高校基建工程內(nèi)部審計體系研究

戴雅楠 昌吉學(xué)院（本科院校）

引言

目前與高?，F(xiàn)有的發(fā)展較為成熟的教育、培訓(xùn)等教學(xué)管理模式相比，高校內(nèi)部審計工作才剛剛起步，特別是基建工程內(nèi)部審計領(lǐng)域更是少有涉及，無論從審計模式、審計內(nèi)容以及審計權(quán)威方面都處于劣勢。2015年3月，教育部頒布《關(guān)于加強直屬高校內(nèi)部審計工作的意見》文件，指出高校應(yīng)該重視內(nèi)部審計工作，加強審計整改和問責(zé)，開源節(jié)流。按教育部要求，全國各院校都積極開展內(nèi)部審計整改與審計流程、制度建設(shè)工作，高校內(nèi)部審計工作的地位日益重要，作用日益凸顯，制度也日益完善。大多數(shù)高校以前都沒有專門的基建審計，到后來的工程竣工決算審計，再到目前的全過程跟蹤審計，對于基建工程而言，內(nèi)部審計工作，始終是監(jiān)督基本建設(shè)資金的重要防線。本文主要從內(nèi)部審計發(fā)展歷程、高?；ü?nèi)部審計內(nèi)涵、特征、方式等幾方面對我國高?；üこ虄?nèi)部審計體系進(jìn)行研究。

一、我國內(nèi)部審計發(fā)展歷程

（一）我國內(nèi)部審計的發(fā)展

我國的內(nèi)部審計發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。第一階段在1983—1993年，審計署在《關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示》中對幾個審計問題進(jìn)行了重點說明；1985年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》，針對縣及以上政府部門的審計機構(gòu)設(shè)置提出了機構(gòu)設(shè)置要求；1989年審計署頒布的《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》是我國第一部關(guān)于內(nèi)部審計的部門規(guī)章。這一階段，通過行政法規(guī)確立了內(nèi)部審計的基本制度，促使我國內(nèi)部審計走上了依法審計的軌道。第二階段在1994—2001年，國家進(jìn)一步完善了內(nèi)部審計的相關(guān)法律法規(guī)，在1994年正式頒布《審計法》，其對內(nèi)部審計工作也有明確的規(guī)定：“國務(wù)院各部門和地方人民政府各部門，國有的金融機構(gòu)和企業(yè)、事業(yè)組織，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度?！钡谌A段是從2003年至今，有關(guān)內(nèi)部審計法律法規(guī)在不斷地加強。2003年審計署頒布《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，是我國內(nèi)部審計工作走上法制化的里程碑。

（二）我國高校內(nèi)部審計的發(fā)展

我國高校內(nèi)部審計工作建設(shè)也起于20世紀(jì)80年代。1986年初教育部成立了審計室，下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈國務(wù)院批準(zhǔn)審計署關(guān)于發(fā)展審計工作幾個問題請示的通知〉和組建機構(gòu)、開展審計的通知》，這是歷史上第一次在國家重點工作中提到了高校內(nèi)部審計系統(tǒng)的建設(shè)。在高校內(nèi)部審計機構(gòu)逐漸健全之后，高?；üこ虄?nèi)部審計工作在整個高校內(nèi)審工作中越來越被重視，特別最近幾年在國家的大力支持下，在審計署的政策方針引領(lǐng)下，在地方政府的監(jiān)督下，高校通過對建設(shè)項目內(nèi)部控制審計的含義、作用的探索，將基本建設(shè)項目審計重點放在了全過程跟蹤審計環(huán)節(jié)，并以審計結(jié)果指導(dǎo)內(nèi)控制度的建立，用審計監(jiān)督功能保證內(nèi)控制度的順利實施[1]。

二、高?；üこ虄?nèi)部審計內(nèi)涵與特征

（一）高?；üこ虄?nèi)部審計內(nèi)涵

高?；üこ虄?nèi)部審計是高校內(nèi)部審計的一部分，也是高校內(nèi)部審計工作的重中之重，其內(nèi)涵是在高校內(nèi)部審計內(nèi)涵基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展而來的[2]。

高校內(nèi)部審計主體是高校內(nèi)部的專職審計機構(gòu)和審計人員，審計客體是高校內(nèi)部各項事務(wù)性活動，包括財務(wù)收支、預(yù)算管理等，近年來審計客體的范圍越來越廣，已經(jīng)延伸至人力資源審計、素質(zhì)培養(yǎng)審計等。高校內(nèi)部審計目標(biāo)是強化高校內(nèi)部管理，更好地服務(wù)于社會。

