構(gòu)建落實(shí)“前置程序”推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)融入公司治理
——上海市國(guó)資委黨委落實(shí)“前置程序”要求的實(shí)踐與探索

文=蘇 虹

上海市國(guó)資委黨委形成了落實(shí)“前置程序”要求的“1+3”文件體系，配合《關(guān)于市管?chē)?guó)有企業(yè)黨建工作要求寫(xiě)入公司章程的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《上海市屬?lài)?guó)有企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)施意見(jiàn)》，以及已經(jīng)制度化的“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制，形成完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度體系，有力推動(dòng)上海市國(guó)資委系統(tǒng)黨組織“把方向、管大局、促落實(shí)”領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。

2016年10月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨建工作會(huì)議上明確指出了“在決策程序上，要明確黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序。重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨組織研究討論后，再由董事會(huì)或經(jīng)理層作出決定”的“前置程序”要求，這為建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度、正確處理加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理之間的關(guān)系提供了根本遵循，是充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這幾年，上海市國(guó)資委黨委對(duì)落實(shí)“前置程序”要求進(jìn)行了一些探索，形成了一些做法。

深化思想認(rèn)識(shí)，深刻理解落實(shí)“前置程序”要求的重大意義

一是堅(jiān)持黨管?chē)?guó)有企業(yè)的政治需要。十九大修訂的黨章，對(duì)國(guó)有企業(yè)黨委的地位作用，作出了“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)”的新的重要定位?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層黨組織工作條例（試行）》第十五條明確，國(guó)有企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會(huì)或經(jīng)理層作出決定。國(guó)有企業(yè)黨組織“前置研究”不僅具有理論基礎(chǔ)和法理依據(jù)，而且是加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的政治要求。實(shí)踐證明，落實(shí)黨組織“前置程序”要求，有利于保證國(guó)有企業(yè)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的充分發(fā)揮，突出國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特政治優(yōu)勢(shì)；有利于履行黨組織的法定職責(zé)，保障出資人的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的管理和監(jiān)督；有利于在深化國(guó)有企業(yè)改革中，防止借“重組”“混改”“破產(chǎn)”之名進(jìn)行利益輸送，造成國(guó)有資產(chǎn)損失。

二是落實(shí)民主集中制的內(nèi)在要求。民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義的制度特點(diǎn)，是我黨歷史經(jīng)驗(yàn)的積累和升華。長(zhǎng)期的革命和建設(shè)實(shí)踐反復(fù)證明，民主集中制是科學(xué)、合理、有效的制度。建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，正確處理加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理的關(guān)系，必須發(fā)揮我們黨民主集中制的政治優(yōu)勢(shì)。中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，“特”就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中。黨組織用好民主集中制這個(gè)“法寶”，先行研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，通過(guò)加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)科學(xué)決策，既保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，也可以更好地發(fā)揮民主集中制具有的決策民主、決策共識(shí)、決策效率的優(yōu)勢(shì)，更好地激發(fā)企業(yè)黨員職工的創(chuàng)造力，確保黨在國(guó)有企業(yè)中能夠管大局、議大事、抓重點(diǎn)，推動(dòng)企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)落實(shí)落地。

三是黨組織把關(guān)定向的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)國(guó)有企業(yè)除了具有經(jīng)濟(jì)屬性外，還是黨執(zhí)政基礎(chǔ)的一個(gè)重要組成部分，具有鮮明的政治屬性。因此，國(guó)有企業(yè)黨組織與作為經(jīng)濟(jì)組織的國(guó)有企業(yè)，在目標(biāo)任務(wù)上是一致的，二者是“魂”與“體”的關(guān)系，國(guó)有企業(yè)按市場(chǎng)規(guī)則參與競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展壯大，國(guó)有企業(yè)黨組織則起到凝神聚力的把關(guān)定向作用。多年來(lái)，圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度，中國(guó)企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)借鑒西方現(xiàn)代企業(yè)制度，引入并建立了董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)等法人治理結(jié)構(gòu)，在企業(yè)內(nèi)部形成了多個(gè)治理主體。黨組織在國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，這是一種具有中國(guó)特色的制度安排，這種作用通過(guò)其在企業(yè)中行使“決定權(quán)”、“把關(guān)權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”等得以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)有效行使“把關(guān)權(quán)”，有助于避免黨組織介入不了企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、決策主體間決策權(quán)限邊界不清等問(wèn)題。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，形成落實(shí)“前置程序”要求的總體指導(dǎo)意見(jiàn)

