高等學(xué)校督查巡察協(xié)同工作機(jī)制探析

文/山東大學(xué) 焦其波 梁辰

高等學(xué)校校內(nèi)巡察是中央巡視向基層延伸、向高等教育領(lǐng)域拓展的重要組成部分，是深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于推動構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動工作格局部署要求的有效舉措。近年來，高等學(xué)校把習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和習(xí)近平總書記關(guān)于巡視巡察工作的重要指示批示精神與學(xué)校實(shí)際緊密結(jié)合，在校內(nèi)巡察的組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、具體實(shí)施等方面進(jìn)行了一系列探索和實(shí)踐，取得了較好效果，不斷把全面從嚴(yán)治黨引向深入。然而，校內(nèi)巡察不同程度地存在發(fā)現(xiàn)問題不精準(zhǔn)、整改日常監(jiān)督不得力等問題。工作實(shí)踐中，不斷解放思想、開拓思路、大膽創(chuàng)新，加強(qiáng)督促檢查與校內(nèi)巡察的工作協(xié)同，著力實(shí)施督查、巡察一體推進(jìn)，探索實(shí)踐督查、巡察相互配合，相互倚重，協(xié)同互促的工作機(jī)制，對于不斷強(qiáng)化督查、巡察工作成效，做好巡視巡察“后半篇文章”具有十分重要的意義。

一、建立高校督查巡察協(xié)同機(jī)制的必要性

（一）法理基礎(chǔ)。督促檢查和巡視巡察都是黨的監(jiān)督工作的重要組成部分，二者即有聯(lián)系，又有區(qū)別。都屬于對工作的監(jiān)督檢查，都是監(jiān)督的重要方式，都是夯實(shí)管黨治黨政治責(zé)任、厚植黨執(zhí)政基礎(chǔ)、促進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。督查工作是推動黨的決策落實(shí)的重要手段，是促進(jìn)黨的決策完善的重要途徑，是改進(jìn)黨的作風(fēng)、密切黨同人民群眾血肉聯(lián)系的重要渠道。巡視巡察是黨章賦予的重要職責(zé)，是從嚴(yán)治黨的重要手段，是黨之利劍、國之利器，是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效途徑和重要保證。

（二）現(xiàn)實(shí)需求。1.強(qiáng)化督查工作的重要途徑。一是完善督查工作內(nèi)容。當(dāng)前高校督查工作主要圍繞年度工作要點(diǎn)、黨委常委會和校長辦公會議決事項(xiàng)、校領(lǐng)導(dǎo)交辦的重要事項(xiàng)等內(nèi)容開展，而針對某個(gè)單位的全面督查較少，加強(qiáng)督查、巡察工作協(xié)同，對被巡察單位整改落實(shí)情況的全面督促檢查，有效彌補(bǔ)了這一方面的不足。二是深化督查工作效果。日常督查工作，多是一事一督，注重督促盡快完成任務(wù)，而對于造成工作推進(jìn)不實(shí)，落實(shí)不力的深層次原因督查不夠深入，對解決問題的辦法考慮較少。督巡結(jié)合，以巡促督，能夠有效把握督查重點(diǎn)，找到激發(fā)工作熱情的“動力源”和加快推進(jìn)落實(shí)“助力器”。三是健全督查工作機(jī)制。督查工作任務(wù)一般是由黨委、校長辦公室承擔(dān)，督查工作內(nèi)容多是相互獨(dú)立的隨機(jī)性任務(wù)，缺乏協(xié)同性、系統(tǒng)性、連貫性，監(jiān)督工作落實(shí)和制度機(jī)制不健全，缺乏執(zhí)行力和權(quán)威性。實(shí)現(xiàn)了督巡協(xié)同，從一定意義上講，實(shí)現(xiàn)了黨辦校辦、紀(jì)檢監(jiān)察、巡察等多部門的工作協(xié)同。2.巡察整改工作的迫切需要。黨的十九大對巡視巡察工作提出新的更高要求，巡視巡察工作既不同于一般的專項(xiàng)工作檢查，也不同于紀(jì)檢工作，有其獨(dú)有的特點(diǎn)。巡視巡察成效好不好，關(guān)鍵看整改。習(xí)近平總書記指出：“巡視發(fā)現(xiàn)問題的目的是解決問題，發(fā)現(xiàn)問題不解決，比不巡視的效果還壞。做好巡視‘后半篇文章’，關(guān)鍵要在整改上發(fā)力。”從近幾年高校開展的巡察情況看，巡察了解情況、發(fā)現(xiàn)問題、意見反饋等前期工作開展的較為扎實(shí)有效；但巡察“后半篇文章”整改落實(shí)尚且做得不足。巡察組是臨時(shí)組織，對巡察整改難以跟進(jìn)，盡管中央對巡視巡察整改工作有新要求，但學(xué)校相關(guān)職能部門對巡察整改的日常監(jiān)督作用發(fā)揮不夠充分。這就需要督查工作跟進(jìn)，確保巡察組的巡察反饋意見和整改建議落實(shí)到位，巡察整改事事有著落。

