國家公園，來了！

2021年10月12日，習(xí)近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會上宣布，中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。這標(biāo)志著我國在推進自然生態(tài)保護、建設(shè)美麗中國、促進人與自然和諧共生的道路上邁出了重要的一步。自2013年11月黨中央首次提出建立國家公園體制，8年來，中國的國家公園逐漸有了清晰的樣貌。

為什么建？

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出“建立國家公園體制”，并將其作為我國生態(tài)文明體制改革的重點任務(wù)。

為什么在這個時間節(jié)點上提出建立國家公園？在清華大學(xué)國家公園研究院院長楊銳看來，需要從問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向兩方面追根溯源。

1956年，我國第一個自然保護區(qū)——廣東鼎湖山自然保護區(qū)建立，半個多世紀(jì)以來，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等各級各類保護地已有近萬處，占陸域國土面積的18%，在保護自然資源和野生動植物方面發(fā)揮了重要作用。成績不小，問題卻也不少?！熬琵堉嗡笔亲畹湫鸵彩亲罹哂泄残缘囊粋€難題：常常在同一區(qū)域內(nèi)，存在著環(huán)保、建設(shè)、林業(yè)、國土、旅游等多個主管部門。

“因為多頭管理，有的地方出現(xiàn)了保護地上又建保護地的情況，你中有我、我中有你，管理目標(biāo)的不一致又導(dǎo)致了管理不夠系統(tǒng)、科學(xué)，區(qū)域割裂嚴(yán)重，自然保護地有數(shù)量、缺質(zhì)量，保護成效低下?！睏钿J表示，進入生態(tài)文明時代，設(shè)立國家公園既能補償中國長期在生態(tài)保護上面的歷史欠賬，更從根本上扭轉(zhuǎn)了自然保護的被動局面。

黨的十九大將“美麗”與“富強、民主、文明、和諧”一起納入社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)目標(biāo)體系中。建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)人與自然和諧共生，讓人民群眾享有更加優(yōu)美、健康的生態(tài)環(huán)境，建立國家公園是一種理想的模式。

“此時建立國家公園是黨中央對生態(tài)文明建設(shè)作出的一項重要的戰(zhàn)略決策。”楊銳表示。

中國實行國家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。對此，國家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院副院長唐小平感受頗深：“國家公園的理念，是將山水林田湖草沙冰作為一個生命共同體，突出對自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護、整體保護、系統(tǒng)保護。比如建立東北虎豹國家公園，是為了保護東北虎豹傘護的整個生態(tài)系統(tǒng)，而這種頂級物種群落的生態(tài)保護，靠以前小范圍的自然保護區(qū)、森林公園等是無法完成的?！?/p>

自1872年世界上第一個國家公園美國黃石公園誕生，國家公園已經(jīng)走過了上百年歷史，積累了豐富的經(jīng)驗，那能直接抄“國際作業(yè)”嗎？

“我們提出建設(shè)國家公園才不到1 0年時間，肯定是要向國際取經(jīng)，但是學(xué)到一定程度，基于不同的國情，更多的還是要靠自己去探索?！碧菩∑礁嬖V記者，我國人口眾多、土地權(quán)屬復(fù)雜的國情，生態(tài)保護的緊迫性，都要求我們必須堅持生態(tài)保護第一，走出一條具有中國特色的國家公園之路。

自黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制，中央全面深化改革委員會先后7次專題研究國家公園，相繼出臺了《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范國家公園管理機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》等8份重要改革文件。2018年，黨和國家機構(gòu)改革組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，負責(zé)統(tǒng)一監(jiān)督管理國家公園等各類自然保護地。黨的十九大提出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。這一系列重大安排部署，構(gòu)建了我國國家公園制度體系的“四梁八柱”。從2015年開始，我國啟動了三江源、東北虎豹、大熊貓等10個國家公園體制試點工作，從高寒草原草甸、溫帶針闊葉混交林、中亞熱帶常綠闊葉林到熱帶雨林，從西北內(nèi)陸的冰川雪山到東南沿海的丹霞地貌，從冰天雪地的東北到海南的熱帶雨林，試點覆蓋了不同類型的生態(tài)系統(tǒng)，保護著豐富多樣的野生動植物。

唐小平表示，通過體制試點，總結(jié)一些可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗，上升為頂層設(shè)計，為下一步建設(shè)更多的國家公園做了準(zhǔn)備。

怎么管理？

中央的改革從加強頂層設(shè)計開始。而地方的創(chuàng)新，則在摸著石頭過河中產(chǎn)生。

理順管理體制，解決“九龍治水”，是改革試點的首要任務(wù)。

以前，一個三江源地區(qū)，頭上就戴著國家級自然保護區(qū)、國際重要濕地、國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、黃河源水利風(fēng)景區(qū)以及自然遺產(chǎn)等多個“帽子”，不同的“帽子”歸不同的主管部門。