2015年2月，教育部以教財〔2015〕2號印發(fā)《關(guān)于加強直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作意見》，該意見指出必須切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)；強化預(yù)算管理審計，推動內(nèi)部控制審計，提高資金使用效益，切實加強風(fēng)險防控。該意見進(jìn)一步指出高?；▋?nèi)部審計是高校內(nèi)部審計工作的重中之重[3]。

（二）高校基建工程內(nèi)部審計特征

我國高校組織機構(gòu)設(shè)置分為黨群組織與行政管理機構(gòu)兩部分，黨委是學(xué)校的政治核心，在學(xué)校黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本單位黨的建設(shè)和思想政治工作，對學(xué)校各項工作的順利進(jìn)行起保證監(jiān)督作用，確保學(xué)校各項決定的貫徹執(zhí)行，促進(jìn)學(xué)校教學(xué)、管理等各項工作順利完成。高校行政管理機構(gòu)受校黨委領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)校的行政負(fù)責(zé)人是學(xué)校校長，同時校長也是學(xué)校法人代表，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校整體工作，認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨和國家的教育方針、政策、依法治校，從學(xué)校實際出發(fā)，完成學(xué)校的各項工作任務(wù)。

審計處屬于學(xué)校行政部門，對校長負(fù)責(zé)，而基建工程內(nèi)部審計工作一般隸屬于審計處的一個科室，受審計處領(lǐng)導(dǎo)，對校長負(fù)責(zé)。

三、高校基建工程內(nèi)部審計體系

（一）高?；üこ虄?nèi)部審計方式

內(nèi)部審計的審計方式主要有自行審計、外包審計兩種方式。高校建設(shè)項目內(nèi)部審計方式可根據(jù)工程項目的施工周期、規(guī)模、資金占用情況等進(jìn)行綜合評價后按照校內(nèi)審計制度確定審計方式。一般金額較小，施工期較短的小項目，符合高校自行制定的審計制度中可自行審計的，由校內(nèi)審計處專職審計人員進(jìn)行審計。對于工程規(guī)模大，占用資金多，工程流程涉及規(guī)劃、設(shè)計、施工等多流程的項目，這些項目無論是從施工專業(yè)化程度還是從資金使用審批方面，都需要借助施工項目專業(yè)審計機構(gòu)來進(jìn)行專門審計，校內(nèi)審計人員一般在審計專業(yè)能力、業(yè)務(wù)處理時間等方面都無法達(dá)到項目審計要求，因此可選擇外包審計，即由學(xué)校審計處牽頭，按要求尋找社會第三方來對這些項目進(jìn)行專門審計。一般外包審計常用的審計模式有工程竣工決算審計和全過程跟蹤審計兩種方式[4]。

1.工程竣工決算審計

在過去的基建項目審計工作中，往往只是在工程驗收合格后，進(jìn)行最后的竣工決算審計，這是一種事后審計模式。

建設(shè)項目竣工決算審計是項目審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是在項目竣工交付使用之前，審計人員對項目全過程所發(fā)生的所有開支的真實性、有效性、合法性進(jìn)行審計，并確認(rèn)項目最終造價?？⒐Q算審計主要意在確認(rèn)項目合理開支，計算項目總投資，審核項目管理水平。但這種事后的竣工決算審計存在著諸多不足：一是對項目從立項至最后竣工沒有進(jìn)行過程性的跟蹤監(jiān)控，僅僅是事后翻看財務(wù)票據(jù)，憑財務(wù)票據(jù)對工程開支進(jìn)行匯總。與工程真實造價難免有偏差。二是對部分審計資料的真實性、有效性無從考證，但又不得不默認(rèn)這些開支，存在很大的被動性。

2.全過程跟蹤審計

工程竣工決算審計屬于全過程跟蹤審計的一部分內(nèi)容，傳統(tǒng)的高?；üこ虄?nèi)部審計往往由學(xué)校審計部門牽頭，以招投標(biāo)等方式選擇社會第三方專業(yè)機構(gòu)如會計師事務(wù)所等對校內(nèi)大型基建項目進(jìn)行事后竣工決算審計。但由于這種審計方式存在上述諸多不足，現(xiàn)在越來越多的高校在對校內(nèi)各種基建工程審計時，開始運用全過程跟蹤審計模式。全過程跟蹤審計是指在工程立項階段就開始介入，到規(guī)劃、設(shè)計、勘測，再到正式施工，最后至施工結(jié)束，竣工交付使用的全過程進(jìn)行動態(tài)的跟蹤審計模式。這是一種主動審計模式，審計人員進(jìn)駐工程所有環(huán)節(jié)，審計工作涵蓋了招投標(biāo)、簽訂合同、工程設(shè)計、變更、材料價格控制等各個方面，全面控制工程造價，將各環(huán)節(jié)的舞弊行為扼殺在搖籃之中。

