PPP項(xiàng)目建設(shè)期財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識別與應(yīng)對

貴州正習(xí)高速公路投資管理有限公司

引言

面對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的巨大挑戰(zhàn)，為緩解了財(cái)政壓力，政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，引進(jìn)社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營。由于社會(huì)資本投入資金巨大，建設(shè)周期較長，因此存在大量的不確定因素，如何識別財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并對其有效應(yīng)對便顯得非常重要。通過識別和分析建設(shè)期的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略及工具，防范和處理風(fēng)險(xiǎn)，就能夠變危為機(jī)保障投資收益。

一、PPP項(xiàng)目建設(shè)期主要財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識別和分析

（一）履約風(fēng)險(xiǎn)

政府履約風(fēng)險(xiǎn)主要指政府方履約不到位，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)緩慢或者無法推進(jìn)，社會(huì)資本方無法收回投資本金和收益的風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在：

（1）行政審批拖延。比如國有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證這關(guān)鍵四證的取得時(shí)間，直接影響項(xiàng)目工程施工的推動(dòng)速度；已經(jīng)進(jìn)入財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目庫的PPP項(xiàng)目依然存在未能取得四證的情況；

（2）土地征拆進(jìn)度緩慢。PPP項(xiàng)目多為政府負(fù)責(zé)土地征拆工作且經(jīng)費(fèi)包干使用，在項(xiàng)目實(shí)施過程中很容易造成經(jīng)費(fèi)超支，導(dǎo)致土地征拆進(jìn)度緩慢，進(jìn)而影響項(xiàng)目建設(shè)期限。如某高速公路PPP項(xiàng)目，已經(jīng)開工2年時(shí)間，土地征拆工作依然未能全部完成；

（3）政府資本金未及時(shí)到位。政府資本金一般由政府出資人代表出資，其資金來源多為財(cái)政撥款。在財(cái)政困難的時(shí)候，該部分資本金就不能按時(shí)到位，進(jìn)而影響銀行貸款的取得。近幾年大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目，財(cái)政壓力一直較為緊張。

2.社會(huì)資本方履約風(fēng)險(xiǎn)

（1）社會(huì)資本對市場的預(yù)期預(yù)測不足和項(xiàng)目的論證不足，導(dǎo)致中標(biāo)后不履約或延遲履約，項(xiàng)目不能如期完成。

（2）項(xiàng)目公司在投資、建設(shè)過程中，未按合同約定的質(zhì)量要求執(zhí)行。PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)的政府發(fā)包項(xiàng)目完全不同，項(xiàng)目公司股東和總承包單位多為同一家公司，政府監(jiān)管可能弱化，存在質(zhì)量隱患。

在正確處理留守兒童教育問題的各個(gè)社會(huì)部門中，最主要且最需要的是政府發(fā)揮自身的引導(dǎo)和約束作用，政府可以充分利用教育資源，如讓一些志愿者和資歷較深的老師到農(nóng)村一些學(xué)校進(jìn)行支教，為更好地處理留守兒童的教育問題奠定基礎(chǔ)，同時(shí)促進(jìn)教育資源的合理利用［8］。

（3）項(xiàng)目公司融資不到位，出現(xiàn)資金斷鏈導(dǎo)致項(xiàng)目終止。

（二）稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于稅收法規(guī)的變更，帶來項(xiàng)目合同有效性、成本增加、財(cái)務(wù)指標(biāo)等發(fā)生變化的風(fēng)險(xiǎn)。例如，2016年5月1日建筑行業(yè)全面實(shí)施“營改增”，導(dǎo)致原有PPP協(xié)議中關(guān)于稅收分擔(dān)約定發(fā)生變更，政府和社會(huì)資本需要另行磋商簽署補(bǔ)充協(xié)議。

（三）資金風(fēng)險(xiǎn)

1.材料漲價(jià)造成資金壓力

施工主要材料鋼材近幾年行情波動(dòng)劇烈，增加項(xiàng)目公司資金壓力，容易形成資金缺口。比如：根據(jù)網(wǎng)上信息價(jià)I級鋼筋2016年7月是2850元/噸，2017年12月已經(jīng)漲到5010元/噸，增長比例為175%，大大增加材料開支。

