政府內(nèi)部審計(jì)爭(zhēng)當(dāng)改革的促進(jìn)派

杭州市西湖區(qū)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)

引言

2017年是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。在這關(guān)鍵時(shí)期，習(xí)近平總書(shū)記多次就深化改革、創(chuàng)新發(fā)展做了重要指示，尤其對(duì)于政府機(jī)關(guān)，他提出要自覺(jué)運(yùn)用“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局統(tǒng)一思想，敢于直面問(wèn)題，正確把握改革方向。

在政府資金安全保障戰(zhàn)線上，作為政府資金安全閥的政府內(nèi)部審計(jì)，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展完善，已經(jīng)借助政府內(nèi)部審計(jì)推動(dòng)了各項(xiàng)制度的完善，在釋放改革紅利等方面發(fā)揮了巨大作用。但同時(shí)政府內(nèi)部審計(jì)也存在著成長(zhǎng)中的煩惱，譬如單位內(nèi)部審計(jì)制度滯后，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)不夠重視……為此，在舉國(guó)上下改革圖新之時(shí)，政府內(nèi)部審計(jì)如何改革創(chuàng)新，如何更好履行審計(jì)使命顯得更為重要和急迫。

一、政府內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)狀及不足

當(dāng)前我國(guó)內(nèi)部審計(jì)事業(yè)發(fā)展迅速，已經(jīng)從“從無(wú)到有”的階段向“從有到優(yōu)”的階段邁進(jìn)，而且我國(guó)各級(jí)政府也十分重視內(nèi)部審計(jì)工作。但由于受歷史、法律等因素影響，我國(guó)政府部門內(nèi)部審計(jì)工作在法規(guī)制定、人員配備、審計(jì)方法等方面還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視不足

內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，旨在運(yùn)用規(guī)范、系統(tǒng)的方法，幫助單位實(shí)現(xiàn)其改善風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)。在我國(guó)現(xiàn)有政府組織架構(gòu)下，一些單位領(lǐng)導(dǎo)并沒(méi)有真正意識(shí)到內(nèi)部審計(jì)是降低單位資金風(fēng)險(xiǎn)第一關(guān)口。他們認(rèn)為已有外部審計(jì)機(jī)關(guān)、第三方獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)存在，為什么單位還要有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者人員存在。這種想法無(wú)形中就降低了對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作重視程度。而且領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于內(nèi)部審計(jì)披露的問(wèn)題，往往存在“避重就輕”的想法。比如輕描淡寫陳述問(wèn)題，把問(wèn)題歸于體制等歷史遺留問(wèn)題，敷衍應(yīng)對(duì)審計(jì)整改，存在不愿糾正，屢改屢犯的抵觸行為。

（二）缺乏有效法律支撐

雖然國(guó)家對(duì)于審計(jì)工作政策支撐力度在加大，但對(duì)于單位內(nèi)部審計(jì)方面制度制訂和落實(shí)還是停留在宏觀層面，往往成為“鏡中花，水中月”，缺乏可操作性。譬如《審計(jì)法》第二十九條以及《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的規(guī)定》第三條，上述制度都強(qiáng)調(diào)政府部門建立健全內(nèi)部審計(jì)制度應(yīng)該遵循“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，但是“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”又十分寬泛，沒(méi)有配套的實(shí)施細(xì)則，使得相關(guān)制度無(wú)法真正落地落實(shí)。并且相關(guān)法律法規(guī)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的規(guī)定都以“應(yīng)當(dāng)”為要求標(biāo)準(zhǔn)，而不是帶有強(qiáng)制性的“必須”，這樣導(dǎo)致政府部門內(nèi)部審計(jì)的要求不明確，缺乏必要的強(qiáng)制力。

（三）獨(dú)立性得不到充分保障

按照精兵簡(jiǎn)政的政府職能轉(zhuǎn)變思路，我國(guó)大部分政府機(jī)構(gòu)按照只減不增要求核定人數(shù)，這樣就導(dǎo)致很多基層單位都是幾塊牌子一套人馬，一人多崗。于是現(xiàn)階段除了規(guī)模較大的大型企業(yè)和負(fù)責(zé)資金項(xiàng)目審批較多的高層級(jí)部委部門中設(shè)置專職內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，絕大部分政府部門并沒(méi)有設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)。如浙江省某市主城區(qū)，轄區(qū)職能單位、部門近110個(gè)，只有27個(gè)職能部門設(shè)有內(nèi)審機(jī)構(gòu)（包含其他科室兼任）。這樣機(jī)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)人員對(duì)單位內(nèi)部狀況做出的評(píng)價(jià)缺乏客觀性和公正性，特別是當(dāng)面對(duì)既分管內(nèi)部審計(jì)又分管單位業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生違紀(jì)時(shí)，內(nèi)部審計(jì)的執(zhí)行力就會(huì)打折扣，不能做出客觀真實(shí)的評(píng)價(jià)，無(wú)法發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的震懾作用。

