自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)背景下創(chuàng)新外國(guó)人管理服務(wù)模式的路徑與舉措
——來自義烏經(jīng)驗(yàn)的啟示與借鑒

劉曉玲

（義烏工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 義烏 322000）

人才是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，人員流動(dòng)的便捷程度對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)金融、投資、商貿(mào)等活動(dòng)產(chǎn)生直接影響。外國(guó)人管理服務(wù)水平關(guān)系人員自由流動(dòng)和全球人才的吸引集聚，隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，提升外國(guó)人管理服務(wù)水平，構(gòu)建新型外國(guó)人管理服務(wù)體系、推動(dòng)外國(guó)人管理服務(wù)便利化、專業(yè)化、一體化、精準(zhǔn)化，對(duì)加快自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)人才集聚十分重要。

一、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)人員自由流動(dòng)目標(biāo)定位

貿(mào)易自由化、投資自由化、金融自由化、人員往來自由化是當(dāng)前全球自貿(mào)區(qū)（港）的典型特征，也是我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的主要任務(wù)。其中，人員自由流動(dòng)是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，人員流動(dòng)的自由程度影響著能否吸引集聚全球優(yōu)秀人才，進(jìn)而影響貿(mào)易投資做大做強(qiáng)。我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港）的人員自由流動(dòng)實(shí)質(zhì)是指外國(guó)自然人流動(dòng)，人員自由流動(dòng)政策和制度體系是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新體系的重要內(nèi)容。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)提出，對(duì)標(biāo)中國(guó)香港、新加坡、迪拜等國(guó)際公認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的自由貿(mào)易園區(qū)，聚焦投資、貿(mào)易、資金、運(yùn)輸、人員、信息等重點(diǎn)領(lǐng)域，打造能創(chuàng)新突破的改革開放試驗(yàn)田，推進(jìn)人員自由過程中，在人員出入境、外籍人才永久居留等方面實(shí)施更加開放便利的政策措施。未來海南自由貿(mào)易港將在貿(mào)易、投資、跨境資金流動(dòng)、人員進(jìn)出等六個(gè)方面實(shí)現(xiàn)自由便利，人員方面，在有效防控涉外安全風(fēng)險(xiǎn)隱患的前提下，實(shí)行更加便利寬松的商務(wù)人員臨時(shí)出入境政策。浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域提出，構(gòu)建以“貿(mào)易、投資、資金、運(yùn)輸、人員”為核心的自由貿(mào)易體系，積極推動(dòng)人員進(jìn)出自由化便利化。

二、創(chuàng)新外國(guó)人管理服務(wù)模式對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的意義

（一）優(yōu)化提升外國(guó)人管理服務(wù)的需求

構(gòu)建智能高效的外國(guó)人管理服務(wù)體系，打造國(guó)際化現(xiàn)代化的商業(yè)環(huán)境和人居環(huán)境，是提升城市吸引力、集聚全球優(yōu)秀人才、高質(zhì)量推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要保障。當(dāng)前外國(guó)人管理服務(wù)主要存在兩方面問題，從政府管理來看，外國(guó)人相關(guān)數(shù)據(jù)散落在公安、科技、市場(chǎng)監(jiān)管局等不同部門，涉外部門間數(shù)據(jù)共享共用、多跨協(xié)同不夠充分，外國(guó)人動(dòng)態(tài)管理和精準(zhǔn)服務(wù)不到位，無法形成外國(guó)人服務(wù)管理的合力。從外國(guó)人需求來看，外國(guó)人缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的信息來源渠道和服務(wù)平臺(tái)，急需可及性強(qiáng)、兼具多重功能、滿足不同群體需求的服務(wù)載體。

（二）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)離不開外籍人才的智慧和力量，隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，將會(huì)有越來越多外國(guó)企業(yè)和外國(guó)人才來華投資創(chuàng)業(yè)，與其相關(guān)的就業(yè)、居住、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面，面臨諸多細(xì)節(jié)問題，亟待創(chuàng)新管理服務(wù)方式。抓實(shí)、抓細(xì)外國(guó)人服務(wù)管理工作，對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步健全外國(guó)人服務(wù)管理體系，提升服務(wù)管理水平，將有助于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提高人才的吸引力，推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展。

