鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地退出路徑構(gòu)想
——基于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市視角

張?zhí)K樞 胡傳景2

（1.江蘇省自然資源廳信息中心，江蘇南京 210017 ；2.新沂市自然資源和規(guī)劃局，江蘇徐州 221400）

2020年1月1日，新《土地管理法》正式實施，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，提供法律依據(jù)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市越早落地，越有利于促進鄉(xiāng)村振興，但允許入市和實施入市之間還存在不小距離。如何解決法律政策落實中的“難點”、“痛點”、“堵點”，打通落地“最后一公里”，成為當(dāng)前全面推開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的關(guān)鍵。

一、我國建設(shè)用地現(xiàn)狀及存在問題

1.農(nóng)房規(guī)劃缺位空置率畸高

由于歷史原因，我國農(nóng)村絕大部分地區(qū)缺乏村莊規(guī)劃，農(nóng)民建房選址比較隨意，同時宅基地不僅承載生活功能還兼具生產(chǎn)功能，晾曬谷物、停放農(nóng)機具等，普遍比地方規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)偏大，隨著城市化進程快速推進，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，很多零星分布自然村莊由于長時間無人居住，已經(jīng)荒廢。國家統(tǒng)計局統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示：2004-2019年期間，鄉(xiāng)村減少20543萬人，年均減少1369.5萬人，占總?cè)丝诒壤灿?8.24%銳減到39.40%，按照每3人1戶，每戶宅基地面積200m2計算，至少可騰退農(nóng)村居民點用地2054.3萬畝，據(jù)《中國農(nóng)村發(fā)展報告2020》，預(yù)計到2025年，中國城鎮(zhèn)化率將達到65.5%，保守估計新增農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在8000萬人以上，按照此標(biāo)準(zhǔn)估算，至少還可騰退農(nóng)村居民點800萬畝。

2.宅基地退出不暢不減反增

新《土地管理法》仍然沿襲原法規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！弊匀毁Y源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年下發(fā)的《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》進一步規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地計劃指標(biāo)需求，在年度全國土地利用計劃中單列安排，原則上不低于新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的5%，專項保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地?！比欢粌H新《土地管理法》對宅基地退出，僅做出引導(dǎo)性規(guī)定，而且按照現(xiàn)存相關(guān)政策法規(guī)，村民銷售宅基地市場對象僅為本村符合宅基地申請條件的村民，同時宅基地持有“零成本”，很多農(nóng)民已經(jīng)進城定居多年，也不愿意退出宅基地?！吨袊r(nóng)村發(fā)展報告(2017)》指出，僅2000年-2011年，在全國農(nóng)村人口減少1.33億人情況下，農(nóng)村居民點用地反而增加了3045萬畝。

3.集體經(jīng)營性建設(shè)用地稀缺

新《土地管理法》規(guī)定集體建設(shè)用地包括“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅”用地，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，對“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。顯然只有符合規(guī)劃并依法登記鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地滿足入市條件，而占集體建設(shè)用地絕大部分的宅基地因不具備生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)被排除在外。事實上，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地大多集中在經(jīng)濟發(fā)達珠三角和長三角地區(qū)，其他經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)比例很小，且呈零碎分布狀態(tài)，能夠真正入市交易很少。這不僅不利于挖掘農(nóng)村土地市場潛力，影響農(nóng)民拓寬財產(chǎn)性收入渠道，而且削弱基層政府、集體和農(nóng)民推動入市積極性，繼而降低投資方關(guān)注度。

4.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一地難求

自然資源部《關(guān)于2020年土地利用計劃管理的通知》明確要求，堅持分類保障，對納入國家、省級重點保障項目用地，在批準(zhǔn)用地時直接配置計劃指標(biāo)；未納入重點保障項目用地，配置計劃指標(biāo)與處置存量土地掛鉤，既算“增量”賬，更算“存量”賬。今年是實施“十四五”規(guī)劃、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程第一年，也是鞏固脫貧攻堅成果第一年。地方各級政府必將繼續(xù)引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，加大招商引資力度，促進新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展。這其中能夠納入國家、省級重點保障項目用地，畢竟是少數(shù)，大多數(shù)項目落地只能依靠“內(nèi)涵挖潛”解決。經(jīng)過多年持續(xù)挖潛，剩余都是“難啃的硬骨頭”，土地供需矛盾十分突出。很多項目只能排隊等候指標(biāo)落地，有的甚至是地方引進重點項目。

