燃料電池汽車地方政策研究

吳小員，盧新寶，董嘉璇，汪 茹

（同濟(jì)大學(xué)，上海 201804）

燃料電池汽車(fuel cell vehicle，F(xiàn)CV)是新能源汽車(new energy vehicle, NEV)發(fā)展的重要技術(shù)路線之一。相比現(xiàn)階段推廣應(yīng)用起步較早、規(guī)模占主導(dǎo)地位的純電動(dòng)汽車(battery electric vehicle，BEV)，燃料電池汽車在中長(zhǎng)途和重載汽車運(yùn)輸中具有更明顯的優(yōu)勢(shì)，是全球汽車動(dòng)力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要方向和構(gòu)建低碳交通體系的重要組成部分[1]。以燃料電池汽車為主要載體的氫能交通是氫能利用的先導(dǎo)，被視為帶動(dòng)氫能實(shí)現(xiàn)突破式、全面發(fā)展的關(guān)鍵[2]。2018年以來(lái)，在全球主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不斷提高氫能的戰(zhàn)略地位、我國(guó)國(guó)家層面發(fā)展氫能與燃料電池汽車的頂層設(shè)計(jì)逐步明晰等背景下，我國(guó)各地紛紛出臺(tái)相關(guān)政策，快速興起以燃料電池汽車為抓手、促進(jìn)能源和交通等領(lǐng)域的深度脫碳、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、打造地方發(fā)展新動(dòng)能的熱潮。特別是2020 年下半年以來(lái)，隨著我國(guó)向全世界做出力爭(zhēng)在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和(以下簡(jiǎn)稱“雙碳目標(biāo)”)的承諾，我國(guó)首個(gè)國(guó)家層面燃料電池汽車專項(xiàng)政策《關(guān)于開展燃料電池汽車示范應(yīng)用的通知》(以下簡(jiǎn)稱“通知”)出臺(tái)，以及我國(guó)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃與2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中，從國(guó)家戰(zhàn)略高度，把氫能與儲(chǔ)能等前沿科技和產(chǎn)業(yè)變革領(lǐng)域，列入前瞻謀劃的未來(lái)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)劃，各地發(fā)展燃料電池汽車的積極性更是空前高漲。到2020 年11 月15 日(國(guó)家要求的燃料電池汽車示范城市群申報(bào)截止時(shí)間)，全國(guó)有近20 個(gè)城市群(含100 多個(gè)城市)提交了申報(bào)材料[3]，各級(jí)、各類地方政策也競(jìng)相密集發(fā)布。城市是我國(guó)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)應(yīng)用的目的地，也是國(guó)家和地方政策最終執(zhí)行的實(shí)施地。致力于發(fā)展燃料電池汽車的城市，其出臺(tái)的地方政策數(shù)量與內(nèi)容，與國(guó)家政策的銜接、與其上下級(jí)地方政府政策的協(xié)同，以及和其所在的地方基礎(chǔ)與需求的匹配程度等，對(duì)這些政策能否有效實(shí)施并發(fā)揮作用至關(guān)重要，具有較高的研究?jī)r(jià)值。現(xiàn)有關(guān)于新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)的政策研究理論框架與方法較多，如政策工具類型及價(jià)值鏈二維分類框架[4]、主題詞內(nèi)容分析法[5]以及量化評(píng)價(jià)[6]等，為研究地方產(chǎn)業(yè)政策提供了充分的理論基礎(chǔ)與方法借鑒。但已有對(duì)涉及燃料電池汽車的專項(xiàng)政策或氫能、新能源汽車等相關(guān)政策研究，主要為國(guó)家間的政策比較，如盧超等[7-8]對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和“金磚國(guó)家”的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策做了對(duì)比分析；其他大多為對(duì)我國(guó)國(guó)務(wù)院與各部委等國(guó)家層面的宏觀綜合政策或標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)等的研究[9]。對(duì)地方層面燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)政策的研究極少，尤其缺乏以城市為研究對(duì)象，系統(tǒng)分析其獨(dú)立出臺(tái)以及可執(zhí)行的上下級(jí)相關(guān)地方政策，并結(jié)合實(shí)際調(diào)研，有針對(duì)性地研究城市的燃料電池汽車政策水平、差異特點(diǎn)以及提高策略。為此，本研究在梳理燃料電池汽車發(fā)展與政策出臺(tái)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒新興產(chǎn)業(yè)政策工具類型與價(jià)值鏈創(chuàng)新環(huán)節(jié)二維理論框架，綜合利用層次分析法、德爾菲法與內(nèi)容分析法等方法，同時(shí)結(jié)合對(duì)典型城市的調(diào)研，建立燃料電池汽車政策準(zhǔn)備度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與定量評(píng)價(jià)模型，并對(duì)20 個(gè)代表性城市的政策準(zhǔn)備度進(jìn)行測(cè)度與分析，提出具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的優(yōu)化策略，以促進(jìn)我國(guó)燃料電池汽車技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)應(yīng)用，更好地帶動(dòng)氫能全面發(fā)展，助力我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”。

