中日垃圾分類治理比較研究

鄧 黎

（貴州民族大學(xué)法學(xué)院，貴州 貴陽550025）

一、中日兩國垃圾分類治理現(xiàn)狀和特點(diǎn)

（一）中國垃圾分類治理現(xiàn)狀和特點(diǎn)

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，我國垃圾產(chǎn)量逐年增長，垃圾分類成為各大城市的一項(xiàng)重要的工作。我們常說的垃圾就是指“失去使用價(jià)值的廢棄物”。對(duì)于無法使用的廢棄物，怎樣實(shí)現(xiàn)變廢為寶是垃圾治理的一個(gè)重要部分。廢物重新利用之前需要建立垃圾處理廠對(duì)收集來的所有垃圾進(jìn)行分類。同時(shí)政府部門也應(yīng)該設(shè)立專門的監(jiān)管部門，政府和居民以及企業(yè)單位等部門共同協(xié)作治理，讓各階層、部門參與到垃圾分類治理中。2019年7月住建部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：到2020年，我國的垃圾產(chǎn)量預(yù)計(jì)達(dá)到3.23億噸。其中強(qiáng)調(diào)“在我國2/3的城市是被垃圾包圍的狀態(tài)”。我國很多城市已經(jīng)逐漸開始頒布垃圾分類的相關(guān)條例，如上海、北京、廣東、杭州、福建、浙江等省市都頒布了相應(yīng)的生活垃圾管理?xiàng)l例。《上海生活垃圾管理?xiàng)l例》被稱為“史上最嚴(yán)”的一個(gè)條例，其將生活垃圾的投放、收集、運(yùn)輸、處置等各環(huán)節(jié)都納入了執(zhí)法檢查的范圍當(dāng)中。北京的垃圾分類也規(guī)定了個(gè)人責(zé)任，把垃圾分類責(zé)任具體到單位、個(gè)人，綜上可以看出垃圾分類責(zé)任的細(xì)化從組織到個(gè)人的變化。

垃圾分類問題限制著我國環(huán)境治理的發(fā)展，造成了一定程度的環(huán)境污染，也加大了資源循環(huán)利用的難度。城市生活垃圾管理的相關(guān)條例的出臺(tái)，使得我國垃圾分類工作進(jìn)入了新階段，重視程度比較高、推廣力度也很大。我國目前垃圾分類治理還存在很多不足，面臨著監(jiān)管難、信息公開面不廣、政策手段執(zhí)行難等問題。雖然在我國各大城市，進(jìn)行垃圾分類已成為一種“新風(fēng)尚”，但是有關(guān)部門之間協(xié)作不夠，信息公開面不廣，執(zhí)行力度不強(qiáng)，難以促進(jìn)生活垃圾循環(huán)利用、變廢為寶。

現(xiàn)階段我國垃圾分類治理有以下幾個(gè)特點(diǎn)。第一，由點(diǎn)到面拓展。2000年建設(shè)部確定了八個(gè)垃圾分類試點(diǎn)城市，導(dǎo)向全國加以推廣。第二，責(zé)任分配明確。單位和個(gè)人必須履行自己的義務(wù)，嚴(yán)格遵循誰生產(chǎn)誰付費(fèi)的原則，執(zhí)行生活垃圾處理收費(fèi)制度。城市地區(qū)，胡同、街巷以及小區(qū)住宅都實(shí)行物業(yè)管理，物業(yè)單位負(fù)責(zé)；農(nóng)村地區(qū)，由村民居委會(huì)負(fù)責(zé)；企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他組織等，由本單位負(fù)責(zé)。第三，市民積極參與垃圾分類。

（二）日本垃圾分類治理現(xiàn)狀和特點(diǎn)