5.鄉(xiāng)村振興亟需空間和資金

建國初期，我國實行計劃經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)，通過糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化為工業(yè)積累[3]。改革開放后，經(jīng)濟建設(shè)迅速發(fā)展，對土地需求日益增長，原《土地管理法》規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，這為城鎮(zhèn)發(fā)展聚集巨量資金，僅2020年，地方政府性基金預(yù)算本級收入89927億元，其中,國有土地使用權(quán)出讓收入84142億元，同比增長15.9%。進入新世紀后，每年都有大量農(nóng)村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，支援城鎮(zhèn)建設(shè)。資源要素多年持續(xù)向城鎮(zhèn)單向流動，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展空間受限、農(nóng)業(yè)籌資渠道不暢，限制鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，影響農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進，阻礙人才向鄉(xiāng)村流動，給貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來不小挑戰(zhàn)。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市視角構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出路徑必要性和可行性

1.必要性

按照原計劃生育“一對夫婦只生一個小孩”政策，一些獨生子女家庭子女結(jié)婚分戶后，父母占有一處宅基地，子女又占有一處宅基地，隨著雙方父母去世，通過繼承，形成事實上“一戶三宅”。由于退出路徑受阻，自己使用“一宅”，閑置“兩宅”，事實上還有些年輕夫婦已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)定居，“三宅”都處于閑置狀態(tài)，形成農(nóng)村人口不斷減少，宅基地不減反增不合理現(xiàn)狀。不僅不符合耕地保護基本國策，影響國家糧食安全，而且無法增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，影響鄉(xiāng)村振興推進。因此有必要借助集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市平臺，掃清宅基地退出障礙，拓展新型城鎮(zhèn)化空間，保護耕地資源，為鄉(xiāng)村振興注入資金。

2.可行性

新《土地管理法》，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍界定為“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，沒有強調(diào)必須為“存量用地”，這為“增量用地”入市提供政策窗口。2019年5月，中共中央 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，明確提出“在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。”，這為宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了依據(jù)，指明了宅基地退出方向。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市視角構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出路徑思路

借助集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市平臺，有序引導(dǎo)宅基地退出（圖1）。

圖1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市視角農(nóng)村宅基地退出思路圖

1.科學(xué)規(guī)劃優(yōu)化用地布局

利用國土三調(diào)數(shù)據(jù)，全面查清每一宗集體建設(shè)用地權(quán)屬、面積和四至等現(xiàn)狀信息，加快推進農(nóng)村宅房合一確權(quán)登記，堵住違規(guī)新增宅基地源頭。抓住本輪國土空間規(guī)劃編制契機，以 “雙評價”為切入點，嚴守“三條控制線”，廣泛征求村民意見，科學(xué)規(guī)劃 “三生空間”，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供合規(guī)性支撐。對長期閑置鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施用地、公益事業(yè)用地以及農(nóng)民宅基地因地制宜規(guī)劃為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，實行就地入市（位置不變）、本地調(diào)整入市（縣域內(nèi)優(yōu)化布局）或異地流轉(zhuǎn)入市（省內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)）。合理統(tǒng)籌縣級規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，科學(xué)布局新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地，為偏遠農(nóng)村閑置宅基地整理成耕地轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)入市預(yù)留空間，確保建設(shè)用地不增加、耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

2.示范引領(lǐng)穩(wěn)步引導(dǎo)退出

鄉(xiāng)村振興要從改善農(nóng)民群眾住房條件入手，選擇村兩委領(lǐng)導(dǎo)能力強、群眾搬遷意愿強烈的村組，開展農(nóng)房改善項目示范建設(shè)，拆舊復(fù)墾騰出建設(shè)用地，在優(yōu)先滿足農(nóng)民新居、農(nóng)村基礎(chǔ)和公益設(shè)施建設(shè)，并留足農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地后有結(jié)余的，通過轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)實行本地調(diào)整入市或異地流轉(zhuǎn)入市，產(chǎn)生收益用于農(nóng)戶拆遷補償，剩余部分用于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)公益事業(yè)和發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)。按照方便農(nóng)民生產(chǎn)生活的要求，設(shè)計多種戶型，滿足不同農(nóng)戶家庭需求，室外最大程度地保留原有古樹、水塘、碑石、菜園等“鄉(xiāng)愁”印記，室內(nèi)簡約、舒適、便捷，既要“面子”，又要“里子”，努力把農(nóng)房改善項目建成特色田園鄉(xiāng)村。通過“我來干，你來看”示范引領(lǐng)，穩(wěn)步引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地，由“要我搬遷”向“我要搬遷”轉(zhuǎn)變。