（三）響應(yīng)國(guó)家移民管理服務(wù)改革的必然舉措

2018 年8 月，國(guó)家移民管理局印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)移民和出入境領(lǐng)域“放管服”改革的實(shí)施意見》，提出改革完善外國(guó)人永久居留審批管理制度，為國(guó)外境外人員投資創(chuàng)業(yè)、經(jīng)商辦事提供便利，為有應(yīng)急需求的外籍人員提供便利服務(wù)等改革措施；2019 年7 月，國(guó)家移民管理局在全國(guó)范圍內(nèi)推廣復(fù)制促進(jìn)服務(wù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的12 條移民與出入境便利政策，其中包括提高外國(guó)人服務(wù)管理水平，探索在外國(guó)人較集中地區(qū)建立移民事務(wù)服務(wù)中心（站點(diǎn)），為常住外國(guó)人提供政策咨詢、居留旅行、法律援助、語(yǔ)言文化等工作學(xué)習(xí)生活便利服務(wù)等。因此，以人才集聚發(fā)展為核心，提升外國(guó)管理服務(wù)水平，是全面貫徹落實(shí)國(guó)家移民管理服務(wù)政策、高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的需要。

三、義烏創(chuàng)新外國(guó)人管理服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)啟示

義烏是我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的重要窗口，市場(chǎng)采購(gòu)貿(mào)易方式試點(diǎn)獲批以來，對(duì)外貿(mào)易快速增長(zhǎng)，每年到義烏經(jīng)商的外國(guó)人多達(dá)56 萬人次，100 多個(gè)國(guó)家的1.5 萬名外商常駐義烏（非疫情形勢(shì)下）。立足發(fā)展實(shí)際，義烏近年來在外國(guó)人管理服務(wù)領(lǐng)域深耕細(xì)作，不斷創(chuàng)新改革思維，首創(chuàng)外籍商友卡、移民服務(wù)站、綜合服務(wù)平臺(tái)、推進(jìn)涉外業(yè)務(wù)“一件事”等獨(dú)具特色的外國(guó)人服務(wù)管理方式，逐步構(gòu)建起新型的外國(guó)人服務(wù)管理模式，為全國(guó)外國(guó)人管理服務(wù)提供了有效經(jīng)驗(yàn)。

（一）賦予外國(guó)人特殊身份憑證

為更好地服務(wù)和管理外國(guó)人，義烏于2016 年在全國(guó)首創(chuàng)發(fā)放外籍商友卡。從發(fā)放形式和范圍來看，外籍商友卡主要通過微信公眾號(hào)自動(dòng)推送和全市涉外酒店前臺(tái)統(tǒng)一發(fā)放。目前，義烏已實(shí)現(xiàn)在義外國(guó)人全覆蓋申領(lǐng)發(fā)放，截至2021 年4 月，外籍商友卡已累計(jì)發(fā)放20 余萬張，其中實(shí)體卡3 萬多張。從功能和應(yīng)用場(chǎng)景來看，目前的商友卡包含了義烏本地市民卡的大部分服務(wù)功能，如身份查驗(yàn)、小額存儲(chǔ)、移動(dòng)支付、公交出行、圖書借閱等，涉及公安、外事、科技、商務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等十余個(gè)部門應(yīng)用。同時(shí)，外籍商友卡在貿(mào)易、投資、金融、保險(xiǎn)等領(lǐng)域的應(yīng)用和賦能也不斷取得突破。如，由于義烏的外國(guó)人來自全球不同的國(guó)家，市場(chǎng)主體難以辨識(shí)外國(guó)人的護(hù)照信息。通過推廣外籍商友卡在交易中的應(yīng)用，則大大提高了市場(chǎng)主體和外商交易的便利性。從提升部門管理效益來看，外籍商友卡歸集的外國(guó)人基礎(chǔ)信息全部納入到外國(guó)人數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，并根據(jù)需要向相關(guān)部門開放，實(shí)現(xiàn)涉外數(shù)據(jù)“一卡互聯(lián)”和共享共用。

（二）打造集成化的外國(guó)人綜合服務(wù)平臺(tái)

