中央企業(yè)境外檔案安全保障研究

黃書書 楊兵

中央企業(yè)境外檔案的安全管理一直是檔案學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，2018年發(fā)布的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》和《企業(yè)境外檔案管理辦法》等制度，進(jìn)一步明確了境外檔案的重要地位和管理要求。中國建筑集團(tuán)有限公司（以下簡稱中建集團(tuán)）是中國最早從事國際工程承包業(yè)務(wù)的公司，30多年來累計在境外141個國家和地區(qū)承建項目7000多項。2017年基本建成標(biāo)準(zhǔn)化檔案管理信息系統(tǒng)和檔案數(shù)據(jù)目錄同步中心，實現(xiàn)對全球各地各分支單位檔案數(shù)據(jù)的集中管理。本文選取中建集團(tuán)為研究對象，分析境外檔案安全保障的措施，以期為行業(yè)內(nèi)其他央企的境外檔案管理工作提供借鑒。

一、境外檔案安全管理的主要問題

筆者針對中建集團(tuán)在東南亞、南亞、中東、中亞、非洲、拉美等地區(qū)20余個境外項目356名管理人員開展問卷調(diào)查，收集境外檔案安全管理存在的主要問題。

（一）歸檔材料不完整

境外檔案的完整性直接影響著企業(yè)處理境外經(jīng)濟(jì)糾紛、法律訴訟等事件的權(quán)威性和有效性[1][2]。境外檔案歸檔完整性調(diào)查結(jié)果顯示（如圖1），22%的被調(diào)查者表示“本部門重要文件未能全部歸檔”;31%的被調(diào)查者表示“未能準(zhǔn)確區(qū)分歸檔范圍的文件材料”;47%的被調(diào)查者表示“未能及時歸檔本部門文件材料”。由此可見，境外項目普遍存在歸檔文件不完整、不準(zhǔn)確、不及時的情況。

（二）保管環(huán)境不理想

除中建阿爾及利亞公司、中建美國公司、中建南洋公司、中建中東公司這四大駐外機(jī)構(gòu)外，大部分境外項目不具備檔案保管的專門場所，文件資料大多散存于各部門、各業(yè)務(wù)人員手中，未能如中國境內(nèi)一樣實現(xiàn)各門類檔案集中統(tǒng)一管理，未配置專門的檔案裝具、溫濕度記錄儀、監(jiān)控系統(tǒng)等有利于檔案安全保管的設(shè)施設(shè)備。

（三）專職管理人員缺失

境外項目管理人員主要由國內(nèi)母公司派遣人員和屬地化招聘員工兩部分組成。國內(nèi)派遣人員當(dāng)中很少有專職的檔案管理人員，境外工程項目檔案資料的收集整理人員一般為科技部或工程部的兼職檔案員，屬地化員工存在人員流動性大、交接不及時等弊端，難以滿足本單位對境外檔案專業(yè)化管理的需要。專職檔案管理人員的缺失，加大了境外檔案安全管理的風(fēng)險。

（四）制度約束力缺失

中建集團(tuán)2019年印發(fā)《中國建筑集團(tuán)有限公司海外檔案管理辦法》，并要求境外項目依據(jù)實際情況制定檔案管理制度并納入考核機(jī)制。但據(jù)境外項目實際情況而言，檔案管理的規(guī)章制度未能完全覆蓋境外項目，在本次調(diào)研中“本單位境外項目依據(jù)實際情況，建立了行之有效的檔案管理辦法”一項僅為17%，境外檔案考核機(jī)制也缺少明確的考核標(biāo)準(zhǔn)、量化指標(biāo)、具體的牽頭部門和責(zé)任部門，制度的剛性約束力大大削弱。

二、境外檔案安全風(fēng)險影響因素

中建集團(tuán)“走出去”戰(zhàn)略的主要目標(biāo)地是東南亞、南亞、中東、中亞、非洲、拉美等一些經(jīng)濟(jì)、文化相對不發(fā)達(dá)的地區(qū)。這些地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、自然環(huán)境等方面的因素使檔案面臨更多的風(fēng)險事故。

（一）境外檔案安全風(fēng)險矩陣

通過識別安全風(fēng)險發(fā)生的頻率及其脆弱性的嚴(yán)重程度來計算境外檔案安全事件發(fā)生的可能性，然后通過識別境外檔案安全事件的損失和受影響的信息資產(chǎn)價值來計算安全事件的損失。在已知境外檔案安全事件可能性和損失后果的情況下，兩數(shù)相乘便得到了境外檔案安全事件的風(fēng)險值。境外檔案安全風(fēng)險分析過程如圖2所示。

