淺析構建跨年度預算平衡機制的難點與思路分析

任敏敏

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

一、引言

縱觀我國現(xiàn)階段處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，財政可持續(xù)發(fā)展受到諸多挑戰(zhàn)，隨著財稅體制改革的不斷深入，傳統(tǒng)的年度預算的弊端日益顯露，加劇了經(jīng)濟動蕩和財政運行風險。在此背景下，十八屆三中全會上提出建立現(xiàn)代財政制度的改革方向，確立了預算制度作為現(xiàn)代財政制度的核心跨年度預算平衡，并且特別提出了建立跨年度預算平衡的改革任務。

（一）理論依據(jù)

跨年度預算平衡機制起源于二十世紀三十年代經(jīng)濟衰退時期的凱恩斯主義者所推崇的經(jīng)濟周期預算平衡思想。凱恩斯在《就業(yè)、利息與貨幣通論》中提出政府應主動發(fā)揮其看得見的手的作用，通過一定的經(jīng)濟政策，有效刺激消費和投資，以實現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟穩(wěn)定。在經(jīng)濟衰退時期，通過增加財政支出、減少稅收來拉動社會總需求；相反，在經(jīng)濟繁榮時期，減少財政支出、增加稅收，降低社會總需求，從而形成一定的財政盈余。通過這樣一個經(jīng)濟周期內(nèi)，財政赤字與盈余的相互抵銷，從而實現(xiàn)整個經(jīng)濟周期經(jīng)濟的穩(wěn)定增長和充分就業(yè)。這一革命理論打破了傳統(tǒng)理論中的財政與經(jīng)濟兩分法，帶來了財政政策對宏觀經(jīng)濟運行具有深遠影響這一全新理念，并在很大程度上改變了發(fā)達國家預算制訂的方法。其精華在于：預算的宏觀經(jīng)濟效應必須在預算籌劃時就要考慮到，預算籌劃不應簡單地側(cè)重于如何達成年度平衡。[1]從實踐來看，各國為了在一個經(jīng)濟周期內(nèi)實現(xiàn)預算的平衡，在經(jīng)濟繁榮時，采取緊縮性財政政策，將剩余的財政資金存儲在特定賬戶中，等到了經(jīng)濟蕭條時期，增加政府支出，用前一時期余下的財政資金進行政府開支和彌補赤字。[2]

（二）現(xiàn)實意義

1.對于整個宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定運行，跨年度預算在這其中發(fā)揮著關鍵性作用。由于宏觀經(jīng)濟處于不斷的波動中，而跨年度預算平衡機制往往能夠起到很好的熨平經(jīng)濟的作用。經(jīng)濟繁榮時期，通過存儲資金來維持低谷時期的政府支出，從而更好地穩(wěn)定經(jīng)濟，在經(jīng)濟衰退時期能夠起到力挽狂瀾的作用，以實現(xiàn)經(jīng)濟增長和充分就業(yè)的效果。通過這種在經(jīng)濟繁榮和經(jīng)濟蕭條時期的正負拉平作用，可以有效地使得財政數(shù)據(jù)回歸真實，減少財政收入空轉(zhuǎn)；避免支出受制于收入而出現(xiàn)的過度支出或者財政保守主義傾向，更好地實現(xiàn)預算資源配置中的理性選擇，使預算決策可以充分考慮政府的公共政策和發(fā)展計劃，有望減少預算過程中的短期行為傾向及低效率問題。

2.跨年度預算平衡機制的建立可以有效提高政府預算的公開度和透明度。一項較大的財政目標的支出往往周期較長，如果將其納入跨年度預算機制，能夠從整體上保障預算、財政收入和支出的完整性。詳細來說，在預算準備階段，相關部門對財政收入和支出進行合理性估計，到了預算執(zhí)行中期階段，對其進行中期考核，通過最后的考核結果再進行進一步的完善，從而能夠在最后完成階段，對其進行整體的評估，形成完整合理的評估報告。通過建立此種公開度、透明度較高的跨年度預算平衡機制，可以有效提高財政資金的使用效率，有助于在整個過程中對財政資金進行合理使用分配，提高了資金的使用效率。