2.橋隧比變化導(dǎo)致成本增加

PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中存在橋隧比變化情況，增加了成本，威脅資金鏈的安全。比如：某高速公路PPP項(xiàng)目橋隧比，由原來的52%增加至64%。

3.資金閑置風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目公司按照施工進(jìn)度籌措資金，但施工現(xiàn)場可能因?yàn)樘厥庥昙径绊懯┕みM(jìn)度導(dǎo)致開支減少，產(chǎn)生資金閑置。比如2019年6—8月，一方面是銀行銀根收緊提貸不易，需要項(xiàng)目公司提前預(yù)留資金；另一方面黔北地區(qū)梅雨時(shí)間比往年延長了1個(gè)月，導(dǎo)致資金閑置。

（四）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)主要是指政治風(fēng)險(xiǎn)、民眾反對及自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)。比如2020年春節(jié)，新冠疫情導(dǎo)致項(xiàng)目延期2個(gè)月以上，按照100億元項(xiàng)目計(jì)算，增加利息開支約為8167萬元，100億元×央行貸款基準(zhǔn)利率4.9%×2個(gè)月/12月=8167萬元。2020年夏季降雨量是80年一遇，PPP項(xiàng)目現(xiàn)場駐地、堆放的材料及工程實(shí)體都有不同程度的毀損。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制及應(yīng)對策略

（一）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償策略

1.防范履約風(fēng)險(xiǎn)

在《PPP項(xiàng)目政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同》中首先應(yīng)該約定行政審批和土地征拆的完成時(shí)間節(jié)點(diǎn)；其次合同中約定違約風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償條款，對不能按合同履約的責(zé)任方進(jìn)行處罰；第三合同中規(guī)定社會(huì)資本方向政府遞交投資人履約保函、項(xiàng)目公司向政府遞交合作履約保函，在不履約的情況下可以取得相關(guān)補(bǔ)償；第四采用順位中標(biāo)人制度，在第一順位中標(biāo)人不履約的情況下，啟用第二順位中標(biāo)人；最后項(xiàng)目公司建立銀行短貸等應(yīng)急資本，在股東方資本金不能按時(shí)到位時(shí)，能夠推動(dòng)項(xiàng)目開展，規(guī)避資金斷裂風(fēng)險(xiǎn)。

2.防范資金風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目公司建立應(yīng)急資本金，出現(xiàn)資金缺口時(shí)，確保項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)。出現(xiàn)資金閑置時(shí)，根據(jù)施工進(jìn)度安排，可以歸還部分貸款本金，提高資金使用效率。首先，監(jiān)控項(xiàng)目完工進(jìn)度管理，使資金使用與之相匹配，并適度延期支付，不斷優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，使投資項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)保持最佳，合理降低融資成本。其次，強(qiáng)化資金預(yù)算管理，科學(xué)制定投融資計(jì)劃，超前籌劃資金的收支。最后，將固定貸款利率貸款合同置換成LPR浮動(dòng)利率貸款合同，長期來看LPR利率低于央行貸款同期基準(zhǔn)利率。比如：目前國家公布LPR利率為4.65%，央行貸款同期基準(zhǔn)利率為4.9%，按照100億元的融資規(guī)模測算，每年可節(jié)約融資成本100億元×（4.9%-4.65%）=2500萬。

（二）風(fēng)險(xiǎn)控制策略

1.防范稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

首先在PPP項(xiàng)目合同中約定投資金額為不含稅金額，防范稅率變化帶來的可行性、項(xiàng)目成本、財(cái)務(wù)指標(biāo)等變化；其次規(guī)定簽訂投資協(xié)議各方分別按照比例承擔(dān)或者享受稅收政策帶來的稅負(fù)變化；最后針對存在多稅目多稅率的稅種進(jìn)行固化，達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)的目的。

2.防范不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

不可抗力影響工期時(shí)，項(xiàng)目公司向政府遞交申請，請求順延建設(shè)期，取得將順延期間發(fā)生的各項(xiàng)開支資本化的批復(fù)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)對沖策略