作為最早試點的三江源國家公園，將原來分散在15個管理機構(gòu)的生態(tài)保護管理職責(zé)集中整合，建立了三江源國家公園管理局，形成了一個強有力的、總攬全局的管理機構(gòu)，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范高效的保護管理。管理局的設(shè)立，使得三江源有了清晰、明確和統(tǒng)一的管理目標(biāo)，改變了過去“山一家、水一家、草一家、林一家”的碎片化管理，為國家公園范圍內(nèi)山水林田湖草沙冰各類自然資源的“兩統(tǒng)一”職責(zé)行使，奠定了基礎(chǔ)。

“對公園所在的瑪多、雜多、治多和曲麻萊4個縣進行大部門制改革，是三江源管理體制創(chuàng)新的一大亮點?！鼻嗪Ｊ×植菥贮h組書記、局長，三江源國家公園管理局首任局長李曉南介紹，青海整合了4縣林業(yè)、國土、環(huán)保、水利、農(nóng)牧等部門的生態(tài)保護管理和執(zhí)法職責(zé)，設(shè)立生態(tài)環(huán)境和自然資源管理局、資源環(huán)境執(zhí)法局?！?/p>

縱向，壓縮管理層級；橫向，減少管理部門，從兩個尺度上改革管理體制，實現(xiàn)管理效率的最大化、最優(yōu)化?！崩顣阅媳硎?，徹底打破“九龍治水”，是三江源國家體制試點成果的關(guān)鍵。

在距三江源2000多公里之外的武夷山，除了國家級自然保護區(qū)的牌子之外，還擁有世界文化與自然雙遺產(chǎn)地、世界生物圈保護區(qū)、全國重點文物保護單位、國家重點風(fēng)景名勝區(qū)、國家AAAAA級旅游景區(qū)、國家水利風(fēng)景區(qū)等諸多“頭銜”。

為避免政出多門，武夷山國家公園管理局由福建省政府垂直管理，同時在試點區(qū)涉及的6個主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分別設(shè)立國家公園管理站和執(zhí)法大隊，構(gòu)建了縱向到底的“管理局——管理站”兩級管理體制。

在理順管理體制上，武夷山也進行了一些有益的探索，武夷山國家公園管理局局長林雅秋介紹：“管理站站長由所在地6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任，既節(jié)省行政資源，又落實屬地責(zé)任，還能形成工作合力。”

其他的試點區(qū)也都進行了大刀闊斧的改革，實現(xiàn)了一個公園、一套機構(gòu)、一塊牌子，管理體制由分散、多頭、低效向統(tǒng)一、垂直、高效轉(zhuǎn)變。

唐小平介紹，試點過程中各地各部門堅持將創(chuàng)新體制和完善機制放到優(yōu)先位置，結(jié)合實際情況，分別探索了以東北虎豹試點區(qū)為代表的中央直管模式，以大熊貓和祁連山試點區(qū)為代表的中央和省級政府共同管理模式，以三江源和海南熱帶雨林試點區(qū)為代表的中央委托省級政府管理模式。

改革于法有據(jù)，保護有法可依，建設(shè)有章可循。林雅秋介紹，武夷山國家公園頒布實施了《武夷山國家公園條例（試行）》，出臺了特許經(jīng)營管理暫行辦法，編制了總體規(guī)劃，以及保護、科研監(jiān)測、科普教育、生態(tài)游憩、社區(qū)發(fā)展5個專項規(guī)劃，制定了11項制度12條標(biāo)準(zhǔn)，為日常管理的規(guī)范高效提供了制度支撐。

唐小平認為，試點期間，各個國家公園進行的一系列法規(guī)制度創(chuàng)新，都為今后制定國家公園法提供了可借鑒的經(jīng)驗。

怎么保護？

“過去在一些自然保護地內(nèi)，自然保護常常讓位于開發(fā)利用，或者將保護與發(fā)展置于對立面。而在國家公園內(nèi)，自然才是絕對的主角，生態(tài)保護必須放在第一位。”在楊銳看來，國家公園生態(tài)價值最高，保護也必須最嚴(yán)。

《建立國家公園體制總體方案》明確，國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴(yán)格的保護。

“現(xiàn)在來到三江源，見到野生動物的概率是100%，這在十幾年前是不可能的?！敝锌圃何鞅备咴镅芯克芯繂T、三江源國家公園研究院學(xué)術(shù)院長趙新全介紹，8.6萬多平方公里的草地，是三江源國家公園最主要的生態(tài)系統(tǒng)類型。只有草好了，食草動物得以快速恢復(fù)，整個草原生態(tài)鏈才能接起來。

正是在趙新全這樣一大批科研工作者多年研究的基礎(chǔ)上，三江源國家公園統(tǒng)籌實施了生態(tài)保護工程，科學(xué)修復(fù)退化草原，三江源的草地退化趨勢得到逆轉(zhuǎn)，草地覆蓋率、產(chǎn)草量分別比十年前提高了11%、30%以上。作為草原生態(tài)系統(tǒng)的指示物種，“高原精靈”藏羚羊從建園之初的2萬多只增加到現(xiàn)在的7萬多只。

