基層行政單位強化預算管理的有效措施

吳 佳

（萬榮縣財政局，山西 萬榮 044200）

0 引言

在社會經(jīng)濟不斷發(fā)展的背景下，政府的定位由“管理型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變，要求預算工作由原來的“粗放式”管理向“科學化、精細化”轉(zhuǎn)變。2020 年修訂實施的《預算法實施條例》明確建立全口徑預算管理體系，強調(diào)對預算執(zhí)行全流程進行動態(tài)監(jiān)控和績效評價，預算管理應以提升預算資金配置與使用的績效為目標。同時，新《政府會計制度》“雙系統(tǒng)”核算也為預算管理提供了信息支持。這些新形勢、新變化對基層行政單位的預算管理提出了更為嚴格的要求，但實際工作中還有諸多不足之處，導致資金管理效率下降，限制了公共服務功能的發(fā)揮。結合這種情況，就需要全面分析存在的問題，提出相應的管理措施，為基層行政單位預算管理工作良好開展提供依據(jù)。

1 做好基層行政單位預算管理工作的重要性

預算管理在行政單位運行中起著決定性作用，該項工作的優(yōu)勢表現(xiàn)為能夠有效控制經(jīng)濟活動，探究存在的問題，并加以解決，有利于提升單位管理效率、實現(xiàn)公共服務目標。其具體作用表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 能夠增強基層行政單位財務管理的規(guī)范性

在預算管理體系完善的基礎上，對不同部門財務加以核查，動態(tài)監(jiān)督資金流動，使單位各項業(yè)務得到全面的監(jiān)督和管理，提升財務管理水平。通過保證實際支出和預算支出一致，增強了財務管理的規(guī)范性。

1.2 能夠提高基層行政單位的管理水平

編制預算的過程是單位依照實際情況明確戰(zhàn)略目標、全面梳理工作的過程。通過預估將取得的收入、開展哪些項目、面臨哪些支出，單位能夠全面掌握工作內(nèi)容，有計劃、有目標地開展工作。在預算執(zhí)行過程中，通過對項目收支的分析，對比不同地區(qū)的數(shù)據(jù)，能及時掌握工作進展，發(fā)現(xiàn)工作差距，有利于提高行政單位的管理水平［1］。另外，預算管理工作的實施還可以確保各項資源得到有效分配，促使基層行政單位管理質(zhì)量提高。

1.3 能夠規(guī)避貪污舞弊行為

預算的控制功能體現(xiàn)為編制時就將人員支出、基本經(jīng)費、項目支出等進行了細化，一旦編制完成、經(jīng)過批準，各項資金支出都必須受預算約束，降低了資金支出的隨意性。出現(xiàn)超額支出需追加預算時，要經(jīng)過嚴格的審批程序，有效約束了資金的支出，從一定程度上規(guī)避了貪污舞弊等不良行為出現(xiàn)。

2 基層行政單位預算管理存在的問題

2.1 預算編制不到位

預算編制工作是財務工作的起點，對單位各項工作有序開展有重要的指導作用。但基層的預算編制只是簡單地列出資金需求，資金計劃缺乏科學性。主要原因有以下幾方面。

第一，財務人員身兼數(shù)職的現(xiàn)象在基層較為普遍，預算編制、會計核算、績效評價等工作均由一人負責，嚴重影響預算工作的效率、效果［2］。加之部分財務人員業(yè)務能力不強，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓，不能把握預算管理的作用、掌握預算編制方法，通常是機械地、生搬硬套地完成預算編制。

第二，按照要求，基本支出按其經(jīng)濟性質(zhì)分類應當編列到款，但在實際編制過程中，項目科室參與度低，預算支出編制不夠精細化。這就會導致甲項目在A 經(jīng)濟分類科目下的預算數(shù)用完后，占用其他項目該經(jīng)濟分類科目預算數(shù)或者需從其他科目下調(diào)整。此外，有些部門沒有提前與財務部門溝通，用資金時才要求調(diào)整、追加，導致預算與實際執(zhí)行差距較大。

第三，編制方法不科學，基層大部分單位始終沿用增量預算法編制預算，多以上一年數(shù)據(jù)為準小幅度增減。未立足單位實際，重新研究項目、人員配置等，確定的預算準確性、合理性欠佳，容易出現(xiàn)資金浪費現(xiàn)象。

2.2 預算執(zhí)行力度不足

大多數(shù)基層行政單位預算管理理念較弱，只是簡單地進行收支核算，缺乏對資金使用的控制和對預算執(zhí)行情況的分析，不能合理安排預算資金使用進度，導致未按進度及時向財政申請資金，資金支付出現(xiàn)缺口；或者導致年末突擊性的支付現(xiàn)象［3］。此外，基層單位在項目結算以后沒有分析、評價與預算相關的資產(chǎn)報表、會計資料等信息，難以為今后編制預算提供良好的參考依據(jù)。

2.3 預算監(jiān)督機制不完善

當前的預算管理缺乏全流程的、規(guī)范化的預算監(jiān)督體系。在使用資金的過程中，私自調(diào)整使用計劃的現(xiàn)象還時有發(fā)生。對預算的調(diào)整、預算與決算的差異分析評價機制缺位，預算執(zhí)行中監(jiān)督機制不完善，預算執(zhí)行調(diào)整過多、剛性不足。