3.跨年度預算平衡機制的建立能夠有效避免超收或者超支。當采用年度預算平衡機制時，容易出現(xiàn)超收或者超支的現(xiàn)象。具體來說，在經(jīng)濟繁榮時期，政府的財政收入會大幅增加，但是預算所規(guī)定的支出不存在過多的變化，那么到年末常常會出現(xiàn)剩余預算過多的局面，政府為了追求本年度的預算平衡，會出現(xiàn)突擊花錢的現(xiàn)象。與此不同，當處于經(jīng)濟蕭條時期，財政收入會一蹶不振，如果按照預算規(guī)定執(zhí)行收支時，往往會造成入不敷出的現(xiàn)象，形成嚴重的財政赤字和政府債務，從而出現(xiàn)財政危機。但是，跨年度預算能夠有效地規(guī)避這一風險，由于是在經(jīng)濟周期內(nèi)實現(xiàn)平衡，所以一年之中超收的資金可以預存起來，供財政緊張的情況下使用，這樣便不會造成一年內(nèi)的過度盈余和過度支出局面。由此可以說，跨年度預算平衡的提出并不應該是對年度預算平衡的否定或代替，而是在構建現(xiàn)代預算制度的改革中，針對現(xiàn)實問題，基于預算收支平衡的規(guī)范性與預算宏觀調(diào)控的靈活性有機結合基礎上的一種預算管理的重大制度創(chuàng)新，是滿足經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，目的是為了規(guī)范收入取得及解決“順周期”調(diào)節(jié)問題，硬化支出預算約束，為依法理財打下基礎，是對預算制度的改革與優(yōu)化，是走向現(xiàn)代預算之路的重要舉措。[3]

二、跨年度預算平衡機制有效實施的難點

跨年度預算平衡機制的有效運行是一個完整的制度體系，不僅僅關系到政府取得收入的約束，還牽連到嚴格的控制支出要求等因素。這一切會涉及到政府與市場的關系、現(xiàn)代預算的調(diào)整以及政府施政理念的轉(zhuǎn)變。因此，跨年度預算平衡機制的構建并不是某一單一制度的制定，而是一個制度體系的建立，而這其中各種制度之間存在著緊密的聯(lián)系和相互作用。良好的構建與實施并不是某項制度就可以解決的，只有通過協(xié)同配套的應對措施才能完成。

（一）關于跨年度預算財政收支預測困難問題

為了建立跨年度預算平衡機制，需要實現(xiàn)中期財政規(guī)劃管理，這就對財政預測經(jīng)濟能力提出了一定的精準性要求。為了達到對財政收支預測做出及時而有效的反應，需要財政部門立足于宏觀經(jīng)濟運行狀況，綜合考慮各種因素的影響，這無形中對財政部門的在信息搜集與整合能力方面提出了一定的要求，也對機會成本與研究成本提出了巨大的挑戰(zhàn)。其次，當今的經(jīng)濟發(fā)展形勢也加劇了跨年度預測的困難。當前我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，而經(jīng)濟增長率對于跨年度收入預測模型來說，是一個非常重要的影響變量。在支出方面，跨年度財政支出預算的編制需要明確的中期財政政策目標和經(jīng)過審議的宏觀經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，我國正處于財稅制度全面深化改革的階段，任何重大改革方案、重要政策和重大項目都需要在編制預算時進行考慮。因為各項改革、政策和項目變動都將轉(zhuǎn)換為實際財政支出需要，在現(xiàn)有技術水平上財政部門難以對資金需求變動做出精準的分析，因此預測難度進一步提升。[4]

（二）關于中期財政規(guī)劃的基礎條件缺失問題

作為跨年度預算平衡的宏觀舉措，中期財政規(guī)劃可以在一定程度上實現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)和在經(jīng)濟周期內(nèi)的平衡。從世界范圍來看，實行中期預算的主要目標是通過將預算與規(guī)劃政策相聯(lián)系，以增加財政預算的周期性、可持續(xù)性、透明性和績效性。[5]從世界各國的發(fā)展來看，中期財政規(guī)劃離不開較強的預算能力、先進的預算理念和完整的信息溝通等關鍵因素。中國的財政周期真實存在，具體表現(xiàn)為收支波動與地方債務風險?？缒甓阮A算平衡機制的基本任務是消除財政周期波動導致的財政穩(wěn)健性降低。中國財政收支波動顯然不完全是制度效力不足導致，而是受到了一些外部因素沖擊。

