外匯管理行政訴訟經(jīng)驗談

文/陸行 編輯/吳夢晗

2020年，浙江省轄內(nèi)兩起非法買賣外匯案的當(dāng)事人向法院提出行政訴訟。經(jīng)審理，兩原告的訴訟請求均被駁回，外匯局勝訴。剖析當(dāng)事人的訴求及法院的判決理由，分析案件辦理中遇到的難點，可為今后嚴(yán)厲打擊地下錢莊、規(guī)范外匯行政處罰程序提供有益借鑒。

爭議事項與裁定結(jié)果

H非法買賣外匯案

H是金華地下錢莊案的交易對手，于2016年1月至10月期間，指示境外客戶將美元匯到對方NRA賬戶并通過自己的人民幣賬戶收取相應(yīng)的人民幣548.69萬元。2019年11月12日，外匯局金華市中心支局對其作出行政處罰決定。H對行政處罰決定不服，先后向外匯局浙江省分局申請行政復(fù)議，向金華市中級人民法院提起行政訴訟，訴訟事項主要涉及處罰責(zé)任主體的認(rèn)定、外籍人士免于處罰的責(zé)任阻卻和行政處罰期限是否超過法定處罰期限。

一是對法律責(zé)任主體的認(rèn)定。H同時是義烏市PS貿(mào)易公司的法定代表人。在訴訟中，H提出“外匯買賣所涉款項是交易貨款，用于支付市場供應(yīng)商，主體應(yīng)為貿(mào)易公司”，主張“行政處罰不應(yīng)處罰個人”。法院審理全案證據(jù)后認(rèn)定，系原告自行指示境外主體向指定賬戶匯入美元，美金兌換的人民幣亦是匯入其私人開設(shè)的人民幣賬戶，其買賣外匯行為并非代表公司的職務(wù)行為，由此產(chǎn)生的行政法律責(zé)任應(yīng)由其本人承擔(dān)。故原告庭審中的主張缺乏事實和法律依據(jù)，法院不予采信。

二是對銀行經(jīng)營場所非法買賣外匯的認(rèn)定。H在訴訟舉證環(huán)節(jié)，辯稱根據(jù)銀行某支行行長G（涉嫌犯罪已判刑）的指令在銀行經(jīng)營場所內(nèi)辦理的資金劃轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，并提供了蓋有銀行業(yè)務(wù)辦訖章的外匯業(yè)務(wù)辦理流程說明，提出“違法事實不存在”，主張“不具有違法性認(rèn)識可能性，主觀上亦無私自買賣外匯的故意”。法院審理后認(rèn)為，原告系完全民事行為能力人，作為外籍人士在中國境內(nèi)從事貿(mào)易經(jīng)營活動，應(yīng)遵守中國的法律法規(guī)。其應(yīng)當(dāng)知曉銀行工作人員G提供的外匯賬戶并非本人或公司賬戶，收匯、結(jié)匯模式與正常銀行收結(jié)匯模式有悖，結(jié)合案卷中其與貿(mào)易經(jīng)營無關(guān)的第三方發(fā)生外匯交易的方式、路徑的事實證據(jù)分析，本案外匯交易行為明顯不符合《外匯管理條例》第四十五條以及國家外匯管理局發(fā)布的相關(guān)規(guī)定。外匯局金華市中心支局接受公安機(jī)關(guān)移送的違法線索后，經(jīng)調(diào)查取證，查實共發(fā)生35筆合計對應(yīng)金額人民幣548.69萬元的外匯買賣行為，H對此并無異議。因此，H主張其應(yīng)作為責(zé)任阻卻從而免予行政處罰，在事實上不能成立，法院不予支持。

三是對追溯時效的認(rèn)定。H私自買賣外匯的行為發(fā)生于2016年1月至10月期間，外匯局金華市中心支局立案時間為2019年7月1日。對此，原告提出外匯局行政處罰已超過法定處罰期限，主張“違法行為發(fā)現(xiàn)時間應(yīng)當(dāng)以立案時間為準(zhǔn)，不能再給予行政處罰”。法院審理后認(rèn)為，原告存在連續(xù)賣出外匯，案卷證據(jù)證實交易行為終了之日為2016年10月14日，公安機(jī)關(guān)于2016年11月25日對原告調(diào)查詢問后于2017年11月2日移送本案線索，外匯局金華市中心支局于2017年11月20日接受并開展調(diào)查，故原告涉案違法行為被發(fā)現(xiàn)時并未超過兩年期限，符合行政處罰法第二十九條規(guī)定。原告主張本案超過處罰時限的主張，無事實和法律依據(jù)，法院不予采信。