（二）高校基建工程各階段內(nèi)部審計內(nèi)容

一般來說，學(xué)校審計處應(yīng)承擔(dān)學(xué)校所有工程項目的審計工作，按照《中國內(nèi)部審計準(zhǔn)則》和《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計規(guī)范》等法律以及校內(nèi)審計制度，確認(rèn)是外包審計還是自行審計；并且根據(jù)建設(shè)項目的具體情況，確定是只有竣工決算審計，還是必須進(jìn)行全過程跟蹤審計，對重點工程項目應(yīng)實施全過程跟蹤審計；對基本建設(shè)項目無論規(guī)模大小都要從準(zhǔn)備投入資金等前期活動開始至項目竣工驗收，對與基本建設(shè)項目有關(guān)的工程造價、工程管理、財務(wù)收支的真實、合法性進(jìn)行審計監(jiān)督，對以上所有部門處理的相關(guān)業(yè)務(wù)都有權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督審核。主要審計內(nèi)容應(yīng)包括：

（1）學(xué)校對基建工程項目的內(nèi)部控制制度的制定和執(zhí)行情況；

（2）項目前期審計工作內(nèi)容，包括立項論證評審、設(shè)計和概算審計、招投標(biāo)審計、工程合同審計等；

（3）工程建設(shè)期審計工作內(nèi)容：工程變更審查、隱蔽工程核查、材料和設(shè)備價格的審查、合同履行審查、工程款支付審查等；

（4）工程項目竣工結(jié)算審計；

（5）工程項目竣工決算審計。

四、高?；üこ谈麟A段內(nèi)部審計重點

（一）基建工程立項階段內(nèi)部審計

此階段審計重點應(yīng)在工程可行性、資金來源、大體設(shè)計方案及工程概算方面。

在基建工程前期立項階段，由學(xué)校相關(guān)部門根據(jù)學(xué)校發(fā)展需求對擬建的項目的可行性、資金來源、建設(shè)位置、規(guī)模、設(shè)計方案等基礎(chǔ)信息進(jìn)行考察，并撰寫項目可行性報告書，提交上一級主管部門進(jìn)行審核。對此階段審計重點有三：一是審計該基建工程是否為推動學(xué)校發(fā)展帶來積極的意義；其可行性報告是否符合實際，項目資金來源是否明確，籌集資金能否足夠滿足工程需要。二是審計工程的設(shè)計方案是否合理，是否存在明顯缺陷，要確保其設(shè)計在滿足學(xué)校使用目的的基礎(chǔ)上，不要存在浪費，并且確保不要好高騖遠(yuǎn)，避免出現(xiàn)立項通過真正執(zhí)行時卻發(fā)現(xiàn)困難重重的問題。三是對設(shè)計方案的整體效果進(jìn)行審計，盡量避免在施工過程中發(fā)生達(dá)不到設(shè)計效果的情況，被迫更改圖紙，被動的變更項目投入資金。審計人員在審計過程中需要對每一審計步驟都留以充分的審計證據(jù)。

（二）基建工程招投標(biāo)階段內(nèi)部審計

基建工程招投標(biāo)階段內(nèi)部審重點在前期規(guī)劃、設(shè)計是否合理；各項招投標(biāo)工作是否依據(jù)程序執(zhí)行，在招投標(biāo)過程中是否存在舞弊行為；簽訂的各項合同是否合理、完整，是否顯失公平等方面。

此階段審計重點應(yīng)有四：一是審計前期規(guī)劃、設(shè)計是否合理；二是審計招投標(biāo)程序是否符合《招標(biāo)法》，招標(biāo)文件是否有效，招標(biāo)文件中對建設(shè)項目的描述是否符合學(xué)校實際情況；三是學(xué)校管理招投標(biāo)的部門是否提前泄露標(biāo)底等內(nèi)容，是否存在圍標(biāo)，或是關(guān)系戶中標(biāo)的情況；四是審計各項合同是否公平公正、合法有效，有無備案等。

（三）基建工程施工階段內(nèi)部審計

建設(shè)項目施工審計是學(xué)校建設(shè)項目內(nèi)部審計的重中之重，內(nèi)部審計部門不但要監(jiān)督審計工程情況，還要監(jiān)督外部中介審計機構(gòu)是否按照約定保質(zhì)保量、合理合規(guī)的進(jìn)行工程審計工作。此階段的審計重點有：