外國(guó)人綜合服務(wù)平臺(tái)是為外國(guó)人提供服務(wù)的“單一窗口”。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”及城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，義烏從外國(guó)人需求出發(fā)，全面梳理外國(guó)人辦事場(chǎng)景，于2020 年謀劃搭建了外國(guó)人線上綜合服務(wù)平臺(tái)。平臺(tái)可提供政務(wù)、商務(wù)、生活三個(gè)領(lǐng)域的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)線上咨詢、線上預(yù)約、信用查詢等功能。2021 年，義烏又重點(diǎn)完善了政務(wù)服務(wù)功能建設(shè)，整合公安出入境、人社、科技、商務(wù)、海關(guān)、外事等各部門職能，將外國(guó)人活動(dòng)的全部環(huán)節(jié)納入“單一窗口”模式，實(shí)現(xiàn)外國(guó)人工作居留、投資創(chuàng)業(yè)、證件申辦、資格采認(rèn)等業(yè)務(wù)“一件事”線上辦理。與線上平臺(tái)功能相呼應(yīng)，以國(guó)家移民管理局深化“移民融入”改革為契機(jī)，義烏又在線下積極打造了特色移民事務(wù)服務(wù)站，創(chuàng)新移民事務(wù)服務(wù)義烏模式。社區(qū)服務(wù)站向外籍人員提供志愿者服務(wù)，開展涉外糾紛調(diào)解，組織社區(qū)外國(guó)人學(xué)習(xí)漢語(yǔ)和中國(guó)法律，開辦文化交流講座，宣傳中國(guó)傳統(tǒng)文化，極大促進(jìn)了外國(guó)人融入，成為聯(lián)系境外人員的橋梁和交流互動(dòng)的重要平臺(tái)。

（三）多渠道構(gòu)建完善的外國(guó)人誠(chéng)信體系

立足外籍人員多、流動(dòng)頻繁的實(shí)際情況，義烏開拓性地提出了以“1 個(gè)外國(guó)人信用平臺(tái)+1 張外籍商友卡+多個(gè)外國(guó)人信用應(yīng)用場(chǎng)景”為抓手，完善外國(guó)人誠(chéng)信體系建設(shè)。一是搭建外國(guó)人信用平臺(tái)對(duì)外國(guó)人精準(zhǔn)畫像。各部門將外國(guó)人數(shù)據(jù)定期推送至外國(guó)人信用平臺(tái)，平臺(tái)通過評(píng)價(jià)模型對(duì)外國(guó)人數(shù)據(jù)自動(dòng)比對(duì)，生成外國(guó)人信用報(bào)告單，綜合反映外國(guó)人信用情況。二是以外籍商友卡為載體促進(jìn)數(shù)據(jù)歸集。為更好發(fā)揮外籍商友卡信用載體的作用，義烏開發(fā)了電子商友卡發(fā)卡系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)在義外國(guó)人發(fā)卡全覆蓋，同時(shí)將商友卡數(shù)據(jù)納入外國(guó)人信用平臺(tái)，為外國(guó)人信用平臺(tái)數(shù)據(jù)的應(yīng)用提供支撐。三是拓寬信用應(yīng)用場(chǎng)景完善外國(guó)人信用管理。根據(jù)外國(guó)人信用情況，實(shí)施守信激勵(lì)失信懲戒的措施，對(duì)外國(guó)人進(jìn)行精準(zhǔn)化管理。如，對(duì)信用差的外國(guó)人視情況實(shí)施縮短簽證，簽發(fā)停留證件和不予辦理簽證證件等懲戒措施。

（四）建立科學(xué)有效的國(guó)際社區(qū)管理模式

境外人員的不斷流入，一方面為義烏經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入源源不斷的動(dòng)能，另一方面也對(duì)義烏的社會(huì)管理帶來了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。秉承中外居民共創(chuàng)平安的理念，義烏大力推行境外人員融入工作，探索建立了一套科學(xué)有效的境外人員國(guó)際社區(qū)管理模式。如，義烏雞鳴山社區(qū)素有“聯(lián)合國(guó)社區(qū)”之稱，社區(qū)內(nèi)常駐外籍人員超1300 多名，來自74 個(gè)國(guó)家，不同文化風(fēng)俗、各色異國(guó)元素交織，成為義烏國(guó)際化的一個(gè)縮影。該社區(qū)設(shè)有境外人員服務(wù)中心、“中外居民之家”、各類培訓(xùn)中心等場(chǎng)所和活動(dòng)，常態(tài)化開展“中外鄰居節(jié)”等中外文化交流活動(dòng)及漢語(yǔ)學(xué)習(xí)、法律講座等培訓(xùn)活動(dòng)。此外為加快境外人員的融入管理，社區(qū)還建立志愿服務(wù)積分制，通過志愿服務(wù)換取社區(qū)服務(wù)，以“服務(wù)換服務(wù)”和“體驗(yàn)式”參與管理也有效地促進(jìn)了外國(guó)居民的管理工作。

