加強(qiáng)土地出讓金管理的思考

張霞 常德市財政局

引言

近幾年，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，加上城鎮(zhèn)化工作的推進(jìn)，以及土地管理制度的進(jìn)一步完善，全國的土地出讓規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府土地出讓金收入快速增加，并已成為大部分地區(qū)城市建設(shè)和民生發(fā)展的主要財力來源。如何正確履行好部門職責(zé)，依法依規(guī)出讓國有土地，管理并使用好土地出讓金，充分發(fā)揮土地資產(chǎn)效益，是擺在各級財政部門面前重要而緊迫的課題。而隨著土地出讓活動的迅速發(fā)展，土地出讓金的管理工作就顯得尤為重要。土地出讓金的管理是貫穿于整個土地出讓活動的一項(xiàng)綜合性工作，它不同于一般的資金管理，是更前置、更全面、更專業(yè)的一項(xiàng)規(guī)劃管理。完整有效的土地出讓金管理工作，可以優(yōu)化土地出讓活動，在確保土地出讓金資金安全的前提下，使資金的使用做到既保證國家利益，又適應(yīng)市場需要，還可以更好地服務(wù)于人民生產(chǎn)生活需要。

一、土地出讓金制度概述

土地出讓金主要是通過招標(biāo)、掛牌以及拍賣等競標(biāo)方式，將國有土地使用權(quán)出讓給單位或個人，土地使用者需通過繳納土地出讓金的方式，才能真正獲得該土地的使用權(quán)[1]。值得注意的是，我國各個地區(qū)的土地出讓金核算方式存在個體差異性，國家宏觀管理上還需不斷完善土地出讓金管理規(guī)劃，確保土地出讓金使用的合理性，重點(diǎn)就是要引導(dǎo)各級地方政府加強(qiáng)對土地出讓金的管理。

二、土地出讓金管理存在的問題

就目前而言，我國土地出讓金管理存在的問題主要包括以下幾個方面：①土地成本控制難，影響土地出讓收入：土地成本的主要組成部分就是征地拆遷補(bǔ)償成本?，F(xiàn)實(shí)中因各地塊情況差異大，造成土地出讓價格區(qū)別很大。比如城中村土地，因?yàn)榫幼∶芏雀?，土地成本更是難以控制。而從全國來看，在出讓土地時，因補(bǔ)償金額方面始終無法達(dá)成共識，導(dǎo)致土地?zé)o法盡快動工的情況也較多，究其原因主要是各地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，造成補(bǔ)償金額上下浮動較大[2]。②資金分配與義務(wù)承擔(dān)欠結(jié)合：土地出讓金屬于財政性資金，當(dāng)?shù)卣勺杂芍湓摴P資金，但就目前而言，我國的政府在土地出讓金分配方面并未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在分配時極易出現(xiàn)資金分配不當(dāng)?shù)那闆r[3]。針對我國省直管縣的新體制下，市級政府與其所屬區(qū)級政府的職責(zé)劃分與其土地收入分配更是密切相關(guān)。③合同履行難管控，違約處罰不到位：開發(fā)商在招標(biāo)結(jié)束后，未按合約相關(guān)規(guī)定及時履行承諾，出現(xiàn)拖欠土地出讓金的情況，導(dǎo)致相關(guān)成本補(bǔ)償無法在第一時間下發(fā)，嚴(yán)重影響了城市的建設(shè)[4]。有些項(xiàng)目因?yàn)殚_發(fā)商個人原因，導(dǎo)致土地閑置多年不建設(shè)，對于土地閑置的處罰，地方政府明顯力度不夠。

三、加強(qiáng)土地出讓金管理的措施

（一）制定計劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

土地出讓活動從報地審批到出讓，是一個復(fù)雜的過程。一套良好的出讓計劃，可以讓城市進(jìn)入良性發(fā)展軌道。所以地方政府在制定出讓計劃時，要將城市發(fā)展規(guī)劃和市場結(jié)構(gòu)性需要相結(jié)合。計劃的制定不僅僅要滿足政府資金使用需求，同時更多的要考慮對民生的影響。土地出讓位置、面積，出讓性質(zhì)在住宅、商業(yè)、工業(yè)、文化、教育等多領(lǐng)域的分配更是要合理。同時，為保證計劃的順利完成，對于土地出讓前的相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、報地標(biāo)準(zhǔn)、征地程序等重要工作都要有統(tǒng)一的規(guī)定。對于實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的特殊事項(xiàng)，也要有相應(yīng)的“一事一議”制度，盡可能地解決土地出讓前可能存的問題。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，合理分配