1 我國(guó)燃料電池汽車政策概況

我國(guó)燃料電池汽車政策，與其他新興產(chǎn)業(yè)的政策類似，具有涉及相關(guān)主題的政策來(lái)源多、文本類型多、出臺(tái)主體層級(jí)豐富等特點(diǎn)[10]?？紤]到我國(guó)的各類城市不僅要實(shí)施本級(jí)政府出臺(tái)的政策，而且要貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院及下屬各部委頒布的國(guó)家層面政策(以下簡(jiǎn)稱為“國(guó)家政策”)，并執(zhí)行上級(jí)地方政府的相關(guān)政策和指導(dǎo)推進(jìn)下級(jí)地方政府的相關(guān)政策，為更系統(tǒng)、更全面地把握、研究城市政策，本節(jié)首先梳理我國(guó)國(guó)家政策，然后在地方政策中分析城市的政策。

1.1 國(guó)家政策

我國(guó)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展與全球主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的燃料電池汽車和我國(guó)純電動(dòng)汽車相比，相對(duì)起步略晚且進(jìn)展較慢，但從2016 年以來(lái)，呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)。這與我國(guó)早在20世紀(jì)50年代即已開始燃料電池研究，從“十五”到“十三五”在連續(xù)4 個(gè)五年計(jì)劃中支持氫能及燃料電池汽車發(fā)展[11]，近兩年來(lái)又不斷在戰(zhàn)略定位、補(bǔ)貼政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及市場(chǎng)培育等方面，強(qiáng)化政策支持分不開。截至2021 年6 月，我國(guó)燃料電池汽車?yán)塾?jì)保有量為7834 輛，為全球第三位(居保有量分別已逾1 萬(wàn)輛的韓國(guó)和美國(guó)之后)；全國(guó)已接入新能源汽車國(guó)家大數(shù)據(jù)聯(lián)盟(以下簡(jiǎn)稱“NDANEV”)平臺(tái)的燃料電池汽車?yán)塾?jì)為6717 輛，占接入該平臺(tái)的約500 萬(wàn)輛新能源汽車總量的0.1343%。如圖1所示，我國(guó)從2015年燃料電池汽車產(chǎn)量只有10輛開始，此后總體實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)。2020 年受全球新冠疫情影響，年產(chǎn)銷量雖有下降，但仍保持在千輛以上。2021 年上半年，因國(guó)家對(duì)燃料電池汽車示范城市群的選批結(jié)果公布晚于行業(yè)預(yù)期，市場(chǎng)暫時(shí)進(jìn)入等待狀態(tài)而出現(xiàn)燃料電池汽車產(chǎn)銷量較低的現(xiàn)象，但車用燃料電池電堆總裝機(jī)量達(dá)71.28MW，同比增長(zhǎng)32.4%。另從各地公布的招標(biāo)和中標(biāo)車輛數(shù)看，地方發(fā)展燃料電池汽車的積極性不減，如國(guó)家在2021 年下半年確定并公布所有示范城市群名單，全國(guó)全年產(chǎn)銷量有望迎來(lái)大幅增長(zhǎng)的拐點(diǎn)[12]。

圖1 2015年至2021年6月中國(guó)燃料電池汽車年產(chǎn)量情況(單位：輛)Fig.1 FCV annual production in China,2015—June 2021(units)

我國(guó)國(guó)家層面的全國(guó)性燃料電池汽車政策，主要有以下內(nèi)容及特點(diǎn)。

一是早期以科技政策為主。如2001年的“863電動(dòng)汽車重大科技專項(xiàng)”，把燃料電池汽車樣車研制和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)作為重點(diǎn)資助項(xiàng)目列入其中；燃料電池汽車從“十五”起即被納入電動(dòng)汽車“三縱三橫”研發(fā)布局；2006 年的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020 年)》將“氫能及燃料電池技術(shù)”列入優(yōu)先主題和前沿技術(shù)。這些政策為我國(guó)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展確立了基本方向[13]。

二是從2008 年起，我國(guó)對(duì)燃料電池汽車的支持政策，以補(bǔ)貼為主，且大多分散于對(duì)新能源汽車的共性政策中，直到2020 年9 月，我國(guó)才頒布首個(gè)獨(dú)立于新能源汽車的燃料電池汽車專項(xiàng)政策(《關(guān)于開展燃料電池汽車示范應(yīng)用的通知》，簡(jiǎn)稱“通知”)?！巴ㄖ睂?duì)從2009年以來(lái)，一直采取的由中央財(cái)政對(duì)消費(fèi)者給予購(gòu)置補(bǔ)貼支持燃料電池汽車發(fā)展的方式做出重大調(diào)整，調(diào)整為燃料電池汽車示范應(yīng)用支持政策，將采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式，對(duì)符合條件的城市群在示范期間(暫定為4 年)按照開展燃料電池汽車關(guān)鍵核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)化攻關(guān)和示范應(yīng)用的完成情況給予獎(jiǎng)勵(lì)。