（五）建立便捷可及的移民事務(wù)服務(wù)站

義烏按照“大分散、小集中”的原則，建立完善了6 個(gè)涉外管理服務(wù)站，將涉外業(yè)務(wù)咨詢辦理、司法援助、矛盾糾紛調(diào)處等功能，境外人員住宿登記、簽證到期提醒等服務(wù)送到境外人員“家門口”。同時(shí)，在外國(guó)人基層管理方面注重“以外調(diào)外”。特別對(duì)于大量生活、貿(mào)易涉外糾紛，培育挖掘一批文化素養(yǎng)高、中文流暢、熱心公益的境外人員參與涉外糾紛調(diào)處，實(shí)現(xiàn)“涉外矛盾不出‘村（區(qū)）’”。如，開創(chuàng)性地設(shè)立了涉外糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，采用“以外調(diào)外”的模式，讓外國(guó)人參與“中國(guó)式”矛盾糾紛解決，及時(shí)高效化解涉外貿(mào)易糾紛，保護(hù)中外客商的合法權(quán)益。多年來，已建立了一支由十幾個(gè)國(guó)家、十幾名外籍調(diào)解員參與的涉外調(diào)解隊(duì)伍，調(diào)處涉外糾紛400 多起，調(diào)解成功率97%。

四、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新外國(guó)人管理服務(wù)模式的路徑和對(duì)策

遵循“寓管理于服務(wù)”的理念、堅(jiān)持“放管結(jié)合”的思路，探索研究既能精準(zhǔn)管理又能有效服務(wù)的新型管理服務(wù)模式，基本路徑是：依托數(shù)字化手段和載體，構(gòu)建以外國(guó)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)為支撐、線上線下相結(jié)合、多部門協(xié)同和社會(huì)力量參與的新型外國(guó)人管理服務(wù)體系。

（一）探索身份憑證制度，拓展“一卡通”試點(diǎn)

建議各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)秉承寓管理于服務(wù)的理念，加快拓展外籍人才服務(wù)“一卡通”試點(diǎn)。一是實(shí)現(xiàn)涉外服務(wù)“一卡通用”。為經(jīng)常往來各個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的外國(guó)人，全面發(fā)放外籍商友卡。賦予商友卡唯一身份證明、居住證明、信息登記等基本功能，并不斷擴(kuò)大在企業(yè)注冊(cè)、支付結(jié)算、證件辦理、交通出行、子女入學(xué)、就醫(yī)社保等領(lǐng)域的賦能和應(yīng)用，成為涉外服務(wù)“一卡通”式身份憑證。二是實(shí)現(xiàn)外國(guó)人軌跡信息“一卡集成”。商友卡可探索加入能夠?qū)崿F(xiàn)身份識(shí)別的信息，與外國(guó)人基本信息系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)外國(guó)人事前入境審查、事中居留管理和事后出境審查一元化管理。三是實(shí)現(xiàn)跨部門涉外管理“一卡互聯(lián)”。

（二）依托“單一窗口”建設(shè)，提供綜合服務(wù)

各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)加快建設(shè)外國(guó)人線上綜合服務(wù)平臺(tái)，并從政務(wù)服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、生活服務(wù)三個(gè)方面完善平臺(tái)功能建設(shè)。一是完善政務(wù)服務(wù)功能建設(shè)。整合公安出入境、人社、科技、商務(wù)、海關(guān)、外事等各部門職能，將外國(guó)人活動(dòng)的全部環(huán)節(jié)納入“單一窗口”模式，實(shí)現(xiàn)外國(guó)人工作居留、投資創(chuàng)業(yè)、證件申辦、資格采認(rèn)等業(yè)務(wù)一站式辦理。二是完善商務(wù)服務(wù)功能建設(shè)。針對(duì)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)投資創(chuàng)業(yè)、工作、長(zhǎng)期居留、商務(wù)訪問的外國(guó)人，提供全景式、全周期的咨詢和服務(wù)。如對(duì)來自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的外籍人才，可提供從出入境、工作許可、人才發(fā)展支持、科研支持等政策詳情和辦理指南。三是完善生活服務(wù)功能建設(shè)。上線酒店預(yù)訂、旅游服務(wù)、汽車租賃等功能，為外國(guó)人提供更加快捷便利的生活環(huán)境。