（四）創(chuàng)新意識(shí)有待加強(qiáng)

當(dāng)前不少政府內(nèi)部審計(jì)工作重心習(xí)慣性依托財(cái)務(wù)賬簿，對(duì)于單位財(cái)政資金支出真實(shí)性、規(guī)范性進(jìn)行檢查，但對(duì)于資金使用的績(jī)效，沒(méi)有給予足夠的關(guān)注。審計(jì)過(guò)程中，習(xí)慣于口頭詢問(wèn)、手工查賬，依靠?jī)?nèi)審人員工作經(jīng)驗(yàn)較多，很少使用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)含量高的審計(jì)手段進(jìn)行審計(jì)，容易導(dǎo)致審計(jì)結(jié)論人為因素隨意性較高，審議建議缺乏前瞻性、建設(shè)性，不能很好地為單位領(lǐng)導(dǎo)資金決策提供有效的審計(jì)支撐。

二、政府內(nèi)審創(chuàng)新是發(fā)展的選擇

面對(duì)內(nèi)部審計(jì)存在的困難和問(wèn)題，除了要堅(jiān)定信心，理清內(nèi)部審計(jì)的定位和作用，更要意識(shí)到內(nèi)審自我改革創(chuàng)新是發(fā)展的選擇。尤其是通過(guò)內(nèi)審模式創(chuàng)新，擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督范圍，讓單位領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)公眾切實(shí)感受到內(nèi)部審計(jì)創(chuàng)新是發(fā)展的選擇。

（一）創(chuàng)新是權(quán)力制度化建設(shè)的需要

黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視審計(jì)工作，尤其是在政府報(bào)告中，明確提出要把審計(jì)監(jiān)督從行政監(jiān)督中單列出來(lái)，納入黨和國(guó)家九個(gè)方面的監(jiān)督體系。在這樣的背景下，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作為政府部門有效治理的關(guān)鍵，理應(yīng)主動(dòng)創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，充當(dāng)起黨風(fēng)廉政建設(shè)的主力軍。而且類似公安、國(guó)安等涉密部門，由于單位性質(zhì)特殊，外部機(jī)構(gòu)難以深入了解單位情況開(kāi)展審計(jì)工作，但對(duì)于上述單位的監(jiān)督管理又十分必要。為此，創(chuàng)新完善內(nèi)審機(jī)制，依托熟知單位內(nèi)部情況的內(nèi)審人員開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督是權(quán)力制度化建設(shè)的重要渠道。

（二）創(chuàng)新是提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平的需要

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，為保障民生平穩(wěn)發(fā)展，國(guó)家在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧等方面投入大量民生項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目投資額大、過(guò)程復(fù)雜、涉及面廣，為了確保資金安全除了依靠第三方專業(yè)審計(jì)完成，更要通過(guò)內(nèi)部審計(jì)創(chuàng)新，切實(shí)發(fā)揮事前、事中監(jiān)督審計(jì)制約作用。如西湖區(qū)城市管理局為規(guī)范采購(gòu)信息發(fā)布，讓信息發(fā)布對(duì)象的選取更為公平合理，明確由內(nèi)審小組牽頭，一年一建名錄庫(kù)，名錄庫(kù)中包含的庫(kù)、項(xiàng)、類別根據(jù)當(dāng)年度全局工作的實(shí)際需求進(jìn)行設(shè)置。

（三）創(chuàng)新是全面審計(jì)的需要

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)于審計(jì)工作提出了審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的新思路。在國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》和在2015年12月出臺(tái)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題框架意見(jiàn)》文件中，都提出了實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”。政府內(nèi)部審計(jì)作為政府各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的第一道防線，理應(yīng)圍繞“強(qiáng)管理、防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展”的目標(biāo)，創(chuàng)新內(nèi)審工作模式，通過(guò)提供正確的診斷，發(fā)揮單位內(nèi)部控制免疫功能，規(guī)避單位潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

三、政府內(nèi)部審計(jì)改革創(chuàng)新的方向

（一）建章立制，提高內(nèi)審強(qiáng)制力

在依法治國(guó)大背景下，推進(jìn)政府內(nèi)部審計(jì)改革創(chuàng)新離不開(kāi)建章立制這個(gè)永恒內(nèi)容，而且縱觀國(guó)際內(nèi)部審計(jì)發(fā)展歷程也有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。美國(guó)政府為發(fā)揮政府內(nèi)部審計(jì)作用，在《監(jiān)察長(zhǎng)法》中，提出72個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)要建立監(jiān)察長(zhǎng)辦公室，通過(guò)實(shí)施內(nèi)部審計(jì)，反饋審計(jì)報(bào)告等渠道評(píng)估政府執(zhí)行力等方面的成效，以確保國(guó)家政策得以有效落實(shí)。