三是從“十三五”起，特別是近兩年來(lái)，我國(guó)對(duì)燃料電池汽車的支持力度明顯加大，規(guī)劃目標(biāo)逐步明晰?！吨袊?guó)制造2025》(2015 年)、《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》(2016 年)等一系列綱領(lǐng)性文件，以及《汽車產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》(2017 年)、《政府工作報(bào)告》(2019 年)、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2021—2035)》(2020 年，以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”)等一系列國(guó)家政策，均鼓勵(lì)大力發(fā)展燃料電池汽車。其中“規(guī)劃”提出支持有條件的地區(qū)開展燃料電池汽車商業(yè)化示范運(yùn)行，到2035 年燃料電池汽車實(shí)現(xiàn)商業(yè)化等目標(biāo)。2020 年10 月底，我國(guó)《節(jié)能與新能源汽車技術(shù)路線圖2.0》提出，燃料電池汽車在2020—2025年進(jìn)入商業(yè)化提升期，保有量達(dá)5 萬(wàn)～10 萬(wàn)輛；從2025 年起進(jìn)入快速發(fā)展期，到2030 年實(shí)現(xiàn)氫能與燃料電池汽車的大規(guī)模推廣應(yīng)用，燃料電池汽車保有量達(dá)80萬(wàn)～100萬(wàn)輛等階段性目標(biāo)。

四是從2021 年4 月開始，燃料電池汽車標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)加快出臺(tái)、實(shí)施，為落實(shí)“通知”要求的相關(guān)指標(biāo)提供重要的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。如4 月1 日實(shí)施的《燃料電池電動(dòng)汽車安全要求》(GB/T 24549—2020)、5月1日實(shí)施的《燃料電池電動(dòng)汽車定型試驗(yàn)規(guī)程》(GB/T 39132—2020)等。

五是“燃料電池汽車”與“氫能”、“燃料電池”一起，成為我國(guó)1995 年以來(lái)氫能相關(guān)政策的三大高頻主題詞[14]，在我國(guó)近年來(lái)涉及氫能的宏觀政策中，直接或間接支持燃料電池汽車的政策不斷豐富。如2019 年3 月，國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》首次提及氫能；2020年4月，國(guó)家能源局《中華人民共和國(guó)能源法(征求意見稿)》，首次將氫能納入“能源”范疇；2020 年3 月和6 月，氫能先后被寫入《2021 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案》和《2020 年能源工作指導(dǎo)意見》；2021 年7 月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局《關(guān)于加快推動(dòng)新型儲(chǔ)能發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確把氫能納入“新型儲(chǔ)能”。但我國(guó)尚缺乏像歐美日韓等明確氫能與燃料電池汽車的國(guó)家戰(zhàn)略，導(dǎo)致我國(guó)氫能與燃料電池電動(dòng)汽車的發(fā)展仍缺乏頂層體系指引[15]。

1.2 地方政策

本文所指的地方政策，包括由各級(jí)地方政府制定的政策(下文在分析我國(guó)各區(qū)域、省市等的政策時(shí)，暫未計(jì)入我國(guó)港澳臺(tái)三地的信息)?？傮w而言，我國(guó)地方政府近年來(lái)出臺(tái)燃料電池汽車政策的積極性較高，政策內(nèi)容較為豐富，大多數(shù)省市在地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策以及能源、環(huán)保等政策中做出了安排。截至2021 年上半年，我國(guó)有41 個(gè)地區(qū)正式發(fā)布了氫能發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，全國(guó)30 個(gè)已出臺(tái)的省級(jí)(含省、自治區(qū)、直轄市)“十四五”規(guī)劃及2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，均把發(fā)展氫能相關(guān)目標(biāo)列入其中[16]。其中，浙江省于2021年8月初出臺(tái)了國(guó)內(nèi)首個(gè)省級(jí)碳達(dá)峰、碳中和行動(dòng)方案，提出發(fā)展氫能、燃料電池等搶抓碳達(dá)峰、碳中和技術(shù)制高點(diǎn)的行動(dòng)計(jì)劃。上海等8 個(gè)省、直轄市和佛山等5 個(gè)地級(jí)市對(duì)燃料電池汽車較為重視的省市，發(fā)布了針對(duì)燃料電池汽車的專項(xiàng)政策文件，如表1所示。其中上海是國(guó)內(nèi)最早也是至今出臺(tái)燃料電池汽車專項(xiàng)政策最多、最為完善的城市。從2020 年9 月，國(guó)家燃料電池汽車示范城市群“通知”發(fā)布，到申報(bào)截止時(shí)間(2020年11月15日)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有18個(gè)省份提交了申報(bào)材料或啟動(dòng)了申報(bào)工作[17-18]，如表2 所示。其中15 個(gè)已申報(bào)的示范城市群確定了牽頭城市，這些牽頭城市和部分參與城市，也是我國(guó)燃料電池汽車相關(guān)政策出臺(tái)和車輛推廣應(yīng)用最為積極之地。