決策程序上明確黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題的前置程序，既是大家關(guān)注的熱點(diǎn)，也是工作中的一個(gè)難點(diǎn)。經(jīng)過(guò)深入調(diào)研，上海國(guó)資委黨委在2019年5月制訂出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)市國(guó)資委系統(tǒng)市管?chē)?guó)有企業(yè)黨委研究討論“前置程序”要求的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，對(duì)各監(jiān)管企業(yè)集團(tuán)黨委落實(shí)黨組織研究討論“前置程序”要求討論范圍、實(shí)現(xiàn)途徑、基本程序等方面進(jìn)行了明確。

主要事項(xiàng)。原則上，凡提交董事會(huì)、經(jīng)理層決策的企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，必須先經(jīng)黨委會(huì)研究討論，再由董事會(huì)、經(jīng)理層作出決定。一般包括：1.企業(yè)貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)方針政策、國(guó)家法律法規(guī)和上級(jí)重要決定的重大舉措；2.企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃；3.企業(yè)重大資產(chǎn)處置、重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本運(yùn)作和大額投資中的原則性方向性問(wèn)題；4.企業(yè)重要改革方案和重要經(jīng)營(yíng)管理制度的制定、修改；5.企業(yè)合并、分立、變更、解散以及內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整，下屬企業(yè)設(shè)立和撤銷(xiāo)等重大事項(xiàng)；6.企業(yè)管理的中高層經(jīng)營(yíng)管理人員的選聘、考核、薪酬、管理和監(jiān)督；7.企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)政策的制定和調(diào)整；8.涉及職工切身利益的重大事項(xiàng)；9.企業(yè)在安全生產(chǎn)、維護(hù)穩(wěn)定等涉及企業(yè)政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任方面采取的重要措施；10.其他需要黨委會(huì)研究討論的事項(xiàng)。

實(shí)現(xiàn)途徑。主要通過(guò)四條路徑：一是把黨建工作總體要求寫(xiě)入公司章程，明確黨委在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，規(guī)定企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問(wèn)題，必須事先聽(tīng)取黨委意見(jiàn)。二是完善黨委議事決策機(jī)制，充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)作用，進(jìn)一步明確議事原則、議事范圍、議事程序、議事規(guī)則、議定事項(xiàng)落實(shí)、責(zé)任追究等要求。三是建立健全“三重一大”決策制度，根據(jù)企業(yè)實(shí)際細(xì)化明確“三重一大”決策范圍，明確決策程序、組織實(shí)施和監(jiān)督檢查，進(jìn)一步厘清黨委和董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)等其他治理主體的權(quán)責(zé)邊界。四是完善“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制，全面推行黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)由一人擔(dān)任，黨員總經(jīng)理?yè)?dān)任黨委副書(shū)記。只設(shè)執(zhí)行董事的，黨委書(shū)記和執(zhí)行董事一般由一人擔(dān)任，總經(jīng)理單設(shè)且是黨員的，應(yīng)擔(dān)任黨委副書(shū)記。

基本程序。黨委應(yīng)對(duì)前置討論事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查研究、征求意見(jiàn)、分析論證，召開(kāi)黨委會(huì)進(jìn)行集體討論。前置事項(xiàng)如需調(diào)整或變更的，應(yīng)由黨委會(huì)重新討論。一是提出事項(xiàng)。前置事項(xiàng)由黨委辦公室會(huì)同行政辦公室、董事會(huì)辦公室，經(jīng)征求相關(guān)職能部門(mén)意見(jiàn)后，提出擬提交黨委研究討論的重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)。二是研究討論。由黨委辦公室報(bào)書(shū)記確定列入黨委會(huì)研究討論的重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，根據(jù)不同類(lèi)別有針對(duì)性地分別聽(tīng)取有關(guān)專(zhuān)家或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、企業(yè)工會(huì)和職工群眾的意見(jiàn)建議，將重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)及相關(guān)情況提供黨委班子成員進(jìn)行個(gè)別醞釀。緊急情況下由個(gè)人或少數(shù)人臨時(shí)決定的事項(xiàng)，應(yīng)在事后及時(shí)向黨委報(bào)告，臨時(shí)決定人應(yīng)當(dāng)對(duì)決策情況負(fù)責(zé)，黨委在事后按程序予以追認(rèn)。三是把關(guān)定向。由黨委書(shū)記主持召開(kāi)黨委會(huì)，對(duì)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)進(jìn)行把關(guān)，重點(diǎn)看重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)是否符合黨的理論和路線(xiàn)方針政策，是否契合黨和國(guó)家的戰(zhàn)略部署，是否有利于提高企業(yè)效益、增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，是否維護(hù)社會(huì)公眾利益和職工群眾合法權(quán)益。四是落實(shí)。黨委會(huì)討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)形成的意見(jiàn)，按職責(zé)權(quán)限分別提交董事會(huì)、經(jīng)理層作出決定。進(jìn)入董事會(huì)、經(jīng)理層特別是任董事長(zhǎng)或總經(jīng)理的黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員和本企業(yè)黨員，應(yīng)在重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)正式提交董事會(huì)或總經(jīng)理辦公會(huì)前，就黨委形成的意見(jiàn)與董事會(huì)、經(jīng)理層其他成員進(jìn)行溝通，使黨委的主張?jiān)谄髽I(yè)決策中得到重視和體現(xiàn)。五是反饋。黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員要把董事會(huì)、經(jīng)理層的決策結(jié)果反饋給黨委。對(duì)于董事會(huì)提出異議甚至否決的事項(xiàng)，黨委要加強(qiáng)分析研究，加強(qiáng)與董事會(huì)協(xié)調(diào)溝通，屬?zèng)Q策事項(xiàng)方案的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整完善；認(rèn)為董事會(huì)判斷有偏差，溝通協(xié)調(diào)達(dá)不成一致的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)黨組織或者出資人報(bào)告。