土地出讓金的收支金額相對而言較大，若相關(guān)部門未及時完善相應(yīng)的規(guī)章制度，部分領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人在分配資金時，極易誤入歧途[5]。在土地出讓金的定價方面，需在嚴(yán)格遵循公平、公開、公正的原則上定價，避免出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人員為保障自身利益而出現(xiàn)擅自定價、胡亂定價的情況[6]。針對這些可能存在的情況，除了要求各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視外，更需要在資金審批方面通過多人決策，互相制約等多程序管控來防范風(fēng)險。同時，在土地出讓金使用上，保障分配的合理性，制定合理的權(quán)責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn)，用完善的分配體制化解管理上的風(fēng)險。此外，加強(qiáng)日常監(jiān)督，建立標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)督程度，定期對出讓金的管理和使用情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查和績效評價也是必要的。

（三）完善制度，強(qiáng)化措施

完善的制度是工作開展的基本保證。對土地出讓這類復(fù)雜且高風(fēng)險的活動，地方政府必須要有嚴(yán)格的管理制度進(jìn)行規(guī)范。地方政府若想進(jìn)一步完善土地管理制度，重點(diǎn)需做到以下幾點(diǎn)：①通過實(shí)地考察的方式，及時明確當(dāng)?shù)氐耐恋爻鲎寖r格，同時還需通過規(guī)范基準(zhǔn)地價和工業(yè)用地的最低價的方式，對當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌鲞M(jìn)行規(guī)范，使其更加合理化、合法化[10]。②需通過適當(dāng)投入資金的方式，嚴(yán)格控制當(dāng)?shù)氐耐恋爻鲎寖r格，避免出現(xiàn)土地出讓金高低起伏不定的情況[8]。③單位或個人若想擁有土地的使用權(quán)，需通過招標(biāo)、拍賣或掛牌的方式獲取。值得注意的是，除了法律規(guī)定范圍內(nèi)的土地，其余土地的使用和建設(shè)必須付費(fèi)[9]。④在加強(qiáng)土地管理及土地建設(shè)時，需嚴(yán)格按照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行。在對土地市場工作進(jìn)行治理時，一旦發(fā)現(xiàn)有不符合實(shí)際的問題，需嚴(yán)格按照政府發(fā)布的政策進(jìn)行處理，并通過與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合的方式，對當(dāng)?shù)赝恋毓芾淼慕ㄔO(shè)情況進(jìn)行整改[7]。針對未根據(jù)規(guī)定履行合約的現(xiàn)象，需嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，科學(xué)、合理地采取針對性的懲戒措施。對部分未按時繳納土地出讓金的單位，可根據(jù)其情節(jié)嚴(yán)重程度作出相應(yīng)的處罰。對于惡意拖欠出讓金的，可以采取法律手段予以追繳。對于閑置土地要進(jìn)行定期清理，該收閑置費(fèi)的要收費(fèi)，該無償收回的就收回。只有不斷規(guī)范違約的處罰制度，才能進(jìn)一步提高相關(guān)單位按規(guī)定履行合約的情況，避免長期拖欠土地出讓金的現(xiàn)象，確保后續(xù)工作的順利開展，有助于進(jìn)一步提高土地出讓金管理工作的效率[10]。

（四）嚴(yán)格管理，精細(xì)核算

地方政府土地出讓主管部門要建立宗地管理臺賬，分地塊進(jìn)行資金管理。嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)章制度設(shè)立針對性的檔案及財務(wù)賬，才能實(shí)現(xiàn)收支的規(guī)范化、合理化及合法化[11]。針對各種支出，按照相關(guān)的規(guī)范進(jìn)行成本核算，嚴(yán)格消除成本虛假清單，保障成本會計的客觀性和準(zhǔn)確性。以市、縣級為單位，不斷加強(qiáng)土地出讓金的財務(wù)核算方法及管理方法，并與該地區(qū)獨(dú)有的條件相結(jié)合，制定出一種專門用于計算當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尳鸬姆椒ǎ瑫r還需不斷完善所屬地區(qū)的會計核算制度[12]。值得注意的是，土地出讓完成后的成本清算工作也不可忽視。及時分地塊做好成本清算，完成資金結(jié)算，結(jié)余資金該收回的要收回，盡量讓資金發(fā)揮作用。

結(jié)語

綜上所述，土地出讓金管理在我國財政管理中占據(jù)著十分重要的地位。隨著社會經(jīng)濟(jì)體制的不斷改革，我國的土地使用制度發(fā)生了翻天覆地的變化，土地出讓活動的頻繁，這也對土地出讓金的管理難度提出了新的要求。我國若想進(jìn)一步提高土地出讓金的管理水平，使國有土地出讓金能夠?yàn)閲医ㄔO(shè)作出更大貢獻(xiàn)，應(yīng)針對土地出讓金管理現(xiàn)存問題進(jìn)行分析，盡可能從制定計劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，合理分配；完善制度，強(qiáng)化措施；嚴(yán)格管理，精細(xì)核算等方面入手做工作，才能進(jìn)一步提升土地出讓金的管理水平，為規(guī)范土地市場發(fā)揮重要保障。