表1 我國(guó)各地發(fā)布的燃料電池汽車專項(xiàng)政策(截至2021年6月)Table 1 Local special policies for FCV in China(by June 2021)

2 燃料電池汽車政策評(píng)價(jià)典型城市選取

簡(jiǎn)單分析表2中的15個(gè)牽頭城市，從地理分布看，其所在的省份覆蓋了我國(guó)全部七大區(qū)域；從其行政級(jí)別特征看，既有直轄市(2個(gè)，北京、上海)，也有省會(huì)城市(6個(gè)，濟(jì)南、合肥、長(zhǎng)春、成都、鄭州、武漢)，還有7個(gè)非省會(huì)城市，包括副省級(jí)城市1 個(gè)(大連)和地級(jí)城市6 個(gè)(張家口、佛山、蘇州、嘉興、大同、鄂爾多斯)；從城市出臺(tái)燃料電池汽車相關(guān)政策的初步統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，華南和華東地區(qū)的城市政策數(shù)量、種類較多，明顯高于其他地區(qū)。這些城市的燃料電池汽車推廣應(yīng)用量也在全國(guó)處于領(lǐng)先水平。據(jù)新能源汽車國(guó)家大數(shù)據(jù)聯(lián)盟統(tǒng)計(jì)，到2019 年底，我國(guó)接入“NDANEV”平臺(tái)的燃料電池汽車，分布于14個(gè)省級(jí)市場(chǎng)(包括12個(gè)省和2個(gè)直轄市)中的27個(gè)城市；到2020年底，推廣應(yīng)用范圍擴(kuò)大到17 個(gè)省份中的36 個(gè)城市；2021 年上半年，又有海南等地新出臺(tái)政策并開啟燃料電池汽車市場(chǎng)。截至2021 年6 月，接入“NDANEV”平臺(tái)燃料電池汽車數(shù)量最多的10 個(gè)城市，依次為佛山(1483 輛)、上海(1376 輛)、深圳(774 輛)、北京(370 輛)、蘇州(277 輛)、濰坊(約為250 輛)、張家口(224 輛)、鄭州(223 輛)、青島(171 輛)和武漢(165輛)。這10個(gè)城市的燃料電池汽車接入量超過(guò)5300輛，在全國(guó)總接入量中占比近80%。除深圳、濰坊、青島外，其他7個(gè)均為已申報(bào)示范城市群的牽頭城市。

表2 燃料電池汽車示范城市群申報(bào)情況(截至2020年11月15日)Table 2 Application status of FCV demonstration city clusters(by November 15,2020)

為更深入分析城市燃料電池汽車政策，本文重點(diǎn)從燃料電池汽車示范城市群的15 個(gè)牽頭城市著手，另外再綜合考慮部分其他城市在政策出臺(tái)、燃料電池汽車市場(chǎng)化水平、在已申報(bào)示范城市群中的地位，以及在直轄市、省會(huì)城市和非省會(huì)城市(含副省級(jí)、地級(jí)以及縣級(jí)城市)這三類行政級(jí)別中的代表性，增選了4 個(gè)參與城市(天津、重慶、廣州、青島)和1 個(gè)尚未申報(bào)的城市(西安)共5 個(gè)城市，即總計(jì)選取20 個(gè)典型城市，進(jìn)行燃料電池汽車城市政策評(píng)價(jià)。表3列舉了20個(gè)典型城市及其參與所在示范城市群的方式，以及這些城市的燃料電池汽車推廣應(yīng)用情況、政策出臺(tái)和城市類別等特征。下文將以綜合準(zhǔn)備度(Readiness，R)指標(biāo)反映這些城市的燃料電池汽車政策水平，并構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型，分析城市間的政策差異。

表3 20個(gè)典型城市燃料電池汽車推廣應(yīng)用及政策出臺(tái)情況(2018年至2021年6月)Table 3 Promotion and application of FCV and policies in the 20 typical cities(2018 to June 2021)