注重微觀操作，制訂落實(shí)“前置程序”要求不同類(lèi)型企業(yè)“示范文本”

堅(jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，緊密聯(lián)系實(shí)際，除把“貫徹黨的路線(xiàn)方針政策、中央決策部署，落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家法律法規(guī)，執(zhí)行上級(jí)重要決定的重大舉措”作為統(tǒng)一清單外，區(qū)分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、金融服務(wù)、功能保障三類(lèi)企業(yè)特點(diǎn)，列出細(xì)化清單，供各監(jiān)管企業(yè)參考借鑒。

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)。針對(duì)企業(yè)資產(chǎn)調(diào)整、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、對(duì)外投資、利益調(diào)配、職工權(quán)益等工作塊面，明確股份公司發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、集團(tuán)年度經(jīng)營(yíng)預(yù)算和半年度預(yù)算調(diào)整、總公司本部全面預(yù)算與決算（含資金收支預(yù)算、融資預(yù)算、擔(dān)保預(yù)算等），預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算外融資及擔(dān)保事項(xiàng)、集團(tuán)科研項(xiàng)目預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算、股份公司分拆下屬子公司上市、集團(tuán)直接出資企業(yè)，及集團(tuán)所屬直接出資企業(yè)以外的控制企業(yè)（獨(dú)資、全資、控股或?qū)嶋H控制企業(yè)）實(shí)施吸收合并、清算注銷(xiāo)的方案，股份公司下屬凈利潤(rùn)*億元（含）以上的企業(yè)，單筆單次賬面損失****萬(wàn)—****（含）萬(wàn)元的應(yīng)收賬款和存貨核銷(xiāo)（董事會(huì)決策）、股份公司下屬凈利潤(rùn)*億元以下的企業(yè)，單筆單次賬面損失***萬(wàn)—****萬(wàn)元的應(yīng)收賬款和存貨核銷(xiāo)（經(jīng)理層決策）等，重大出售、轉(zhuǎn)讓直接出資企業(yè)的產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓方案，年度投資預(yù)算內(nèi)且非集團(tuán)本部出資的股權(quán)投資項(xiàng)目和年度投資預(yù)算內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目、年度投資預(yù)算內(nèi)且集團(tuán)本部出資的股權(quán)投資項(xiàng)目、集團(tuán)直接出資企業(yè)實(shí)施混合所有制改革及核心員工持股方案、集團(tuán)所屬直接出資企業(yè)以外的控制企業(yè)（獨(dú)資、全資、控股或?qū)嶋H控制企業(yè)）實(shí)施混合所有制改革及核心員工持股方案、職工持股，職工薪酬與福利，職工休息休假，重大職工培訓(xùn)項(xiàng)目等90個(gè)具體事項(xiàng)。