二、高等學(xué)校督查巡察協(xié)同推進(jìn)的內(nèi)在機(jī)理

（一）工作目標(biāo)的一致性。2017年，中共中央印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下黨的督促檢查工作的意見》，《意見》指出，督促檢查工作作為黨的工作的重要組成部分，其主要任務(wù)是推動黨的路線方針政策貫徹執(zhí)行和黨中央決策部署貫徹落實(shí)。按照中央新部署新要求，開展巡視巡察監(jiān)督要緊緊圍繞“四個(gè)落實(shí)”，而其中之一的“落實(shí)黨的路線方針政策和中央重大決策部署情況”與督查工作的主要任務(wù)高度一致?！鞍l(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動改革、促進(jìn)發(fā)展”是巡視巡察的十六字工作方針，開展巡視巡察工作，發(fā)現(xiàn)問題是生命線，解決問題是落腳點(diǎn)，而解決問題依靠的是整改落實(shí)。由此可見，督查、巡察工作的目標(biāo)取向都聚焦到“落實(shí)”上，具有高度的一致性。

（二）工作內(nèi)容的互補(bǔ)性。督查與巡察二者工作內(nèi)容密切相關(guān)，互補(bǔ)互促。從工作方式看，督查工作多體現(xiàn)在日常監(jiān)督，具有短平快效果；巡察則是集中開展，計(jì)劃性強(qiáng)。如果說巡察是“利劍”，那么督查就是“匕首”，都是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的“利器”。從工作內(nèi)容看，督查一般是針對具體事項(xiàng)，是“靶向治療”，巡察則是全面政治體檢。從巡察后半篇文章來看，巡察可提供系統(tǒng)全面的督查工作內(nèi)容，督查可以巡察整改為牽引，對被巡察單位整改落實(shí)情況實(shí)施全面系統(tǒng)的督促檢查；同時(shí)，可與巡察工作相輔相成、舉一反三，進(jìn)一步深入拓展督查工作內(nèi)容。

（三）工作推進(jìn)的協(xié)同性。督查與巡察二者可獨(dú)立開展，也可相互交融、協(xié)同推進(jìn)。發(fā)現(xiàn)問題是巡察工作的生命線，解決問題是落腳點(diǎn)。督查工作具有靈活機(jī)動、便于實(shí)施，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題迅速的特點(diǎn)，日常督查是巡前梳理掌握有關(guān)情況的重要基礎(chǔ)，還是巡后督促檢查巡察整改任務(wù)落實(shí)情況的有效手段，更是持之以恒深化整改的有力抓手。抓好工作落實(shí)、解決問題不可能一蹴而就，特別是有些工作開展周期長，真正解決問題需要深入持久地加以推進(jìn)；有些工作開展一時(shí)難以形成制度加以規(guī)范，問題解決難度大；有些問題解決后不能一勞永逸，還容易發(fā)生反彈。因此，需要督查督辦常抓不懈，通過督查落實(shí)鞏固巡察成效、轉(zhuǎn)化巡察成果。