從1980年開始，日本逐步建立起一套系統(tǒng)嚴(yán)格的垃圾分類制度。日本是一個(gè)島國，國土面積不大，人口也相對(duì)密集，在日本的大街小巷很少能見到垃圾桶，然而街道上卻很干凈，環(huán)境衛(wèi)生程度非常高，這是因?yàn)槿毡镜睦诸愔贫染袟l。不同的城市會(huì)根據(jù)自己的發(fā)展而制定相應(yīng)的垃圾分類規(guī)定，在日本通常把垃圾分為四類，每一類垃圾下面又可以細(xì)分為很多的小類垃圾，小類垃圾下面還可以再細(xì)分為其他具體的垃圾名稱。第一類，一般垃圾，包括廚衛(wèi)類、餐具類、草木類、容器類、皮革類、橡膠類、塑料類以及棉質(zhì)白色襯衫以外的衣服毛絨類。第二類，可燃性資源垃圾，包括報(bào)紙、傳單、廣告紙等紙質(zhì)物。第三類，不可燃性資源垃圾，包括鋁或鐵，以及可以循環(huán)利用的瓶類垃圾。第四類，可破碎處理的大件垃圾，包括小型家電家具類，以及榻榻米等床上用品。

從上文可以看出日本對(duì)垃圾的分類極為精細(xì)，把每一種垃圾都盡量做到物盡其用。細(xì)化的垃圾分類讓日本人從小養(yǎng)成了垃圾分類的習(xí)慣，每戶都有政府發(fā)放的垃圾回收表和明確的垃圾分類指南手冊，按時(shí)間、要求來倒垃圾。例如，礦泉水瓶與瓶蓋必須分開扔，因?yàn)樗鼈冇刹煌乃芰现瞥?，里面有液體要清理干凈，如果里面是有害垃圾要貼上標(biāo)簽。廚房垃圾不能有水，大件的垃圾要折斷，垃圾表面要干凈。在日本的垃圾箱上都標(biāo)明了垃圾的名稱。

日本的垃圾分類治理并非一蹴而就。在20世紀(jì)30至60年代，發(fā)生了世界著名的八大公害事件：比利時(shí)馬斯河谷工業(yè)區(qū)煙霧事件、美國多諾拉鎮(zhèn)煙霧事件、倫敦市煙霧事件、美國洛杉磯城光化學(xué)煙霧事件、日本熊本縣水俁病事件、日本富山縣骨痛病事件、日本的四日市哮喘病事件、日本愛知縣米糠油事件。其中日本就占四例，當(dāng)時(shí)日本的環(huán)境遭受嚴(yán)重的污染。此后，日本政府出臺(tái)了一系列有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策以及法律法規(guī)，包含廢舊物品的處理、污染控制、循環(huán)再利用等，對(duì)于垃圾分類做了具體且詳細(xì)的規(guī)定和說明。這些法律法規(guī)的制定和執(zhí)行有助于從源頭嚴(yán)格控制垃圾的產(chǎn)生，減少垃圾的產(chǎn)量，同時(shí)垃圾分類以及各種垃圾回收技術(shù)和政策得到了政府的贊同和支持。伴隨日本城市化進(jìn)程的推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些相關(guān)的法律體系也與時(shí)俱進(jìn)地在不斷修改和細(xì)化。日本先后出臺(tái)了《環(huán)境基本法》《再生資源使用促進(jìn)法》《家用電器再循環(huán)法》和《容器包裝再循環(huán)法》等法律。同時(shí)，日本的政府部門也十分注重向市民宣傳垃圾分類的重要性，加強(qiáng)對(duì)居民環(huán)保意識(shí)的培養(yǎng)。從日本垃圾分類治理現(xiàn)狀可以看出，日本垃圾分類治理特點(diǎn)有分類精細(xì)、回收嚴(yán)格、市民自覺遵守、立法嚴(yán)格、措施得當(dāng)。

二、我國垃圾分類的起步與困境

上海市人大制定的地方性法規(guī)《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，在上海市第十五屆人民代表大會(huì)通過，自2019年7月1日起施行。這一條例對(duì)我國垃圾分類的推廣起到了良好的帶頭作用。垃圾分類逐步在地級(jí)以上的城市推廣，也取得了突破性的成就，現(xiàn)在垃圾分類已成為一種新的“時(shí)尚”進(jìn)入大街小巷，進(jìn)入我們的生活。