表3 中列舉的20 個(gè)城市，包括4 個(gè)直轄市、8 個(gè)省會(huì)城市和8 個(gè)非省會(huì)城市，分布在全國(guó)全部七大區(qū)域(華北4 個(gè)、華東6 個(gè)、華南2 個(gè)、華中2 個(gè)、東北2 個(gè)、西北2 個(gè)、西南2 個(gè))的18 個(gè)省份。從在一定程度上反映政策效果的市場(chǎng)化水平看，在燃料電池汽車推廣應(yīng)用數(shù)量列全國(guó)前十位的城市中，有2 個(gè)推廣數(shù)量較高的城市(深圳和濰坊)未被選入。深圳未選入的原因主要為，該市雖曾出現(xiàn)過(guò)短期的氫燃料電池物流車推廣熱潮，2019 年其累計(jì)推廣數(shù)量即已位居全國(guó)城市總推廣量前三(高達(dá)774 輛)，但因當(dāng)?shù)責(zé)o加氫條件，這些車輛實(shí)際大多未在深圳運(yùn)營(yíng)；從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)看，深圳以發(fā)展電動(dòng)汽車為主，近年來(lái)未出臺(tái)過(guò)燃料電池汽車支持政策，2019年后當(dāng)?shù)匾酂o(wú)新增燃料電池車輛推廣。與深圳未選入的原因不同，濰坊的推廣應(yīng)用總量高于同在山東城市群的青島和濟(jì)南，出臺(tái)的政策數(shù)量也不少，但考慮到青島為副省級(jí)城市，在2021 年上半年全國(guó)637 輛燃料電池汽車使用涉及的22 個(gè)城市中，青島的推廣應(yīng)用量從2020 年上半年的第八位躍居為第一位(191 輛)，且遠(yuǎn)高于其他城市，因此對(duì)于山東城市群，除牽頭城市濟(jì)南外，也把青島選入進(jìn)行評(píng)價(jià)。增選的其他幾個(gè)城市中，天津、重慶為近年來(lái)在加快發(fā)展燃料電池汽車的直轄市；廣州為近年來(lái)加快布局燃料電池汽車的省會(huì)城市；西安所在的陜西城市群雖尚未申報(bào)，但西安是燃料電池汽車接入量位居全國(guó)所有城市第17 位的省會(huì)城市，在燃料電池汽車政策和市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)較為薄弱的西北地區(qū)，有一定代表性。

3 城市燃料電池汽車政策評(píng)價(jià)模型

通過(guò)以“燃料電池汽車”為重點(diǎn)主題詞，適當(dāng)兼顧“氫能”與“燃料電池”，收集了20個(gè)城市在2018 年至2021 年上半年期間發(fā)布的政策文本共197個(gè)。其中既有關(guān)于“燃料電池汽車”的專項(xiàng)政策，也有涉及燃料電池汽車的“新能源汽車”、“氫能”、“能源”、“先進(jìn)制造”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施、交通、“十四五”規(guī)劃等地方綜合政策。統(tǒng)計(jì)時(shí)以城市本級(jí)出臺(tái)的政策為主，也包含了其直接上級(jí)地方政府和下級(jí)出臺(tái)的部分相關(guān)政策。

3.1 模型選擇

對(duì)城市政策水平調(diào)查研究的一個(gè)重要目標(biāo)就是測(cè)量和評(píng)價(jià)到現(xiàn)階段的政策準(zhǔn)備度(R)。本文評(píng)價(jià)部分采用李克特(Likert)5點(diǎn)量表尺度對(duì)政策指標(biāo)打分，采用算術(shù)加權(quán)平均法來(lái)進(jìn)行計(jì)算，如式(1)所示。

式(1)中,R為城市政策準(zhǔn)備度指數(shù)，Wi為第i個(gè)測(cè)評(píng)指標(biāo)的權(quán)重，Xi為第i個(gè)政策指標(biāo)的得分。

3.2 指標(biāo)構(gòu)建

基于對(duì)近幾年我國(guó)地方燃料電池汽車政策文本分析，結(jié)合對(duì)燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)地調(diào)研與行業(yè)專家訪談，并借鑒國(guó)內(nèi)外對(duì)燃料電池汽車等新興產(chǎn)業(yè)政策研究方法[4-9,13]，本文從規(guī)劃目標(biāo)、財(cái)稅政策、非財(cái)稅政策、合作模式4個(gè)維度(一級(jí)指標(biāo))，選取了13 個(gè)二級(jí)指標(biāo)和39 個(gè)三級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建如表4所示的燃料電池汽車城市政策準(zhǔn)備度(R)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

表4 城市燃料電池汽車政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Table 4 Evaluation index system of cities’FCV policies

（1）規(guī)劃目標(biāo)。包括車輛推廣目標(biāo)、加氫站建設(shè)目標(biāo)以及推廣應(yīng)用模式。出臺(tái)燃料電池汽車相關(guān)政策的城市，如設(shè)定了這類顯性目標(biāo)，一般而言，其政策更具可實(shí)施性。全國(guó)發(fā)展燃料電池汽車積極的省市大多設(shè)定了推廣車型與車輛數(shù)量、加氫站建設(shè)數(shù)量等目標(biāo)及分步推進(jìn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。如《廣州市氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2019—2030)》提出，到2022 年，燃料電池汽車示范運(yùn)行數(shù)量高于3000輛。

（2）財(cái)稅政策。包括財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼、經(jīng)費(fèi)支持和稅收減免等。在燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)培育初期，地方財(cái)稅政策具有重要作用。