因此，我們要積極完善政府部門內(nèi)部審計(jì)頂層設(shè)計(jì)，讓內(nèi)部審計(jì)具有更好的強(qiáng)制力。一是利用審計(jì)法等相關(guān)法律修改機(jī)會(huì)，爭(zhēng)取法律中明確內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展方向和作用。二是在內(nèi)部審計(jì)工作的有關(guān)規(guī)定里，盡量將“必須”替代“應(yīng)當(dāng)”，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)制度的強(qiáng)制要求。三是細(xì)化內(nèi)部審計(jì)的設(shè)置條件，尤其分類明確不同層級(jí)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置人數(shù)、報(bào)告機(jī)制、晉升鼓勵(lì)等內(nèi)容。四是強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)于問(wèn)題，要依法依規(guī)查處，對(duì)于重大案件要媒體曝光，舉一反三，逐步形成內(nèi)部審計(jì)震懾力。

（二）注重環(huán)境建設(shè)，完善監(jiān)督制度

各政府職能部門的內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)該結(jié)合自身單位實(shí)際，根據(jù)單位規(guī)模、職責(zé)權(quán)限等選擇適合的組織方式，依法保障獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。

一是對(duì)于規(guī)模較大、下屬單位較多、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁的部門，可以探索設(shè)立直屬于黨組或黨委領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)審小組，定期由內(nèi)審小組向領(lǐng)導(dǎo)班子直接報(bào)告審計(jì)結(jié)果，以確保內(nèi)審獨(dú)立性。譬如杭州市西湖區(qū)城市管理局成立了由局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管財(cái)務(wù)的副局長(zhǎng)和紀(jì)檢組長(zhǎng)任副組長(zhǎng)的內(nèi)審領(lǐng)導(dǎo)小組，小組按照全程內(nèi)審和后期內(nèi)審兩種程序進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。二是對(duì)于規(guī)模相對(duì)較小的部門，由于單位人員可能身兼多職，為了減少行政成本，可以采用“一把手”直接對(duì)接單位總審計(jì)師的一對(duì)一的匯報(bào)模式，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)內(nèi)部審計(jì)的重視程度。

（三）數(shù)字內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐探索

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”興起，借助大數(shù)據(jù)提高政府管理能力在許多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)從設(shè)想變成現(xiàn)實(shí)。譬如歐盟委員會(huì)在“歐洲數(shù)字化議程及其挑戰(zhàn)”中制定了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。我國(guó)對(duì)于數(shù)字內(nèi)部審計(jì)工作也十分重視，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》第19條明確提出進(jìn)行數(shù)字內(nèi)部審計(jì)探索。借此東風(fēng)，建議從數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)正確性和人員素質(zhì)提升等方面入手，加快推進(jìn)信息化內(nèi)部審計(jì)進(jìn)程。

一是加快推進(jìn)互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)平臺(tái)的建立。根據(jù)第三方數(shù)據(jù)調(diào)查，如果借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算后，就算分布全國(guó)各地的全國(guó)性垂直管理的政府部門——海關(guān)等，也可以依靠數(shù)據(jù)內(nèi)部審計(jì)技術(shù)進(jìn)行跨區(qū)域的動(dòng)態(tài)、結(jié)構(gòu)分析等綜合分析，找出存在普遍性和規(guī)律性的問(wèn)題，揭示實(shí)質(zhì)根源，提高審計(jì)質(zhì)量。

二是確保大數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。當(dāng)前很多部門單位業(yè)務(wù)交叉，資金流量巨大，如果通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行多部門、多系統(tǒng)、跨行業(yè)的大數(shù)據(jù)驗(yàn)證，可以節(jié)約資源，提高審計(jì)準(zhǔn)確性。

（四）創(chuàng)新內(nèi)部審計(jì)工作方式

新形勢(shì)下，政府內(nèi)部審計(jì)要?jiǎng)?chuàng)新工作方式，向“財(cái)務(wù)審計(jì)為基礎(chǔ)，績(jī)效管理為內(nèi)涵”的大綜合審計(jì)方向發(fā)展。

一是將內(nèi)部審計(jì)關(guān)口前移，將“事后評(píng)價(jià)”向“事前防范”轉(zhuǎn)變，降低工作執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。二是對(duì)于單位重大項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)決策秉承“宏觀布局、微觀執(zhí)行”的原則積極主動(dòng)介入，將審計(jì)的工作重心與單位的難點(diǎn)、重點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)結(jié)合起來(lái)。

結(jié)語(yǔ)

政府內(nèi)部審計(jì)作為我國(guó)審計(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，相信在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視下，在內(nèi)審?fù)使餐ο?，不斷改革?chuàng)新，完善工作機(jī)制，一定可以引領(lǐng)我國(guó)內(nèi)部審計(jì)在財(cái)務(wù)監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)管控、評(píng)價(jià)指引等方面再立新功。