Y非法買賣外匯案：對違法行為是否連續(xù)的認(rèn)定

Y是臺州地下錢莊案的交易對手。玉環(huán)市公安局在打擊地下錢莊專項行動中，發(fā)現(xiàn)Y于2010年3月至2016年3月期間涉嫌非法買賣外匯，將案件線索移送至外匯局玉環(huán)市支局。經(jīng)查實，玉環(huán)市支局對Y在2013年8月至2016年3月期間以人民幣14159.7萬元私自購買外匯的行為，給予警告并罰款1132萬元。Y對行政處罰決定不服，先后向臺州市椒江區(qū)人民法院提起訴訟，向臺州市中級人民法院提起上訴，上訴事由系Y違法行為的連續(xù)性認(rèn)定。

根據(jù)《國務(wù)院法制辦公室對湖北省人民政府法制辦公室關(guān)于如何確認(rèn)違法行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的請示的復(fù)函》（國法函〔2005〕442號），符合“連續(xù)”狀態(tài)需滿足基于同一個違法故意、連續(xù)實施數(shù)個獨立的行政違法行為和觸犯同一個行政處罰這三個條件，Y在兩次訴訟中都提出，每一筆匯款款項基于不同的需求，產(chǎn)生不同的動機(jī)進(jìn)而換匯，不屬于“同一個違法故意”；其行為被發(fā)現(xiàn)的時間是2017年12月20日，與發(fā)現(xiàn)時間超過兩年的轉(zhuǎn)賬行為也不屬于連續(xù)狀態(tài)；因此Y行為不符合前述復(fù)函對“連續(xù)”認(rèn)定中的兩項，主張“外匯局事實認(rèn)定不清”。

二審法院經(jīng)審理，對一審法院查明的事實予以確認(rèn)。結(jié)合案件證據(jù)看，原告均基于同一違法故意即將人民幣通過非法渠道兌換成外匯；至于非法買賣外匯交易動機(jī)或具體用途，不影響對違法行為處于連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的認(rèn)定。Y在2010年3月16日至2016年3月17日期間，通過地下錢莊非法買賣外匯，違反《個人外匯管理辦法》等規(guī)定，外匯局認(rèn)定其2013年8月24日至2016年3月17日期間的違法行為存在連續(xù)狀態(tài)，均予計算違法金額；對2013年8月23日之前的非法購買外匯行為因與后續(xù)購買行為之間有較長間隔，故不作處罰，符合法律相關(guān)規(guī)定。因此，法院裁定，“外匯局作出的行政處罰決定，認(rèn)定事實清楚，適用法律正確”。

在實踐中需注意的是，法規(guī)未明確規(guī)定數(shù)個獨立的行政違法行為之間是否可以存在時間間隔以及時間間隔的長短。公安部門移交Y涉嫌非法買賣外匯的行為發(fā)生在2010年3月至2016年3月期間，經(jīng)檢查核實，外匯局確定其2013年8月至2016年3月期間的違法行為構(gòu)成連續(xù)狀態(tài)；而對2013年8月之前的違法行為盡管最早可以追溯到2010年3月，但其時的違法行為與后續(xù)違法行為間隔時間較長，為審慎起見，外匯局未并入連續(xù)行為之列。

對外匯管理工作的啟示

第一，加強(qiáng)與公檢法的溝通與協(xié)作。一是進(jìn)一步深化匯警協(xié)作機(jī)制，積極參與公安部門對涉案交易對手調(diào)查取證的全過程。在公安部門進(jìn)行刑事偵查問訊階段，向公安部門明確經(jīng)營者口供中需包含哪些行政處罰要素，避免行政執(zhí)法風(fēng)險，提高案件移交的查處效率。二是加強(qiáng)與檢察部門的溝通，對可能出現(xiàn)的檢察院定罪不訴移交外匯局的行政處罰案件，要提前溝通定性和移交事宜。三是加強(qiáng)與法院的溝通，針對案件查處過程中存在的法律盲區(qū)和調(diào)查取證過程中存在的爭議，提前與法院溝通聯(lián)系，取得法院的支持，便于下一步的案件查處工作；對當(dāng)事人提起訴訟的，要及時梳理爭議點，查找法律支撐，并做好與法院的溝通銜接工作。

第二，積極有序地應(yīng)對行政訴訟。外匯局在收到人民法院的起訴狀副本、應(yīng)訴通知書以及舉證通知書等文書后，應(yīng)在收到之日起十五日內(nèi)向法院提交答辯狀，并提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。在應(yīng)訴準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，建議做好以下幾點：一是在規(guī)定期限內(nèi)積極舉證并提交相關(guān)材料；二是聘請法律顧問，對外匯行政處罰案件的程序、內(nèi)容及證據(jù)材料等法律風(fēng)險進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)；三是在內(nèi)部法務(wù)及外聘法律顧問的指導(dǎo)下合理安排熟悉案情和應(yīng)訴過程的人員出庭應(yīng)訴，必要時可以先模擬演練，并在開庭前加強(qiáng)與法院溝通，以獲得司法支持。