同上)的實(shí)施效果進(jìn)行定期評估，在動態(tài)評價的基礎(chǔ)上不斷完善評價方法和內(nèi)容，逐步完善PPP項(xiàng)目全生命周期績效評價，全面防范PPP財政風(fēng)險。

(三)優(yōu)化PPP財政風(fēng)險管理方式

短期來講，一是完善項(xiàng)目庫管理的方式。在保證嚴(yán)格防控PPP財政風(fēng)險的基礎(chǔ)上，減少其行政化色彩，把項(xiàng)目庫管理重點(diǎn)放在提高PPP項(xiàng)目質(zhì)量、運(yùn)行效率上，避免重復(fù)審批、反復(fù)修改等狀況的出現(xiàn)。二是劃清中央和地方政府PPP財政風(fēng)險管理的事權(quán)界限。中央政府負(fù)責(zé)識別、監(jiān)控和防范全國性PPP財政風(fēng)險，如對全國PPP項(xiàng)目整體支出責(zé)任絕對值和相對值的宏觀性把控等。地方政府負(fù)責(zé)識別、監(jiān)控和防范地方性PPP財政風(fēng)險，例如，審查PPP項(xiàng)目各階段的財務(wù)風(fēng)險等。

長期來講，應(yīng)當(dāng)建立完善的PPP財政風(fēng)險信息披露管理方式。具體包括：1.緊抓PPP項(xiàng)目中后期的信息公開工作，借鑒其他國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對中后期的信息公開特別是財政風(fēng)險管理的信息公開高度重視，嚴(yán)格管理。2.將PPP的財政支出責(zé)任納入向人大報告、審批的范圍，并將每年的PPP財政風(fēng)險管理狀況以報告形式向社會公開，接受社會監(jiān)督。3.對財政風(fēng)險較大的項(xiàng)目進(jìn)行單獨(dú)信息披露。尤其是對其財政支出責(zé)任、支出過程、支出結(jié)果以及財政風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重點(diǎn)披露，并分析其是否對相關(guān)政府部門財政職能的有效發(fā)揮產(chǎn)生影響。

注釋：

①21號文指《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》財金〔2015〕21號。

②10號文指《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》財金〔2019〕10號。