（3）非財(cái)稅政策。包括對(duì)車輛推廣、加氫站建設(shè)與運(yùn)營(yíng)以及公共服務(wù)平臺(tái)等的非貨幣化支持政策，如對(duì)燃料電池汽車的上牌和路權(quán)等優(yōu)待政策，對(duì)加氫站的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)審批流程和氫能供應(yīng)，以及研發(fā)服務(wù)平臺(tái)、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)等的支持政策。

（4）合作模式。主要為示范城市群中各城市的合作基礎(chǔ)、分工協(xié)同等政策。如上海城市群燃料電池汽車示范項(xiàng)目于2021年6月啟動(dòng)“1+6”城市協(xié)同推進(jìn)模式(已于2021 年8 月下旬正式獲國(guó)家發(fā)展改革委等5部委批準(zhǔn)，成為國(guó)家首批示范城市群之一)，由上海牽頭，協(xié)同蘇州、南通、嘉興、淄博、鄂爾多斯、寧東能源化工基地等組建城市群，將通過(guò)4 年的示范應(yīng)用，到2025 年，整個(gè)城市群推廣5000 輛燃料電池汽車(貨車3400 輛、乘用車1400輛、客車200輛)，建設(shè)73座加氫站，并協(xié)同開展八大零部件關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。上海主要負(fù)責(zé)關(guān)鍵零部件技術(shù)全面突破、多場(chǎng)景商用示范和商業(yè)模式探索；淄博和南通重點(diǎn)負(fù)責(zé)質(zhì)子交換膜、空氣壓縮機(jī)兩大關(guān)鍵部件的技術(shù)攻關(guān)與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用；蘇州等城市則重點(diǎn)負(fù)責(zé)示范應(yīng)用場(chǎng)景的挖掘以及清潔低碳?xì)涞囊?guī)?；瘧?yīng)用[19]。

3.3 權(quán)重設(shè)定

分配權(quán)重的常用方法包括層次分析法(AHP)、主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法等。本文采用層次分析法，該方法可通過(guò)對(duì)測(cè)評(píng)指標(biāo)兩兩比較，根據(jù)各測(cè)評(píng)指標(biāo)的相對(duì)重要性來(lái)確定權(quán)重，易于對(duì)復(fù)雜、無(wú)序的定性問(wèn)題進(jìn)行量化處理[20]。以一級(jí)指標(biāo)權(quán)重設(shè)定為例，本文首先利用德爾菲法(即專家調(diào)查法)，邀請(qǐng)上海、合肥、武漢、柳州等新能源汽車推廣應(yīng)用實(shí)踐較好、政策經(jīng)驗(yàn)較為豐富城市的汽車產(chǎn)業(yè)政策政府專家以及高校的研究學(xué)者，通過(guò)兩兩比較，確定指標(biāo)之間的相對(duì)重要性。根據(jù)專家的權(quán)重經(jīng)驗(yàn)值判定結(jié)果，建立比較判斷矩陣，然后求解權(quán)重值，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，得到規(guī)劃目標(biāo)、財(cái)稅政策、非財(cái)稅政策、合作模式這4 個(gè)維度(即一級(jí)指標(biāo))的權(quán)重值分別為20.65%、37.79%、27.79%和13.77%。采用相同步驟，分別得到13 個(gè)二級(jí)指標(biāo)和39個(gè)三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重值，如表4中第2和第3列所示。

4 城市燃料電池汽車政策準(zhǔn)備度分析

利用式(1)，對(duì)所選取的20 個(gè)城市，依次計(jì)算其燃料電池汽車政策準(zhǔn)備度R。政策準(zhǔn)備度R與各維度分項(xiàng)得分的最大值為5。20個(gè)城市的準(zhǔn)備度總得分(R值)及排名和4 個(gè)維度的分項(xiàng)得分及排名，見表5。

4.1 城市政策準(zhǔn)備度總體分析

由表5可知，20個(gè)城市的燃料電池汽車政策準(zhǔn)備度平均分為2.51，離滿分5分有較大差距，說(shuō)明城市政策準(zhǔn)備度的整體水平還不高，還有較大提升空間。如按3≤R≤5、2.5≤R<3、2≤R<2.5、0≤R<2，把20個(gè)城市按政策準(zhǔn)備度得分從高到低，分為4 個(gè)梯隊(duì)，可知第一梯隊(duì)的總得分大于等于3 分，有4 個(gè)城市，依次為上海、佛山、張家口和蘇州，其中上海和佛山相對(duì)高出較多。第二梯隊(duì)的城市有大連等9個(gè)城市，第三梯隊(duì)有鄂爾多斯等4個(gè)城市，第四梯隊(duì)的有合肥等3 個(gè)城市。從分項(xiàng)政策得分看，平均分最高的是規(guī)劃目標(biāo)，得分為3.21，其后依次為合作模式(得分2.94)、非財(cái)稅政策(得分2.27)和財(cái)稅政策(得分2.16)，說(shuō)明各地以目標(biāo)規(guī)劃為引領(lǐng)，以示范城市群為依托，城際間以及跨區(qū)域合作為支撐，非財(cái)稅政策支持替代過(guò)去財(cái)稅政策為主導(dǎo)的政策體系已逐步形成。