三、高等學(xué)校督查巡察工作協(xié)同的實(shí)現(xiàn)路徑

加強(qiáng)督查、巡察工作協(xié)同，要著眼確保黨的路線方針政策、中央決策部署深入貫徹落實(shí)，確保學(xué)校黨委部署要求扎實(shí)推進(jìn)落實(shí)；要緊緊圍繞提高管黨治黨、辦學(xué)治校能力，完善學(xué)校治理體系，有效提升治理能力；要深入結(jié)合學(xué)校實(shí)際，積極探索督查和巡察工作互為倚重、相互促進(jìn)、有機(jī)結(jié)合的工作機(jī)制和有效途徑，著力實(shí)現(xiàn)以督導(dǎo)巡、以巡促督、督巡互動、倒逼落實(shí)。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化科學(xué)決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。督促檢查和巡視巡察都是黨的工作的重要內(nèi)容，高校黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，是督查、巡察工作協(xié)同開展的有力政治保證。要從學(xué)校層面加強(qiáng)督查、巡察工作的統(tǒng)籌部署、協(xié)調(diào)推進(jìn)。1.工作任務(wù)統(tǒng)籌。高校黨委籌劃部署年度工作任務(wù)要注重將督查工作與巡察工作統(tǒng)籌謀劃，統(tǒng)一部署。要突出黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把“兩個(gè)維護(hù)”作為開展督查、巡察工作的“綱”和“魂”，具體工作中要把“兩個(gè)維護(hù)”具體化，做到可衡量可考察，突出黨建引領(lǐng)事業(yè)發(fā)展，將督查巡察工作規(guī)劃變成一張施工圖。要準(zhǔn)確把握政治巡察內(nèi)涵，堅(jiān)守政治巡察定位，緊緊圍繞“四個(gè)落實(shí)”，聚焦立德樹人根本任務(wù)，不斷完善巡察監(jiān)督觀測要點(diǎn)，著力發(fā)現(xiàn)被巡察單位黨組織黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力問題；同時(shí)，要將“三全育人”、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、人事人才工作等納入督查工作的重要內(nèi)容。在針對某一工作領(lǐng)域謀劃開展專項(xiàng)巡察時(shí)，更要注重運(yùn)用日常督查工作成果、融合督查工作方式、納入督查工作內(nèi)容，探索實(shí)踐督巡同步謀劃、協(xié)同實(shí)施、互相促進(jìn)的工作方法。2.工作制度統(tǒng)籌。習(xí)近平總書記關(guān)于“堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作”的要求，是保證高校督查、巡察工作正確、有效行使職權(quán)的法寶。當(dāng)前，高校督查、巡察工作與新時(shí)代的發(fā)展要求相比，還存在一定差距。多數(shù)高校督查、巡察制度尚未形成體系，機(jī)制還不完善，工作的規(guī)范性需要進(jìn)一步提高。高校黨委在制定督查巡察工作實(shí)施、巡察整改落實(shí)、巡察成果運(yùn)用等制度辦法時(shí)，要充分考慮到督查、巡察工作的協(xié)同性，注重梳理總結(jié)和學(xué)習(xí)借鑒開展督查、巡察工作的經(jīng)驗(yàn)做法，并以制度的形式加以固化運(yùn)用，進(jìn)一步完善督查巡察協(xié)同工作制度體系，為督查、巡察工作協(xié)同實(shí)施提供制度保障和實(shí)現(xiàn)路徑。3.工作力量統(tǒng)籌。建設(shè)一支對黨忠誠、敢于擔(dān)當(dāng)、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)扎實(shí)的專兼職結(jié)合、數(shù)量充足的干部隊(duì)伍是協(xié)同開展好督查、巡察工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。當(dāng)前，高校督查、巡察工作面臨的形勢任務(wù)，特別是巡視巡察全覆蓋，為充實(shí)督查、巡察工作力量，確保工作隊(duì)伍的相對穩(wěn)定提出更高的要求。高校黨委要充分發(fā)揮學(xué)校黨委委員、紀(jì)委委員、相關(guān)職能部門工作人員以及教學(xué)科研單位優(yōu)秀年輕干部的作用，充實(shí)校內(nèi)督查、巡察力量。要結(jié)合學(xué)校實(shí)際探索建立督查（巡察）專員制度，選聘督查（巡察）專員專職從事督查、巡察工作，有效避免了突擊性、臨時(shí)性抽調(diào)人員，既緩解了督查、巡察工作力量不足的問題，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了工作力量統(tǒng)籌，更有利于督巡協(xié)同。要加強(qiáng)對督查、巡察干部隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高督查、巡察干部隊(duì)伍的政策把握和執(zhí)行能力，將督促檢查和校內(nèi)巡察干部培訓(xùn)納入干部教育培訓(xùn)工作計(jì)劃，把督促檢查工作和校內(nèi)巡察工作作為鍛煉和培養(yǎng)年輕干部的重要平臺。