金融服務(wù)類(lèi)。明確了集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)方針等重大戰(zhàn)略決策事項(xiàng)、集團(tuán)的利潤(rùn)分配方案(包括派發(fā)年終股息的方案)和彌補(bǔ)虧損方案、集團(tuán)增加或者減少注冊(cè)資本和權(quán)屬企業(yè)的合并、分立、解散、清算或者變更公司形式、修改公司章程，修改股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整方案，重要改革方案和重要管理制度的制定、修改及廢除，集團(tuán)股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃、高管薪酬，集團(tuán)薪酬分配方案、基本工資制度、各項(xiàng)獎(jiǎng)金分配、勞動(dòng)保護(hù)和勞動(dòng)保險(xiǎn)繳納、福利以及其他涉及職工切身利益的重大事項(xiàng)，集團(tuán)控股子公司績(jī)效考核、集團(tuán)年度業(yè)績(jī)目標(biāo)和年度工作報(bào)告、年度規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告、公司資本規(guī)劃、年度會(huì)計(jì)估計(jì)變更，集團(tuán)年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案，已作為重大決策事項(xiàng)的投資項(xiàng)目非常規(guī)退出，或單個(gè)項(xiàng)目投資成本超過(guò)*億元且可能遭受本金損失的對(duì)外投資處置事項(xiàng)等34個(gè)具體事項(xiàng)。

功能保障類(lèi)針對(duì)企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)控制、重大資金使用、重大項(xiàng)目安排等工作塊面，明確了集團(tuán)章程的修訂、集團(tuán)基本管理制度的制訂和修訂、集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)方針，集團(tuán)內(nèi)部包括下屬子公司在內(nèi)的重大調(diào)整、重組和改革，包括：成員企業(yè)級(jí)次調(diào)整、重大業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)人事和分配制度調(diào)整、企業(yè)改制和員工分流安置（職代會(huì)審議表決通過(guò)后）等；集團(tuán)安全、風(fēng)險(xiǎn)控制事項(xiàng)中包括聘任或解聘年度會(huì)計(jì)師事務(wù)所、討論內(nèi)部審計(jì)重要管理制度、中長(zhǎng)期規(guī)劃、年度審計(jì)計(jì)劃和重要專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)報(bào)告、評(píng)估報(bào)告，討論內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)工作報(bào)告并考核及評(píng)價(jià)內(nèi)部審計(jì)工作、討論重大訴訟等；集團(tuán)管理的中高層經(jīng)營(yíng)管理人員的選聘、考核、薪酬、管理和監(jiān)督，包括由董事會(huì)聘任或者解聘的公司高級(jí)管理人員及其報(bào)酬和獎(jiǎng)懲事項(xiàng)，公司管理的領(lǐng)導(dǎo)人員和重要管理崗位人員的選拔、任免、獎(jiǎng)懲，公司內(nèi)部產(chǎn)生的董事（含職工董事）等，以及集團(tuán)重大資金使用，包括公司年度財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)決算方案，公司利潤(rùn)分配方案和彌補(bǔ)虧損方案，公司增加或者減少注冊(cè)資本的方案，對(duì)集團(tuán)外擔(dān)保項(xiàng)目、集團(tuán)發(fā)行債券等直接融資項(xiàng)目和集團(tuán)金融資產(chǎn)處置項(xiàng)目，大額對(duì)外捐贈(zèng)、贊助等，集團(tuán)重大項(xiàng)目安排，包括集團(tuán)項(xiàng)目建設(shè)管理重大政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)的建立和完善，集團(tuán)年度固定資產(chǎn)投資（項(xiàng)目）計(jì)劃，集團(tuán)層面重大政府性企業(yè)投資項(xiàng)目方案，集團(tuán)層面及子公司負(fù)面清單范圍以?xún)?nèi)的重大合資、合作項(xiàng)目以及對(duì)外投資項(xiàng)目方案，境外投資項(xiàng)目、金融業(yè)務(wù)投資項(xiàng)目、對(duì)集團(tuán)外擔(dān)保項(xiàng)目，集團(tuán)發(fā)行債券等直接融資項(xiàng)目和集團(tuán)金融資產(chǎn)處置項(xiàng)目等32個(gè)具體事項(xiàng)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》從宏觀對(duì)落實(shí)“前置程序”要求進(jìn)行了“頂層設(shè)計(jì)”，《事項(xiàng)清單》從中微觀對(duì)落實(shí)“前置程序”要求進(jìn)行了進(jìn)一步明確，兩份制度文件互為補(bǔ)充，形成了上海市國(guó)資委黨委落實(shí)“前置程序”要求的“1+3”文件體系。配合以2017年研究制定的《關(guān)于市管?chē)?guó)有企業(yè)黨建工作要求寫(xiě)入公司章程的指導(dǎo)意見(jiàn)》、正在制訂的《上海市屬?lài)?guó)有企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)施意見(jiàn)》，以及已經(jīng)制度化的“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制，形成完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度體系，從而有力推動(dòng)上海市國(guó)資委系統(tǒng)黨組織“把方向、管大局、促落實(shí)”領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。