（1）審計基建管理部門作為工程項目管理職能部門，是否按照學(xué)校的內(nèi)部控制制度流程辦理業(yè)務(wù)；督促后勤基建管理部門在建設(shè)項目實施過程中按照項目進(jìn)度等要求對施工單位進(jìn)行有效監(jiān)督。

（2）審計基建管理部門是否按照工程進(jìn)度辦理工程款支付手續(xù)，審計是否有超進(jìn)度付款情況；并督促基建管理部門及時編制工程量預(yù)算清單與工程款支付清單，對工程量與工程款有偏差的情況及時發(fā)現(xiàn)并制止。

（3）審計工程的真實性、準(zhǔn)確性。對工程施工全過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督，保證工程質(zhì)量，及時核實工程各項活動的真實性、準(zhǔn)確性。

（4）對基建工程變更事項進(jìn)行審查。一是審查變更事項的處理程序是否符合學(xué)校規(guī)定；二是審查變更的內(nèi)容和作業(yè)量是否真實、正確；三是審查變更內(nèi)容的合理性，對不合理的變更不予以確認(rèn)，及時制止。

（5）合同履行審查。一是審核合同是否真實有效；二是審核由于不可抗力使工程外包等情況的合同是否合理。

（6）設(shè)備、材料價格的審查。對大型設(shè)備、材料價格的真實性進(jìn)行審查，并且審計人員必須參加與購買設(shè)備、材料相關(guān)的招投標(biāo)活動。

（四）基建工程結(jié)算審計與財務(wù)竣工決算審計

工程結(jié)算審計指施工方按合同約定的內(nèi)容完成工程建設(shè)后，由第三方對基建工程主體造價進(jìn)行確認(rèn)的審計。

財務(wù)竣工決算審計是建設(shè)項目審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它是在工程竣工驗收前，由審計人員在財務(wù)部門審查從工程前期設(shè)計一直到竣工結(jié)束所有相關(guān)款項支付情況，并進(jìn)行整合計算出基建工程項目包括前期費用、施工款等所有的一切開支，它是學(xué)校新增固定資產(chǎn)的依據(jù)。

高校的大部分工程結(jié)、決算審計都是由學(xué)校審計部門牽頭委托社會中介機構(gòu)來進(jìn)行，最后由受托中介機構(gòu)出具工程結(jié)、決算審計報告。高?；üこ虄?nèi)部審計所做的工作不僅對這些中介機構(gòu)進(jìn)行管理，保證其審計結(jié)果公平公正，同時要介入到這些中介機構(gòu)的審計事務(wù)中，與這些機構(gòu)共同進(jìn)行審計，監(jiān)督其審計的真實性，是否依法審計等。

結(jié)語

隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高等院校的辦學(xué)規(guī)模在不斷擴大，原有的基建工程建設(shè)制度、流程與學(xué)校規(guī)模擴張速度嚴(yán)重不匹配，基建工程內(nèi)部審計基礎(chǔ)薄弱，在歷史遺留問題逐漸暴露的同時，更多的問題還在源源不斷的產(chǎn)生。高校的發(fā)展給基建工程內(nèi)部審計工作帶來了新的挑戰(zhàn)，從發(fā)現(xiàn)基建工程歷史遺留問題，到思考解決問題，最后建章立制，整個過程艱辛曲折、任重道遠(yuǎn)，本文認(rèn)為，高?；üこ虄?nèi)部審計工作啟示應(yīng)有如下幾點：

（1）社會經(jīng)濟(jì)水平越高，高等院校辦學(xué)規(guī)模越大，高?；üこ虄?nèi)部審計工作就越重要，面臨新的挑戰(zhàn)也會越來越多，因此做好基建工程內(nèi)部審計工對高校來說十分迫切，但整個過程又艱辛曲折、任重道遠(yuǎn)。

（2）要想提高基建工程內(nèi)部審計工作質(zhì)量，達(dá)到審計效果，高校必須從根本上改變陳舊的觀念，必須重視基建內(nèi)審工作，如果做不到重視，那么想要合理配置資源、杜絕各種舞弊，規(guī)范基建工程建設(shè)流程等一切都是空談。

（3）高校必須從過去認(rèn)為基建工程內(nèi)部審計僅僅是事后審計，僅僅審核財務(wù)人員舞弊行為的誤區(qū)中走出來，讓基建內(nèi)審介入到工程從前期立項到竣工交付使用的全過程中去，讓審計工作指引、監(jiān)督內(nèi)控流程。

（4）高校必須摒棄以往只審不改的錯誤思想，重視審計結(jié)果，加強審計整改，落實責(zé)任追究，同時將審計發(fā)現(xiàn)的問題歸納總結(jié)進(jìn)一步完善基建內(nèi)控制度，從而避免再出現(xiàn)同樣的錯誤。