（三）搭建外國(guó)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)，推動(dòng)有效監(jiān)管

建立完善的外國(guó)人信息數(shù)據(jù)庫(kù)，是構(gòu)建智能高效的外國(guó)人管理服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)外國(guó)人實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)管理的關(guān)鍵，建議各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從以下幾方面加快完善外國(guó)人數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。一是加快外國(guó)人信息社會(huì)化采集。依托外籍商友卡、外國(guó)人線上服務(wù)平臺(tái)，加快外國(guó)人數(shù)據(jù)沉淀，完善外國(guó)人誠(chéng)信體系建設(shè)，為開展具體管理工作提供數(shù)據(jù)支撐。二是搭建外國(guó)人信用平臺(tái)和外國(guó)人數(shù)據(jù)庫(kù)，以公安出入境外國(guó)人管理信息作為基礎(chǔ)信息，相關(guān)部門信息為補(bǔ)充，推動(dòng)外國(guó)人信息數(shù)據(jù)的后臺(tái)整合。三是加快提升信息數(shù)據(jù)應(yīng)用水平。爭(zhēng)取將自貿(mào)區(qū)外國(guó)人統(tǒng)一信息平臺(tái)和信息數(shù)據(jù)庫(kù)接入全國(guó)性外國(guó)人管理信息系統(tǒng)，進(jìn)一步提升境外人員管理服務(wù)水平。

（四）完善停居留和工作許可制度體系，招引集聚人才

隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的獲批，國(guó)際貿(mào)易迎來更大的發(fā)展平臺(tái)和機(jī)遇，未來對(duì)商業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域的人才需求大增。建議創(chuàng)新外籍商務(wù)人員臨時(shí)出入境制度。吸引集聚更多外籍商務(wù)人員來華，賦予優(yōu)質(zhì)外資企業(yè)發(fā)放外商邀請(qǐng)函的權(quán)限，鼓勵(lì)外資企業(yè)邀請(qǐng)外籍商務(wù)人員來華投資創(chuàng)業(yè)，并給予出入境和簽證停留的便利，外商服務(wù)中心由國(guó)內(nèi)延伸至海外倉(cāng)、境外站等海外基地，為外商提供法律咨詢、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、跨境代辦等服務(wù)。創(chuàng)新外國(guó)人來華工作許可制度，制定外國(guó)人來華工作負(fù)面清單，清單之外不再對(duì)外國(guó)人來自貿(mào)區(qū)工作作出限制，對(duì)符合條件的外國(guó)人發(fā)放最長(zhǎng)五年的工作許可。如，在國(guó)（境）外高水平大學(xué)取得本科及以上學(xué)歷的優(yōu)秀外籍畢業(yè)生，免辦工作許可在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)直接工作。各地自貿(mào)實(shí)驗(yàn)立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，制定符合地方特色的外籍人才認(rèn)定和獎(jiǎng)勵(lì)政策。

自然人流動(dòng)作為服務(wù)貿(mào)易的一種提供方式，是自貿(mào)區(qū)建設(shè)中非常重要的內(nèi)容。在當(dāng)前嚴(yán)峻的疫情防控形勢(shì)下，我國(guó)對(duì)外國(guó)人來華已進(jìn)行嚴(yán)格管制。一方面，要充分利用“快捷通道”，進(jìn)一步優(yōu)化申報(bào)材料、上報(bào)審核流程，待疫情好轉(zhuǎn)后，積極籌劃引導(dǎo)外籍人才流入。另一方面，充分利用海外站點(diǎn)，將外國(guó)人服務(wù)功能延伸至海外，為外籍人才來華提供入境前全景咨詢服務(wù)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為全國(guó)改革創(chuàng)新、先行先試的最前線，理應(yīng)在外國(guó)人管理服務(wù)方面加快改革創(chuàng)新，真正實(shí)現(xiàn)外籍人員往來與就業(yè)自由。