表5 20個(gè)城市燃料電池汽車政策準(zhǔn)備度及其分維度得分與排名Table 5 Score and ranking of FCV policy readiness scores and its sub-dimension of the 20 cities

4.2 城市政策準(zhǔn)備度分類分析

從城市參與燃料電池汽車示范城市群的分類特征得分情況看，20 個(gè)城市中，15 個(gè)已申報(bào)示范城市群的牽頭城市的政策準(zhǔn)備度平均分為2.65，略高于4 個(gè)參與城市(天津、重慶、廣州、青島)的平均分(2.53)，這兩類城市的平均分均遠(yuǎn)高于尚未申報(bào)的城市的得分(西安0.36)，說(shuō)明牽頭城市和參與城市都比未申報(bào)的城市有更好的政策準(zhǔn)備。

從城市的類別特征看，4 個(gè)直轄市的政策準(zhǔn)備度平均分為2.66；8 個(gè)省會(huì)城市的平均分為2.00；其他8 個(gè)城市的平均分為2.96，其中6 個(gè)地級(jí)市平均分為2.95。這說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)階段政策出臺(tái)最積極、準(zhǔn)備程度最好的城市群體，主要是佛山、張家口等6 個(gè)地級(jí)城市和2 個(gè)副省級(jí)城市，其次是4 個(gè)直轄市，相對(duì)最弱的是省會(huì)城市。

從區(qū)域分布看，七大區(qū)域的政策準(zhǔn)備度平均分為華南3.13、華東2.77、華北2.75、華中2.54、西南2.49、東北1.79、西北1.38，其中華南、華東、華北地區(qū)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)明顯。

從分項(xiàng)政策看，規(guī)劃目標(biāo)得分排名前4位的城市，分別為上海(4.94)、佛山(4.64)、大連(4.52)、北京(4.05)，這4 個(gè)此項(xiàng)得分在4 分以上的城市，基本在燃料電池汽車推廣應(yīng)用規(guī)模與重點(diǎn)領(lǐng)域、加氫站建設(shè)數(shù)量與布局規(guī)劃以及示范模式等方面，均有較為清晰的政策目標(biāo)設(shè)計(jì)。財(cái)稅政策得分排名前4位的城市，分別為嘉興(3.26)、青島(3.19)、蘇州(2.91)、成都(2.68)；非財(cái)稅政策得分最高的4個(gè)城市，為大同(3.98)、張家口(3.62)、上海(3.44)、武漢(3.17)；合作模式得分最高的4 個(gè)城市，為上海(4.84)、佛山(4.49)、濟(jì)南(4.35)、廣州(4.33)。

5 總結(jié)與建議

我國(guó)地方發(fā)展燃料電池汽車的積極性近年來(lái)不斷增強(qiáng)，政策出臺(tái)踴躍，但政策準(zhǔn)備度總體水平還不高，已有燃料電池汽車專項(xiàng)政策的城市還不多。大多數(shù)城市在省市氫能產(chǎn)業(yè)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)或五年發(fā)展計(jì)劃等更為宏觀的政策設(shè)計(jì)中，逐步明確并加大燃料電池汽車支持政策力度。如北京在2021年8 月最新發(fā)布的氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施方案中，規(guī)劃了10 類以中遠(yuǎn)途、中重型為主的燃料電池汽車應(yīng)用場(chǎng)景。我國(guó)燃料電池汽車政策區(qū)域不平衡現(xiàn)象較為明顯，領(lǐng)先城市和后發(fā)城市間的政策差異較大?？傮w呈現(xiàn)華南、華東、華北政策較多、力度較大，華中、西南次之，東北、西北較弱的格局。上海、廣東、山東、江蘇等地的城市支持政策較多、面較廣、力度較強(qiáng)，浙江、河北、北京、四川、山西、湖北等地的次之。領(lǐng)先省市發(fā)展氫能、燃料電池及燃料電池汽車的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，或具有較強(qiáng)的能源與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需求。省會(huì)城市在燃料電池汽車政策準(zhǔn)備程度方面總體偏弱，省會(huì)城市還應(yīng)采取更積極的行動(dòng)，發(fā)揮帶頭作用。有些城市的區(qū)(縣)，也具有非常高的積極性，如上海的嘉定區(qū)、青浦區(qū)等，廣州的黃埔區(qū)，佛山的南海區(qū)、禪城區(qū)、高明區(qū)等，嘉興的嘉善縣以及蘇州的張家港、常熟等。另有部分省份政策較少或無(wú)明確的相關(guān)政策，如安徽省的16個(gè)地級(jí)市中超過(guò)10個(gè)有氫能項(xiàng)目，其中合肥、六安有較好的新能源汽車(燃料電池汽車)基礎(chǔ)，但安徽尚無(wú)省級(jí)氫能發(fā)展相關(guān)政策，這在一定程度上影響了該省燃料電池汽車示范城市群申報(bào)的牽頭和參與城市出臺(tái)燃料電池汽車政策的積極性和發(fā)展動(dòng)力。西北地區(qū)在燃料電池汽車政策出臺(tái)方面總體偏弱，西安等新能源汽車產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的省會(huì)城市，未顯現(xiàn)燃料電池汽車政策及發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，內(nèi)蒙古自治區(qū)的鄂爾多斯等逐步成為西北地區(qū)政策領(lǐng)先之地。