采用風(fēng)險(xiǎn)對沖策略，防范價(jià)格上漲風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)對沖是指通過投資或購買與標(biāo)的資產(chǎn)收益波動(dòng)負(fù)相關(guān)的某種資產(chǎn)或衍生產(chǎn)品，來沖消標(biāo)的資產(chǎn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)損失的一種風(fēng)險(xiǎn)管理策略。比如防范主要材料突然上漲風(fēng)險(xiǎn)，可以在期貨或者期權(quán)市場，購買主要材料的遠(yuǎn)期合約或者近似材料的遠(yuǎn)期合約，在實(shí)物市場和期貨市場/期權(quán)市場實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)對沖，轉(zhuǎn)危為機(jī)保護(hù)投資收益。

（四）風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

防范不可抗力毀損駐地、堆放的材料及工程實(shí)體風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目實(shí)施之初購買財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，在發(fā)生不可抗力造成損失時(shí)，可以找保險(xiǎn)公司取得相應(yīng)的賠償所得，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

三、構(gòu)建長效機(jī)制動(dòng)態(tài)管理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前已經(jīng)步入大數(shù)據(jù)時(shí)代，需要統(tǒng)籌企業(yè)一切資源，借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)分析具有“向前分析”屬性，契合財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則，將兩者有機(jī)結(jié)合起來為企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控提供決策依據(jù)。將各種財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)按照影響盈虧大小、解決需要資源和時(shí)間、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略、企業(yè)擁有的資源等多維度分組，以PPP項(xiàng)目建設(shè)期為軸，組成風(fēng)險(xiǎn)矩陣，輔之各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)存在的內(nèi)在聯(lián)系以及風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)和消滅，形成風(fēng)險(xiǎn)管控體系，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)。

（二）人員引進(jìn)及激勵(lì)機(jī)制

人員的素質(zhì)和專業(yè)勝任能力對風(fēng)險(xiǎn)管理至關(guān)重要，企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對人員的教育培訓(xùn)和提升。企業(yè)也可以定期安排風(fēng)險(xiǎn)管理成果與教訓(xùn)講座，讓全體員工尤其是經(jīng)辦人員了解更多風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)知識，在識別和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)時(shí)具備更多的抓手。企業(yè)還可以與大學(xué)建立聯(lián)合模式，讓員工到學(xué)校參加進(jìn)修，目的是讓員工能夠掌握科學(xué)正確地識別和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)知識。企業(yè)還要注重建立人才的任用與選拔體系，從外部引進(jìn)專業(yè)能力強(qiáng)和職業(yè)素養(yǎng)高的人才。21世紀(jì)的競爭歸根結(jié)底是人才的競爭，擁有風(fēng)控人才并完善激勵(lì)機(jī)制，針對識別和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)和貢獻(xiàn)大小分別設(shè)置獎(jiǎng)項(xiàng)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)全員參與風(fēng)險(xiǎn)管理。信息技術(shù)的發(fā)展，也為全員參與風(fēng)險(xiǎn)管理提供技術(shù)支持。

（三）適宜的組織結(jié)構(gòu)

組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該服務(wù)于企業(yè)管理，當(dāng)組織結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)管理體系相適應(yīng)才是適宜的組織結(jié)構(gòu)。企業(yè)組織要運(yùn)用已有的資源和可能占用的資源去適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境及其變化。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對需要高度的分權(quán)，動(dòng)員全員參與、多角度無死角地去識別風(fēng)險(xiǎn)，集思廣益才能防患未然；也要高度集權(quán)，能夠快速反應(yīng)和處理突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，所以風(fēng)險(xiǎn)管理體系應(yīng)采用分權(quán)+集權(quán)的事業(yè)部組織結(jié)構(gòu)或者M(jìn)型組織結(jié)構(gòu)。

結(jié)語

綜上所述，PPP項(xiàng)目建設(shè)期存在多類財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)且影響深遠(yuǎn)，需要付出巨大精力多維度去識別，采用有的放矢風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，借助現(xiàn)有金融體系、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)以及適宜的組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌調(diào)配一切資源一盤棋推演。基于此，本文以PPP項(xiàng)目建設(shè)期財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識別與應(yīng)對為例，提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略及構(gòu)建長效機(jī)制，高效防范和處理財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。