通過調(diào)研境外項目檔案安全的影響因素，對境外檔案安全風(fēng)險值按照“很低、低、中等、高、很高”5個級別，形成如表1所示的境外檔案安全風(fēng)險矩陣。

（二）政治因素

1.政局動蕩

政局動蕩是影響境外檔案安全風(fēng)險值較高的因素之一。中東地區(qū)的阿富汗、敘利亞、也門、伊拉克，北非地區(qū)的利比亞，以及南亞地區(qū)的巴基斯坦等地政局動蕩或沖突不斷，地區(qū)局勢緊張，境外檔案的安全受到嚴(yán)重威脅。

2.戰(zhàn)爭沖突

戰(zhàn)爭沖突是影響境外檔案風(fēng)險值的重要因素。1990年海灣戰(zhàn)爭對境外企業(yè)的資產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p壞，檔案也極易在戰(zhàn)火中遭到損毀，但就世界局勢來看，雖然大面積爆發(fā)戰(zhàn)爭的可能性不大，但地區(qū)性沖突較多。

3.國際關(guān)系

國際關(guān)系也是影響境外檔案安全風(fēng)險值的因素之一。盡管和平與發(fā)展是當(dāng)今時代的主題，并且隨著我國“一帶一路”倡議的實施，我國與世界上大多數(shù)國家保持著良好的國際關(guān)系，但部分西方國家仍然對中國抱有敵視態(tài)度，對我國境外企業(yè)的經(jīng)營以及境外檔案的收集、傳輸工作造成不利影響。

（三）經(jīng)濟(jì)因素

1.貿(mào)易摩擦

隨著國際交往的日益深入，以及國際政治環(huán)境的影響，國家之間不可避免地會發(fā)生貿(mào)易摩擦，而頻繁的貿(mào)易摩擦不僅影響境外企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展，而且對境外檔案的安全保管會造成一定影響。

2.基礎(chǔ)設(shè)施條件

基礎(chǔ)設(shè)施條件是影響境外檔案安全風(fēng)險值高低最重要的因素之一，在本次調(diào)研中，85%的被調(diào)查者認(rèn)為“基礎(chǔ)設(shè)施條件是影響境外檔案安全保管的最重要因素”。中建集團(tuán)境外項目所在地大多存在交通、網(wǎng)絡(luò)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施不完善的客觀情況，境外檔案無法實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)傳輸與共享利用，國內(nèi)母公司無法及時掌握境外項目檔案信息。

3.履約中止

受各種條件的制約，存在非法終止合同造成履約中止的先例。如中建國際實施的卡塔爾多哈機(jī)場CP61項目被業(yè)主非法終止，雖然最后通過拷貝項目電子檔案的方式提供證據(jù)并成功索賠8100.9萬美元，但也對境外檔案的安全管理敲響了警鐘。

（四）文化因素

1.屬地要求

90%的被調(diào)查者表示，因?qū)俚責(zé)o明確的檔案移交要求以及監(jiān)理工程師頻繁變動且要求多變，造成歸檔不及時、不完整。并且由于所在國家或地區(qū)缺少檔案管理的歷史文化傳統(tǒng)，企業(yè)境外檔案工作容易被忽視或弱化。

2.標(biāo)準(zhǔn)不一

盡管中建集團(tuán)于2019年印發(fā)《中國建筑集團(tuán)有限公司海外檔案管理辦法》，并寫明了核心檔案的歸檔范圍，但在境外地區(qū)卻難以完全施行。一方面，不同境外國家（地區(qū)）檔案資料形成的種類、載體形式、原件份數(shù)存在較大差異，與國內(nèi)規(guī)定的檔案標(biāo)準(zhǔn)不一致。另一方面，同一境外國家不同地區(qū)也存在檔案資料形成、管理標(biāo)準(zhǔn)的不同。例如在巴基斯坦國家工程資料只需要對業(yè)主負(fù)責(zé)，不需要向當(dāng)?shù)爻墙n案館移交，缺少統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)主在很大程度上決定了檔案資料的收集范圍，不同的業(yè)主又有不同的標(biāo)準(zhǔn)。境外檔案大多依賴于管理人員日常工作的積累和辨識，加大了境外檔案管理的隨意性和安全風(fēng)險。