3.統(tǒng)籌兼顧增加耕地來源

目前我國宅基地規(guī)模是17萬平方公里，合計2.55億畝。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示2019年末我國農(nóng)村居民55162萬人，按照每畝地安排3戶農(nóng)民，每戶3人計算，6100萬畝即可滿足目前全國農(nóng)民住房需求，多出的1.94億畝就是全國農(nóng)村宅基地整理潛力，同時隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這種潛力還會進一步增大。在全國可開墾耕地后備資源日趨稀缺背景下，對空閑宅基地復(fù)墾整理形成耕地，無疑是未來落實補充耕地任務(wù)主要來源。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市僅限于生產(chǎn)經(jīng)營，一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)雖然有大量農(nóng)村空閑宅基地，可以轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，但由于市場需求量限制，很難大量就地入市或者調(diào)整后在本縣（市）內(nèi)入市，因此在優(yōu)先保證當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展需求，留足未來發(fā)展空間前提下，剩余部分閑置宅基地通過土地整治復(fù)墾為耕地，轉(zhuǎn)換為用地指標(biāo)后進行異地入市，為鄉(xiāng)村振興建設(shè)籌集資金。

4.異地入市拓展城鎮(zhèn)空間

在“三條線”嚴格約束下，本輪國土空間規(guī)劃編制必將走“堅持內(nèi)涵挖潛，嚴控外延擴展”道路。然而當(dāng)前正值新型城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面展開之際，各類建設(shè)項目均需落地。借助集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市平臺，對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)房改善項目節(jié)余建設(shè)用地、零星分散的空閑宅基地和其他農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾成耕地，通過空間置換，在優(yōu)先保障當(dāng)?shù)刈陨戆l(fā)展用地需求前提下，剩余部分省內(nèi)跨縣域有節(jié)奏、有步驟流轉(zhuǎn)入市，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間。聚點成面，化零為整，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。盤活長期空閑農(nóng)村建設(shè)用地資源，提高土地利用效率，切實解決“可用的地塊不具備條件、具備條件的地塊不可用”等問題，調(diào)動相關(guān)利益主體參與入市工作積極性，培植市場信心，拓展新型城鎮(zhèn)化空間，喚醒農(nóng)村長期沉睡資產(chǎn)，開辟鄉(xiāng)村振興資金來源。

5.公開競價合理分配收益

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實質(zhì)是建設(shè)用地發(fā)展權(quán)重新構(gòu)建，必須對原建設(shè)用地所有者（使用者）給與合理補償。特別對于貧困地區(qū)閑置宅基地整理成耕地，轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標(biāo)異地入市的，根據(jù)黨的十九屆五中全會《建議》“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”精神，有條件的地方，可以在省級網(wǎng)上流轉(zhuǎn)平臺實行公開競價轉(zhuǎn)讓，最大限度顯化資源效益，增值收益按照“尊重歷史、注重現(xiàn)實”原則，依據(jù)合法宅基地面積大小分配。農(nóng)房改善項目按照需求建設(shè)，安置對象必須為戶口在本地集體經(jīng)濟組織成員，人均不超過一定標(biāo)準(zhǔn)（如50平方米/人），標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)按照成本價+補貼形式出售，超出標(biāo)準(zhǔn)部分按照市場價出售，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶用獲得補償款項可以購買一套改善農(nóng)房；嚴格禁止戶口不在本地人員購買農(nóng)房改善項目房屋，防止產(chǎn)生新的小產(chǎn)權(quán)房。

四、結(jié)束語

農(nóng)村“三塊地”改革事關(guān)農(nóng)民切身利益、農(nóng)村發(fā)展振興、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增產(chǎn)，各級政府職能部門必須堅持問題導(dǎo)向，因地制宜，解放思想，大膽探索，堅持頂層設(shè)計與實踐探索良性互動，促進改革成果全面落地，增添鄉(xiāng)村振興動力、拓展城鎮(zhèn)建設(shè)空間、盤活農(nóng)村土地資源、保障國家糧食安全，推動高質(zhì)量發(fā)展。