面向未來(lái)，建議各城市充分理解全球氫能與燃料電池汽車加快發(fā)展的趨勢(shì)，緊密圍繞我國(guó)國(guó)家層面燃料電池汽車示范城市群的政策導(dǎo)向，因地制宜，互相學(xué)習(xí)、借鑒先進(jìn)的政策經(jīng)驗(yàn)，不斷完善、優(yōu)化燃料電池汽車政策，提高各自的政策準(zhǔn)備度，以使我國(guó)尚處于起步期的燃料電池汽車和氫能經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到有力的政策引領(lǐng)與推動(dòng)。建議進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域間合作，出臺(tái)跨區(qū)域的城際間合作政策，以更好支持、實(shí)施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。如《長(zhǎng)三角氫走廊建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》已于2019 年發(fā)布，明確了上海、蘇州、南通、如皋、寧波等多個(gè)先行城市，各地單獨(dú)布局、城市間往來(lái)受阻或同質(zhì)化重復(fù)建設(shè)的狀況已有所改善，但尚缺乏區(qū)域間的具體協(xié)同政策與聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建議佛山、廣州等氫能與燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的華南地區(qū)城市，參考華東的上海與西北的鄂爾多斯合作模式(全力打造全國(guó)最大的北疆綠氫生產(chǎn)輸出基地和燃料電池重卡應(yīng)用基地等的東西合作模式)，除參與粵港澳大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展外，積極開展與東北等地區(qū)的合作，構(gòu)建南北協(xié)同格局。建議西安、昆明等尚未出臺(tái)燃料電池汽車發(fā)展規(guī)劃的省會(huì)城市，盡快研究制定發(fā)展規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)本市發(fā)展，并充分發(fā)揮省會(huì)城市對(duì)本省及周邊城市的政策帶動(dòng)與輻射作用。建議經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、處于啟動(dòng)階段的城市，短期可適當(dāng)加大財(cái)稅支持政策力度并強(qiáng)化借給型政策工具，長(zhǎng)期則宜強(qiáng)化非財(cái)稅政策特別是環(huán)境支撐型政策工具。如可借鑒《廣東省氫能燃料電池汽車標(biāo)準(zhǔn)體系與規(guī)劃路線圖》(2019年9月)，逐級(jí)分解標(biāo)準(zhǔn)體系、標(biāo)準(zhǔn)研制、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和措施保障，以標(biāo)準(zhǔn)化先行，支持產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)健康發(fā)展。建議部分城市，如所在省份入圍和啟動(dòng)國(guó)家燃料電池汽車示范城市群建設(shè)的條件相對(duì)成熟較晚，可借鑒山東省淄博市率先作為全國(guó)唯一城市同時(shí)跨省加入3個(gè)已獲批國(guó)家首批燃料電池汽車示范城市群的經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)當(dāng)?shù)毓歉善髽I(yè)(如東岳集團(tuán))積極參與跨區(qū)域示范城市群的科技攻關(guān)與產(chǎn)業(yè)鏈融合創(chuàng)新發(fā)展。建議后續(xù)規(guī)劃相關(guān)目標(biāo)的城市群借鑒首批三個(gè)示范城市群的經(jīng)驗(yàn)，除規(guī)劃燃料電池汽車推廣目標(biāo)和加氫站建設(shè)目標(biāo)外，亦可重點(diǎn)專門規(guī)劃氫能儲(chǔ)運(yùn)成本控制目標(biāo)(如京津冀城市群提出把該成本控制在百公里8 元)或用氫成本控制目標(biāo)(如廣東省城市群提出該成本不高于每公斤35 元)，以促進(jìn)燃料電池汽車關(guān)鍵補(bǔ)能環(huán)節(jié)的技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)性提升。建議以重大活動(dòng)和示范城市等項(xiàng)目為契機(jī)，發(fā)展燃料電池汽車的城市，如張家口(2022 冬奧會(huì)等)、杭州(借助2022 亞運(yùn)會(huì)等)以及現(xiàn)階段示范城市群的牽頭城市和參與城市等，可適當(dāng)提前研究設(shè)計(jì)后重大活動(dòng)、后示范時(shí)期，各地支持燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的政策，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)燃料電池關(guān)鍵技術(shù)、燃料電池汽車商業(yè)模式、城際間燃料電池汽車應(yīng)用以及燃料電池在汽車與其他交通、儲(chǔ)能等領(lǐng)域應(yīng)用的融合發(fā)展支持政策。