其他國家公園同樣收獲滿滿。

東北虎豹國家公園通過退耕退參還林，實施生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)虎豹棲息空間，試點以來，園內(nèi)東北虎豹種群穩(wěn)定增長，野生東北虎新增幼虎10只，東北豹新增幼豹7只；海南熱帶雨林國家公園啟動海南長臂猿生態(tài)廊道試點建設(shè)，加強海南長臂猿棲息地保護，建設(shè)核心保護區(qū)電子圍欄和天空地一體化監(jiān)測體系，海南長臂猿從發(fā)現(xiàn)時的不到10只增加到5群35只；大熊貓試點區(qū)野生大熊貓適宜生境面積增加了1.6%，保存了全國野生大熊貓總數(shù)量的71.89%，受威脅程度等級從“瀕?！苯禐椤耙孜！薄?/p>

一個一個不斷增長的數(shù)字，一個一個紛紛“降級”的物種，證明了國家公園的成效。除了旗艦物種、指示物種的增加，一些昔日銷聲匿跡的野生動物也再度現(xiàn)身，還有許多植物新種不斷被發(fā)現(xiàn)。

如何共生？

既要實行最嚴(yán)格的保護，又要讓國家公園內(nèi)的百姓得到更好發(fā)展，實現(xiàn)人地和諧，這也是國家公園體制試點的探索重點之一。

保護第一，并不等于保護唯一。中國的國家公園邊界內(nèi)外人口不少，試點地區(qū)又多在老少邊窮地區(qū)。楊銳認為，處理好人與自然的關(guān)系，才是考驗管理者智慧的真正難題。

在實地走訪三江源之后，楊銳增強了信心。國家公園不僅肩負了保護生態(tài)的重任，還統(tǒng)籌考慮了原住居民的生計需求，實現(xiàn)了人與自然的和諧共生。

玉樹州雜多縣昂賽鄉(xiāng)被譽為“雪豹之鄉(xiāng)”，這里是瀾滄江園區(qū)，也是雪豹最重要的棲息地之一，是眾多國內(nèi)外專家、專業(yè)攝影師的向往之地。2018年，三江源國家公園率先在玉樹州昂賽鄉(xiāng)開展了基于社區(qū)的生態(tài)旅游特許經(jīng)營試點探索，22戶牧民作為接待家庭，為自然體驗者提供食宿，并擔(dān)任向?qū)А?/p>

山水自然保護中心社區(qū)保護顧問劉馨濃是昂賽自然體驗試點項目負責(zé)人，她告訴記者，試點第一年22戶牧民共接待了來自世界各地的61個體驗團隊，總收益42萬元，最終這些收入將按照接待家庭45%、社區(qū)45%、保護基金10%的比例進行合理分配?！白匀惑w驗雖然目前只是小范圍探索，但也顯著改善了接待家庭的生活條件?！眲④皾獗硎?，后續(xù)將不斷改進完善生態(tài)旅游特許經(jīng)營，以促進自然資源的永續(xù)利用和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

目前，生態(tài)旅游特許經(jīng)營已經(jīng)在三江源、武夷山、大熊貓等國家公園邁出了嘗試性的腳步。而更多地惠及原住居民的措施，則已經(jīng)普及開來。

三江源創(chuàng)新生態(tài)管護公益崗位，實現(xiàn)園區(qū)內(nèi)17211戶牧民“一戶一崗”，家家有生態(tài)管護員，戶均年增收2.16萬元，實現(xiàn)了生態(tài)保護與民生改善的“雙贏”；武夷山國家公園除了吸納居民成為生態(tài)管護員，還通過建設(shè)生態(tài)茶園，打通生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)通道，有效拓寬村民收入；大熊貓公園設(shè)立生態(tài)公益崗位約3萬個，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┐罅烤蜆I(yè)機會。

從貧困戶到護林員，從森林伐木工到巡護監(jiān)測員，從草原牧民到生態(tài)管護員……曾經(jīng)世代居住在此的人們，在生態(tài)保護中發(fā)揮了積極作用，從生態(tài)利用者到生態(tài)守護者的身份轉(zhuǎn)變，是各個國家公園探索實現(xiàn)人地和諧的好辦法。早在2700多年前，管子提出了“天人合一”的理念，“人與天調(diào)，然后天地之美生?！比缃竦膰夜珗@，正是那個人與天調(diào)、天地大美的地方。

具有中國特色的國家公園展示的是國家形象，體現(xiàn)的是國家軟實力，是我們從祖先手中繼承下來，要真實完整地傳遞給中華民族子孫后代的。國家公園不僅是每一個國人的公園，更是每一代國人的公園。我們期待著國家公園成為人與自然和諧共生的永續(xù)載體。(i自然全媒體)