（二）協(xié)同推進(jìn)實(shí)施，探索建立督巡互動的工作模式。1.督查工作為巡察提供問題及目標(biāo)導(dǎo)向。一是督查工作為補(bǔ)充完善巡察監(jiān)督觀測要點(diǎn)提供實(shí)踐基礎(chǔ)。通過開展日常督查和專項(xiàng)督查，可及時(shí)對容易出現(xiàn)問題的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理歸納，以此為基礎(chǔ)，結(jié)合巡察需要提煉出普適的巡察監(jiān)督重點(diǎn)，提高巡察發(fā)現(xiàn)問題的針對性和工作效率。二是督查工作為確立巡察監(jiān)督對象提供重要參考。通過開展督查工作，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行學(xué)校黨委決策部署不力，擔(dān)當(dāng)精神不強(qiáng)，推進(jìn)落實(shí)工作不積極的單位及個(gè)人，可適時(shí)啟動巡察，對其黨組織及主要負(fù)責(zé)人開展全面政治體檢。從這個(gè)意義上可以將督查比作巡察的“開路先鋒”。2.政治巡察查找問題根源。巡察不同于黨務(wù)檢查、業(yè)務(wù)檢查、專項(xiàng)治理，突出的是政治監(jiān)督，是再監(jiān)督，通過發(fā)現(xiàn)問題、督促整改推動主體責(zé)任落實(shí)、問題解決。因此，巡察在巡前掌握被巡察單位情況的基礎(chǔ)上，不僅要看發(fā)現(xiàn)了多少具體問題，更重要的是對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行歸類梳理、分析研判，從政治層面查找深層次問題原因，這是向被巡察單位黨組織提出有針對性整改意見建議的前提和基礎(chǔ)，也是進(jìn)一步舉一反三，督促被巡察單位從強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨等方面實(shí)施全面整改的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，巡察可看作是在督查工作的基礎(chǔ)上對有關(guān)單位和事項(xiàng)實(shí)施“解剖麻雀”。3.督查促進(jìn)巡察整改落實(shí)。做好巡察發(fā)現(xiàn)問題、督查促進(jìn)整改的有效銜接是督巡協(xié)同的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。巡察“后半篇文章”涉及的問題線索辦理、整改落實(shí)、成果運(yùn)用等相關(guān)事項(xiàng)，可以通過督促檢查工作加以推動落實(shí)。要督促被巡察單位按照黨委巡察組的要求，針對反饋意見及時(shí)研究整改方案，建立整改工作臺賬，列出整改清單、制定整改措施、明確整改責(zé)任和完成時(shí)限，確保問題見底、責(zé)任到人、整改到位。集中整改結(jié)束后，還要通過日常督查督促被巡察單位持續(xù)深化整改，并通過專項(xiàng)督查監(jiān)督重點(diǎn)問題整改，以及實(shí)施“回頭看”，檢驗(yàn)整改成效。因此，督查又是寫好巡察“后半篇文章”的“得力助攻”。綜上，高校黨委要探索建立“督查（發(fā)現(xiàn)問題）—巡察（查找根源）—督查（推進(jìn)整改）—整改落實(shí)（促進(jìn)發(fā)展）”的工作模式，著力實(shí)現(xiàn)督促檢查與巡察在工作環(huán)節(jié)上全鏈條相互倚重，在組織實(shí)施中全過程相互促進(jìn)，在工作成效上全方位相得益彰。