3.限制出境

跨境移交檔案或傳輸數(shù)據(jù)，面臨所在國家或地區(qū)檔案和數(shù)據(jù)管理法律的限制，哈薩克斯坦、阿根廷、巴西等國都有限制跨境傳輸檔案的規(guī)定。隨著檔案信息的數(shù)字化，美國國土安全部還于2018年1月發(fā)布了關(guān)于電子設(shè)備過境搜查的規(guī)定[3]，引起了轟動一時的“中興事件”[4];俄羅斯、也門、沙特等國法律禁止將地質(zhì)檔案帶出國境[5][6]。這些都對境外檔案的安全管理造成不利影響。

（五）自然環(huán)境因素

惡劣的自然環(huán)境特別是洪澇、地震、臺風(fēng)、火災(zāi)等自然災(zāi)害，可能對檔案造成難以挽回的損失。例如：2011年日本地震海嘯、2018年巴西國家博物館火災(zāi)、2019年巴黎圣母院火災(zāi)等，都嚴(yán)重?fù)p毀了大量珍貴的檔案。中建集團(tuán)位于東南亞、南亞、中東、中亞、非洲、拉美等地區(qū)的若干項目都面臨著不同程度的地震、洪澇、臺風(fēng)侵襲的實際情況，境外檔案的安全風(fēng)險進(jìn)一步加大。

（六）人員因素

1.損毀泄密

境外項目管理人員掌握著檔案資料中大量的商業(yè)信息，如果缺少必要的保密措施和檔案安全知識教育，很可能出于商業(yè)利益對檔案造成人為的損毀泄密，從而給企業(yè)造成不可挽回的損失。

2.誤操作

境外項目在使用中建數(shù)字檔案館對境外檔案進(jìn)行統(tǒng)一管理時，由于境外管理人員特別是外籍管理人員對檔案系統(tǒng)缺少必要的了解，可能會對境外檔案電子數(shù)據(jù)造成人為的誤刪除、誤修改等等。

3.缺乏檔案意識

由于境外檔案管理人員在出境前以及在境外工作期間，缺少必要的檔案技能專業(yè)培訓(xùn)，尚未完全認(rèn)識到境外檔案的重要性，相關(guān)的制度規(guī)范也對境外檔案的管理考核缺少剛性約束，極易造成境外檔案資料的遺漏、散失。

三、境外檔案安全保障措施

“9·11”事件之后，世貿(mào)大樓許多公司因為業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)全部被毀，沒能再恢復(fù)運(yùn)營，而摩根斯坦利公司因為在新澤西州建有備份系統(tǒng)，第三天就恢復(fù)了營業(yè)。[7]由此可見備份工作的重要性，而中建集團(tuán)境外項目存在“點(diǎn)多面廣”的特點(diǎn)，需要根據(jù)實際情況采取多種安全措施。

（一）建立備份制度

1.異地備份

異地備份主要立足于災(zāi)備，當(dāng)境外電子文件和電子檔案存儲系統(tǒng)發(fā)生水災(zāi)、火災(zāi)、地震等自然災(zāi)害或者戰(zhàn)爭時，這種方式能確保境外電子文件和電子檔案的相對安全。但備份地點(diǎn)的選擇應(yīng)和本地不在同一地震帶上、不在同一河流流域和海岸線、不在同一電網(wǎng)中。目前常見的做法就是境內(nèi)、境外實現(xiàn)異地備份。例如國家電網(wǎng)在電子公文加密傳輸系統(tǒng)的基礎(chǔ)上研發(fā)檔案數(shù)據(jù)安全傳輸系統(tǒng)，并實現(xiàn)與境外檔案管理系統(tǒng)的對接，確保境外機(jī)構(gòu)和國內(nèi)母公司進(jìn)行檔案移交時檔案信息的絕對安全[8]。還可采用云平臺技術(shù)實現(xiàn)電子文件的異地備份和災(zāi)備恢復(fù)[9]。異地備份的主要方式如表2所示。