首先，垃圾分類是對(duì)垃圾回收處置從傳統(tǒng)方式到節(jié)約型的改革，就現(xiàn)階段來看是比較科學(xué)有效的方式。通過利用現(xiàn)有的垃圾分類技術(shù)，將廢棄物按照不同種類進(jìn)行處理，把有效的物質(zhì)和能量綜合利用起來，然后把沒有利用價(jià)值的垃圾進(jìn)行填埋等處理。把有毒、有害或不可降解的垃圾進(jìn)行分類再集中處理，從而提高垃圾資源利用水平，減少垃圾處置量。因此把垃圾分類是實(shí)現(xiàn)垃圾減量化和資源化的重要手段和方法。其次，廢棄污染減少，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。各地通過垃圾分類的方法參與到保護(hù)環(huán)境中來，一定程度上體現(xiàn)了市民素質(zhì)在逐漸提高，城市生活環(huán)境得到相應(yīng)改善。我國對(duì)于垃圾的處理基本上是采用填埋的方法，然而填埋會(huì)占用大量的土地，還會(huì)引起土壤污染、水污染等，損害生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境。如果能將垃圾分類進(jìn)行回收利用，就可以使資源最大化利用，變廢為寶，也讓環(huán)境得到改善。最后，垃圾分類的廣泛宣傳和執(zhí)行，有助于單位和個(gè)人積極履行自己的義務(wù)。沒有按照規(guī)定對(duì)垃圾進(jìn)行分類的單位和個(gè)人，由相關(guān)監(jiān)管部門責(zé)令限期改正，嚴(yán)重的將要接受相應(yīng)的處罰。

我國各大城市已逐步出臺(tái)相關(guān)的垃圾管理?xiàng)l例，取得了突破性的成就，但仍存在一些局限。第一，立法制度不健全。雖然我國已在全國地級(jí)市范圍內(nèi)開展垃圾分類治理工作，但生活垃圾分類立法較為滯后。由于立法需要調(diào)研和探索，因此成本高、耗時(shí)長，法律法規(guī)的欠缺造成垃圾分類工作無法具體落實(shí)到每個(gè)人，環(huán)保意識(shí)沒有深入人心，垃圾分類的宣傳力度不夠，一部分市民環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，垃圾分類工作推進(jìn)存在困難。同時(shí)垃圾處理方式單一，現(xiàn)階段主要是焚燒和填埋，然而焚燒垃圾的成本也比較高，設(shè)備技術(shù)還不夠完善。第二，執(zhí)法執(zhí)行難。在城市的小區(qū)里，大多數(shù)都設(shè)有黃色、綠色兩種垃圾桶，標(biāo)明了“廚余垃圾”和“其他垃圾”等，各地也已經(jīng)出臺(tái)各項(xiàng)措施來引導(dǎo)市民進(jìn)行垃圾分類，但是依然有部分的市民不遵守相應(yīng)的規(guī)則，隨意丟棄垃圾。還有部分小區(qū)沒有設(shè)置分類垃圾桶，這會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的處罰無法執(zhí)行。第三，管理制度較為粗放。主要表現(xiàn)是垃圾分類管理制度不夠創(chuàng)新，各部門分工不細(xì)致，協(xié)調(diào)性不夠。垃圾分類是一個(gè)多部門協(xié)作、程序復(fù)雜的工作，需要生態(tài)環(huán)境部門、教育部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門相互協(xié)作完成。

三、中日兩國垃圾分類治理的法律救濟(jì)方式和市民參與的比較

日本的垃圾分類技術(shù)一直都處于世界領(lǐng)先的地位，垃圾分類管理的法律法規(guī)也很成熟，完善的法律體系、先進(jìn)的垃圾處理技術(shù)，使得日本成為垃圾分類做得較好的典范國家。通過研究分析日本垃圾分類的做法等可以看出，日本形成了政府、企業(yè)、公民協(xié)調(diào)治理體系，并且這個(gè)體系建立在多樣化的宣傳教育和責(zé)任明確的垃圾分類管理的基礎(chǔ)之上。日本的垃圾處理方式也有填埋和焚燒，但是日本和中國的垃圾分類水平不同，垃圾分類精細(xì)程度不同，因而治理效果也不同。對(duì)比兩國垃圾治理方法，日本的主要經(jīng)驗(yàn)在于垃圾分類、從源頭控制風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境監(jiān)管等方面，都相對(duì)比較完善和健全。日本制定了一系列地方性環(huán)保法規(guī)和垃圾分類管理制度，生活垃圾管理由市町村負(fù)責(zé)，給予技術(shù)指導(dǎo)。小學(xué)生從入學(xué)開始就要接受關(guān)于垃圾分類和愛護(hù)環(huán)境的教育，沒有進(jìn)行垃圾分類的單位和個(gè)人將會(huì)受到較為嚴(yán)厲的處罰。