3 基層行政單位強化會計預算的有效措施

3.1 全面提高預算編制質(zhì)量

規(guī)范的預算編制是提升行政單位預算管理水平及工作效率的基礎。在編制預算前，應首先與領導溝通預算年度的工作安排，把握好預算工作全局性、前瞻性要求，梳理好所需列入預算的收支項目。編制過程中，要加強與業(yè)務部門的溝通協(xié)調(diào)，對項目支出進行深入的論證與分析，全面考慮項目成本及預算期間的支出。此外，還要充分考慮存量資產(chǎn)的利用、流轉(zhuǎn)、再利用，避免資產(chǎn)過度配置、浪費財政資金等現(xiàn)象。真正把項目和資源有效銜接起來，盡可能保證預算的準確性。

在預算編制方法上，“零基預算”要求從實際工作出發(fā)，逐項審議預算期內(nèi)各項費用內(nèi)容及其開支標準是否合理。為了落實“厲行節(jié)約”的要求、提高財政資金使用效率，可以采取零基預算和增量預算相結合的方式。對于日常經(jīng)費、經(jīng)常性項目，探索建立基本支出定額管理辦法，根據(jù)定額確定預算或者根據(jù)歷史數(shù)據(jù)采用增量預算方法確定。同時，完善預算一體化系統(tǒng)中的基礎信息庫，為基本支出預算編制提供輔助支撐。針對新項目、大型項目等，應采用零基預算方法編制，逐項審核每項支出的合理性和必要性。既保證實際需要，又落實“過緊日子”的要求；既考慮效果，又提高效率，把資金用在刀刃上，提高預算編制的合理性、科學性。

由于預算編制比較繁雜，且關系廣泛，需加強《預算法》《預算法實施條例》及預算一體化系統(tǒng)等的培訓［4］。財務人員及具體業(yè)務人員均應參加培訓，深刻理解預算管理的內(nèi)涵和目標，清晰認識預算一體化的管理規(guī)則，真正通過一體化系統(tǒng)這一抓手提高預算管理水平，保證預算工作有序開展。

3.2 完善項目庫建設，夯實預算管理基礎

項目庫管理是預算管理的基礎，預算管理一體化要求全部預算支出均以預算項目形式納入項目庫。這就需要提前研究謀劃項目，常態(tài)化儲備項目，提前進行細致調(diào)研，對項目作出細致規(guī)劃，做實做細項目預算。探索建立項目支出預算評審制度，由各方面的專家組成評審組，對項目進行評審，通過后方可納入項目庫管理，安排預算資金。評審內(nèi)容應包含立項依據(jù)是否充分、是否符合實際需要；分析項目產(chǎn)生的效益、存在的風險以及是否可行；項目支出計劃是否合理等。通過評審機制保證財政資金投向優(yōu)質(zhì)項目。

3.3 加強預算控制，強化預算執(zhí)行剛性

預算執(zhí)行不僅涉及財務部門，還涉及預算內(nèi)有收支業(yè)務的科室。因此，應確定財務與業(yè)務部門雙主體的預算控制體系。在預算執(zhí)行中，充分發(fā)揮財務監(jiān)督、內(nèi)部控制等手段，對資金使用情況進行動態(tài)監(jiān)控，對預算收支、成本費用進行全方位的管控。財務部門要嚴格按照批復的預算數(shù)安排支出，做到“無預算，不支出”，避免發(fā)生資金預算外流動現(xiàn)象；嚴格按照預算及項目進度及時申請資金計劃，控制預算支出進度，避免資金出現(xiàn)缺口或滯留現(xiàn)象［5］。同時，及時對執(zhí)行偏差進行分析，制定糾偏措施，保證預算執(zhí)行不偏離目標。此外，加強預算執(zhí)行中的會計監(jiān)督，財務部門借助財務信息動態(tài)性追蹤預算執(zhí)行情況，整合資金管理、資產(chǎn)管理、成本費用管理等，使財務管理覆蓋財政資金運動全流程。遵循專款專用原則，嚴格審核原始憑證，確保支出方向與實際項目相符，增強預算執(zhí)行剛性。

3.4 落實預算績效管理制度

預算績效管理制度是為提高財政資金使用效益而產(chǎn)生的制度，而基層普遍的做法是為支付資金而完善項目績效，偏離了制度建立的初衷。預算管理一體化環(huán)境下，績效目標作為項目入庫的前置條件，改變了績效評價在實際操作中本末倒置的現(xiàn)象，體現(xiàn)了預算管理以績效為導向的要求?？冃Э荚u應貫穿于預算決策、預算編制、預算執(zhí)行及決算的全過程，做到“花錢必問效，無效必追責”，保證財政資金配置、使用和評價的公平性和高效性。另外，還要加強績效評價結果的應用，不僅將其作為編制以后年度預算的依據(jù)，還要將其作為財政資金配置決策的依據(jù)，更要與單位目標考核相結合，建立多層次的考核機制，更好地發(fā)揮預算績效管理制度的作用。

3.5 創(chuàng)新預算管理考核方式

必須摒棄以往單一的事后考核方式，將預算執(zhí)行期間考核和事后考核相結合，將事中考核放在第一位，兩者相輔相成，以此確保預算管理高效開展。

4 結語

在全面提升預算管理現(xiàn)代化水平的背景下，預算管理成為基層行政單位管理工作的基礎，其需要不斷完善項目庫建設，提升預算編制質(zhì)量，增強預算執(zhí)行剛性，完善預算績效管理制度，做到預算科學、執(zhí)行有力、事后評價，切實提高預算管理水平，最終提升基層行政單位公共服務能力。