當前背景下，跨年度預算平衡機制、中期財政規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃三者處于有效互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，政府有效的配置資源，真正地將績效與支出有效聯(lián)結起來。目前的預算管理制度處于不斷的規(guī)范之中。從國外成功的實踐經(jīng)驗來看，中期財政規(guī)劃想形成實質(zhì)約束力，需要建立在對未來若干年的社會經(jīng)濟走勢之上，并且需要形成較為穩(wěn)定的決策環(huán)境。

（三）關于預算如何穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的問題

新《預算法》中進行規(guī)定，各級政府應當編制跨年度預算，并且年度預算必須經(jīng)過人大立法機構的審批方可執(zhí)行，這樣就會大大削弱其法律約束力。在政策頻繁出臺的情況下，迫使預算規(guī)劃不得不做出調(diào)整，從而給預算編制帶來難度。因此，目前的三年滾動財政規(guī)劃是預算編制的一種工具和方法，在實際實施過程中，對于具體的滾動方式和路徑，配有相關的具體政策指導。此次新預算法中明確規(guī)定，各級政府的一般公共預算可以在國務院的規(guī)定下設置穩(wěn)定的預算調(diào)節(jié)基金，并由此對基金的來源、編制和審批程序加以明確。

（四）有效的政府財務報告制度提供保障問題

政府財務報告作為各級政府在財務運行狀況的反映，是政府各級部門披露財務信息的公開透明的形式，有利于政府作出更合理的管理政策，加強民眾的監(jiān)督作用。以預算年度收入和支出狀況為內(nèi)容的財務報告制度，應起到全面而完整地反映出政府資產(chǎn)、行政成本以及負債情況。合理而有效的政府會計不僅僅能反映政府資金的使用情況，更能夠為跨年度預算編制和政府決策提供真實有效的信息數(shù)據(jù)。政府報告的編制過程應有完整的基本財務信息，客觀準確地將財政年度內(nèi)具體收支情況體現(xiàn)在報告中。此外，財務信息，政府與事業(yè)單位的財務報告應有機結合，進行歸納整理，在此基礎之上編制的政府財務報告必將具有科學性。在當前的政府報告制度之下，及時獲得各級政府部門的資產(chǎn)數(shù)量、地方債務規(guī)模和各種收支費用的現(xiàn)金流情況，準確編制出政府財務信息。加快推進實現(xiàn)政府會計制度從收付實現(xiàn)制向權責發(fā)生制的轉(zhuǎn)化，從而深化政府財務報告制度改革。

三、構建跨年度預算平衡機制的思路分析

建立跨年度預算平衡機制，需要財政部門、政府共同協(xié)調(diào)發(fā)揮該機制應有的作用，形成一個良好的協(xié)同環(huán)境。在吸收各國預算實踐的基礎上，針對實踐中出現(xiàn)的難點提出針對性的建議。

（一）以發(fā)展戰(zhàn)略計劃為依據(jù)

跨年度預算編制應當以對目前的社會發(fā)展趨勢和財政政策，把握主要影響因素的預測方法，確保編制內(nèi)容的可靠性，并非將所有的影響因素考慮在內(nèi)，預測部門應當有意識的忽略一些難以進行有效預測但是會影響未來預算收支的因素。這樣做，一方面可以節(jié)省一部分時間成本，另一方面，具有較大預測難度的影響因素會因為具有一定的隨機性，易導致預測結果的不準確。因此，放棄選擇具有隨機性的因素，而選取具有穩(wěn)定的關鍵變量進行經(jīng)濟預測能夠確保預算編制的科學性和可操作性。我國應加強預算部門和執(zhí)行部門之間的信息共享與溝通交流，為跨年度預算的編制提供便利條件。

（二）重視科學合理的財政收支預測技術

準確的預測技術是跨年度預算平衡機制實現(xiàn)成功條件的基礎條件。歐美發(fā)達國家對于跨年度預算的預測一直表現(xiàn)出極大地關注。通過財政部門以及聘請的專家顧問團隊對收支影響因素進行分析和評估，利用各種計量經(jīng)濟學的模型，將各項收入和支出進行匯總，最后確定出預算方案。近些年來，歐美國家普遍對財政可持續(xù)性和財政風險予以關注，在預測技術水平大大提高的基礎之上，相應地延長了經(jīng)濟預測的預測期。例如德國、挪威發(fā)布了到2050年、2060年的財政經(jīng)濟預測報告，美國、英國對財政經(jīng)濟預測期延長到50年、75年。[5]