（三）推進(jìn)信息化建設(shè)，構(gòu)建督查巡察工作信息平臺。1.督查、巡察信息共享是實(shí)現(xiàn)工作協(xié)同的技術(shù)支撐和重要基礎(chǔ)。要在確保信息安全的基礎(chǔ)上，將反應(yīng)迅捷、監(jiān)控到位、催辦及時(shí)、追溯有據(jù)的督查工作信息平臺與巡察數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面實(shí)現(xiàn)互通相融，既便于巡前方便快捷地了解相關(guān)數(shù)據(jù)信息，掌握被巡察單位及巡察涉及工作領(lǐng)域的有關(guān)情況，提高巡察組發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量和效率，也利于巡后準(zhǔn)確把握督查時(shí)機(jī)、全面掌握督查內(nèi)容，有針對性地加強(qiáng)整改落實(shí)情況的督促檢查。2.督查、巡察數(shù)據(jù)分析評估是深入推進(jìn)全面協(xié)同的技術(shù)手段和重要途徑。要注重運(yùn)用大數(shù)據(jù)、定量分析等方法對日常督查、專項(xiàng)督查、巡察發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)質(zhì)量、巡察整改成效等情況進(jìn)行科學(xué)分析評估。分析評估督查情況，便于了解掌握問題多發(fā)單位、領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，尤其是能夠了解那些經(jīng)一再督促未見落實(shí)成效的事項(xiàng)涉及的單位及主要責(zé)任人，為有針對性地啟動巡察提供借鑒和參考；分析評估巡察發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)質(zhì)量情況，能夠側(cè)面反映日常督查督辦的工作成效，若同樣或類似的問題在同一單位反復(fù)出現(xiàn)，或在不同單位多發(fā)，則可啟動方便快捷的督查手段督促有關(guān)單位盡快解決，縮短整改周期、提高整改成效；分析評估整改成效情況，便于了解掌握整改難度大、周期長、易反彈回潮的問題情況，可重點(diǎn)跟進(jìn)督查督辦。3.督查、巡察信息公開是促進(jìn)工作協(xié)同的群眾基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)。督查和巡察工作都是堅(jiān)持黨的群眾路線的重要工作內(nèi)容，是密切聯(lián)系群眾的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)和工作方式，推動解決的多是關(guān)乎群眾切身利益的問題，或是群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。要依托高校辦公信息網(wǎng)，適時(shí)發(fā)布督查、巡察信息，增加工作透明度，接受廣大師生的監(jiān)督。讓師生員工參與督查、巡察工作監(jiān)督，是推動群眾由被動的事后監(jiān)督，向事前、事中的動態(tài)監(jiān)督轉(zhuǎn)變的有效手段，是促進(jìn)督巡工作有效銜接、密切協(xié)同的有力抓手。如果把“督查（發(fā)現(xiàn)問題）—巡察（查找根源）—督查（推進(jìn)整改）—整改落實(shí)（促進(jìn)發(fā)展）”的工作模式比作一個(gè)化學(xué)方程式，那么“群眾監(jiān)督”就是有效的“催化劑”，對確定督查工作重點(diǎn)、把握巡察工作方向、了解發(fā)現(xiàn)突出問題、凝聚推進(jìn)整改合力、檢驗(yàn)整改工作成效、促進(jìn)高校事業(yè)發(fā)展具有重要的意義和作用。

總之，高等學(xué)校督查、巡察工作在工作目標(biāo)、工作內(nèi)容、工作方式、工作程序等方面既有明顯的區(qū)別，又有密切的聯(lián)系，各高校應(yīng)加強(qiáng)二者協(xié)同機(jī)制的研究探索和工作實(shí)踐，著力提高督查、巡察成效。