近年來，我國也越來越重視生態(tài)環(huán)境的治理，多個(gè)省市均已出臺(tái)生活垃圾管理?xiàng)l例，從立法、執(zhí)法、司法、守法幾個(gè)方面對(duì)垃圾分類制度進(jìn)行完善治理。有法可依是基礎(chǔ)，在制定了相關(guān)條例之后，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)是重點(diǎn)。在立法監(jiān)督和執(zhí)法方面，與中國相比日本地方政府掌握著較大的環(huán)境立法權(quán)，法制建設(shè)完善；司法機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和市民積極參與，在執(zhí)行等方面發(fā)揮了重要作用。而我國很多城市的垃圾分類管理?xiàng)l例中，雖然明確規(guī)定對(duì)沒有進(jìn)行垃圾分類的單位或個(gè)人需要加大處罰力度，但是和日本相比由于垃圾分類治理的方式以及相關(guān)規(guī)定的不同，處罰的力度也有所不同。同時(shí)我國也在建設(shè)公民社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)這方面加大監(jiān)管力度，積極調(diào)動(dòng)公民自覺監(jiān)督，兩者有效地結(jié)合，使得我國垃圾分類的立法工作能得到很好的完善。在公民參與方面，公民既是環(huán)境公共利益的權(quán)利主體，也是環(huán)境保護(hù)最主要的監(jiān)督員，應(yīng)建立長效激勵(lì)、約束機(jī)制，促進(jìn)公民參與，讓垃圾分類治理成為每個(gè)公民的責(zé)任，這才是實(shí)現(xiàn)垃圾分類治理的重要途徑。盡管從1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議召開時(shí)我國就開始重視環(huán)境問題，但對(duì)于垃圾分類的研究和出臺(tái)垃圾分類的管理?xiàng)l例時(shí)間均較晚，因此，有關(guān)于垃圾分類的立法就不夠健全，沒有一套系統(tǒng)完善的制度。立法不完善，體系不健全，因此，需要從立法、執(zhí)法、守法方面入手，健全法律體系。同時(shí)相關(guān)部門應(yīng)帶頭尋找問題，從垃圾產(chǎn)出的源頭來進(jìn)行改善，積極開展宣傳教育，帶頭領(lǐng)導(dǎo)垃圾的分類以及回收方法，增強(qiáng)公民參與意識(shí)，讓每個(gè)公民意識(shí)到對(duì)垃圾處理問題的社會(huì)責(zé)任。

四、結(jié)論

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及城市化的進(jìn)程的推進(jìn)，環(huán)境問題成了重要的研究領(lǐng)域。垃圾分類工作就成了治理環(huán)境的重點(diǎn)。一方面，我國對(duì)于垃圾分類問題已經(jīng)制定了一些相關(guān)的法律法規(guī)；另一方面，我國垃圾分類制度仍然存在不少問題，法律法規(guī)有待健全與完善。論文比較分析我國與日本的垃圾治理現(xiàn)狀和問題，然后借鑒日本垃圾分類的有益制度，旨在幫助我國建立一系列適合國情的垃圾分類制度。從我國各大城市實(shí)行的垃圾分類管理?xiàng)l例來看，也取得一些優(yōu)異的成績，垃圾分類的推廣一方面提高了資源利用率，減少了污染，大幅提高了公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，讓全社會(huì)認(rèn)識(shí)到對(duì)垃圾處理問題的社會(huì)責(zé)任；另一方面，也有利于更好地貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)綠色發(fā)展做出貢獻(xiàn)。