（三）合理使用預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金

實踐中需要準確地編制跨年度預算，減少誤差的存在，對收支預測技術提出更高的要求，為了降低預測中的誤差帶來的財政風險，采用“逆周期”的政策往往更加有利。西方發(fā)達國家將預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金納入預算管理，通過財政部部門在經(jīng)濟過熱時期降低投資規(guī)模，將當年的財政盈余儲備起來，用于在經(jīng)濟低谷時期的赤字彌補。預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是建立跨年度預算平衡的資金基礎，有助于政府預算在各年度間統(tǒng)籌調(diào)度，為財政政策的逆經(jīng)濟周期調(diào)節(jié)創(chuàng)造了可能。預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金能夠在一定程度上緩解財政壓力，并發(fā)揮規(guī)范超收收入的儲備作用。以這種方式來對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金進行有效管理和使用，能夠最大程度上保證收入和支出達到平衡。

（四）建立完備的存量資金管理統(tǒng)計體系

一是全面摸清財政資金“底數(shù)”，重點統(tǒng)計財政專戶資金數(shù)量，掌握完整的財政資金情況。二是全面摸清財政存量資金“底數(shù)”，從存量資金性質(zhì)、存放地點、級次、項目、形成時間等方面建立存量資金管理立體統(tǒng)計目標，綜合清晰反映存量資金的結構、分布、形成原因。三是建立存量資金跟蹤統(tǒng)計，清晰跟蹤反映盤活資金使用情況。四是規(guī)范盤活存量資金數(shù)據(jù)公開，要求各級財政按月或按季將盤活存量資金數(shù)據(jù)向同級人大、審計公開并逐級上報，形成良好的監(jiān)督體制。

（五）吸收民眾參與并監(jiān)督，提高預算透明度

在跨年度預算平衡機制變革中，要循序漸進引入?yún)⑴c式預算。參與式預算

是指公民直接參與預算決策，決議公共資源配置方式，進而決定產(chǎn)出的預算管理方式。[6]當公眾參與到政策過程中時，將更加使政策貼近民意，并且為了督促政府，強化在公眾內(nèi)心當中的形象，吸收科學合理的政策建議，從而做出更客觀準確的決策。通過普及預算知識等途徑，充分調(diào)動公眾參與預算決策的積極性，公眾從政府制定決策的決定開始，討論和決定公共支出項目的申報立項，到政府資源和財政資金的配置、以及到預算的績效評價的全過程參與，達到實現(xiàn)陽光財政、政府預算公開和預算監(jiān)督的目的。[7]

四、結語

改革開放以來，中國已經(jīng)逐步完成了從傳統(tǒng)年度預算向跨期平衡的轉(zhuǎn)化，期間的赤字年份遠多于平衡年份以及2011年來迅速增長的政府債務。如今，要求嚴格遵守年度預算平衡原則制定預算的觀念早已經(jīng)消失，即便對于地方預算更是如此?？缒甓阮A算平衡機制將財政政策與經(jīng)濟的關系分析從割裂轉(zhuǎn)向聯(lián)結，以此將傳統(tǒng)的財政健全目標轉(zhuǎn)向功能財政領域。跨年度預算作為對年度預算平衡機制的一種調(diào)整與完善，在我國依然發(fā)揮著重要作用。從跨年度預算平衡的理念上看，一是實現(xiàn)了預算收入從強制約束性向展望預期性的轉(zhuǎn)變；二是強調(diào)預算管理模式應以收入為核心轉(zhuǎn)向以支出為核心，把預算審核的重點轉(zhuǎn)移到支出績效和政策落實方面，硬化支出預算約束；最后也是最為重要的是，跨年度預算平衡機制使財政政策從傳統(tǒng)上遵從的謹慎財政原則轉(zhuǎn)換為全新的逆周期規(guī)則。在跨年度預算平衡機制之下，地方政府只需要在三到五年的預算周期內(nèi)大體實現(xiàn)收支相等即可，而無需做到完全收支平衡。二者在更深層次上的包含關系，跨年度預算的第一年收支安排往作為年度預算的基本內(nèi)容，其后兩年完全建立在對未來的經(jīng)濟預測基礎之上。在政策調(diào)整與年度滾動之下，跨年度預算的內(nèi)容也在不斷地進行調(diào)整。因此，年度預算的編制不能離開跨年度預算，應當在其指導下編制并實施。