2.異質(zhì)備份

異質(zhì)備份主要用于境外電子檔案、紙質(zhì)檔案的安全備份，實現(xiàn)電子、紙質(zhì)載體檔案的相互備份以及電子形式的多套備份，此種備份方式相對繁瑣，但安全性較高。對境外電子檔案而言，可采用打印、縮微、數(shù)字化等手段，形成光盤、磁盤、硬盤等多種載體形式的備份。對境外紙質(zhì)檔案而言，可以將紙質(zhì)檔案掃描成電子檔案，利用光盤、磁盤或硬盤存儲，便于應(yīng)對突發(fā)情況下安全轉(zhuǎn)移的需要。如澳大利亞政府明文規(guī)定電子文件必須保持多份復(fù)制件，并且至少有一份復(fù)制件離線保存[10]。國內(nèi)學(xué)者程春雨提出利用二維碼技術(shù)，實現(xiàn)檔案機(jī)讀目錄信息異質(zhì)備份的方法[11]。

（二）加強(qiáng)制度約束

1.健全境外檔案管理制度

境外項目（機(jī)構(gòu)）在建立企業(yè)境外管理制度時，需將檔案管理制度納入整個制度體系建設(shè)。一方面在雙重遵從原則[12][13]的前提下，合法合規(guī)建立境外項目檔案管理制度，明確具體的歸檔職責(zé)和責(zé)任人，以及向國內(nèi)母公司移交的方式和時間。例如，中建集團(tuán)規(guī)定海外機(jī)構(gòu)檔案管理部門應(yīng)在每年度的第一季度內(nèi)完成上年度應(yīng)歸檔文件歸檔，并在歸檔完成后一個月內(nèi)將歸檔文件目錄、核心檔案報國內(nèi)母公司備案。另一方面還必須加強(qiáng)檔案管理制度的宣貫和實施，與重要崗位、重要人員特別是外籍員工簽訂保密協(xié)定，重點(diǎn)做好機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員變動時的檔案交接工作。

2.完善境外檔案考核機(jī)制

應(yīng)將境外檔案管理考核納入境外項目整體考核兌現(xiàn)。一方面依據(jù)境外實際情況合理設(shè)置檔案考核機(jī)制，明確具體的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核范圍、考核時間。如中國電建針對境外公司實施的檔案工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、常態(tài)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)檢查、績效考核等[14]，都是針對境外檔案考核工作的有效嘗試。另一方面，要將檔案考核與項目安全檢查、綜合管理評價等工作結(jié)合起來，自上而下、部門聯(lián)動督促做好境外檔案的安全管理工作。例如華為構(gòu)建的“文檔管理能力中心（COE）+領(lǐng)域+區(qū)域”的管理模式，就是各部門通力合作的典范[15]。

（三）提高人員素質(zhì)

1.增強(qiáng)檔案意識

一方面，要加大對境外管理人員的檔案工作技能培訓(xùn)，在出國前即開展檔案安全知識教育。國內(nèi)母公司檔案管理部門要開展對境外項目檔案的監(jiān)管，采用視頻教學(xué)、現(xiàn)場指導(dǎo)等方式，提高境外檔案管理人員在檔案收、管、存、用等方面的能力，減少人為因素對境外檔案管理造成的疏漏。另一方面，要加強(qiáng)檔案知識的宣教工作，廣泛借助企業(yè)微信、辦公平臺、工作聯(lián)系群等渠道，經(jīng)常性地開展檔案安全警示教育、保密教育，利用正反兩方面典型案例宣傳境外檔案工作的重要性，時刻繃緊檔案安全這根弦，促進(jìn)境外人員自覺做好檔案工作。

2.加強(qiáng)檔案安全教育

一方面要制定境外檔案安全應(yīng)急預(yù)案，定期組織安全應(yīng)急演練，構(gòu)建人防、物防、技防“三位一體”的檔案安全體系[16]，提升境外檔案抵御自然災(zāi)害和戰(zhàn)亂等安全事件的能力。另一方面要做好境外檔案的安全備份工作，根據(jù)境外實際情況選擇合適的備份方式及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[17]，確定境外核心檔案范圍和優(yōu)先轉(zhuǎn)移順序。在限制檔案出境或發(fā)生重大突發(fā)事件時（戰(zhàn)亂、自然災(zāi)害、疫情等），境外項目可以考慮將重要檔案的原件留存境外，將備份的電子檔案通過加密方式或外交途徑傳送至國內(nèi)母公司[18]。

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基金項目：本文系國家檔案局2020年科技項目《中央企業(yè)境外檔案異地異質(zhì)備份策略研究》（項目編號：2020-B-007）研究成果。

作者單位：中建三局集團(tuán)有限公司