新型企業(yè)拯救模式：預重整制度

劉惠明，牟樂

【摘要】2006年， 我國《企業(yè)破產法》修訂， 將具有企業(yè)拯救功能的破產重整制度寫入其中， 極大豐富了《企業(yè)破產法》的內涵和功能。 隨著預重整制度在我國的興起， 具有挽救可能性的企業(yè)再生問題有了更豐富多元的解決途徑。 預重整制度當前在我國有一定的立法和實踐探索， 但是我國的預重整制度起步較晚， 統(tǒng)一立法和具體規(guī)則欠缺， 司法實踐有待進一步規(guī)范。 當前在《企業(yè)破產法》修訂的背景下， 建議進一步完善我國的預重整制度， 通過統(tǒng)一立法， 明確預重整的制度定位和本質， 規(guī)范預重整制度的實施， 厘清政府、法院在預重整中的角色定位， 做到預重整與重整制度的有序銜接。

【關鍵詞】企業(yè)破產法;預重整;企業(yè)拯救;制度完善

【中圖分類號】D923.99? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）21-0115-6

《企業(yè)破產法》的修訂， 已經被納入2021年的重點立法工作。 面對供給側結構性改革和完善社會主義市場經濟主體有序退出的實踐需要， 在新時期國際國內環(huán)境復雜多變的背景下， 當前我國破產法規(guī)定的企業(yè)拯救制度已經不能適應經濟社會發(fā)展的需要。 近年來， 逐漸興起的預重整制度在挽救困境企業(yè)方面發(fā)揮了重要作用。 2018年最高人民法院在《全國法院破產審判工作會議紀要》中提出要探索建立預重整制度以后， 國家層面也積極鼓勵各地展開對預重整的立法和實踐探索。 面對庭外重組和庭內重整的制度不足， 兼具司法救濟與非司法救濟特征的預重整制度有著得天獨厚的制度優(yōu)勢， 在發(fā)揮困境企業(yè)拯救功能上能夠起到更顯著的作用。

一、我國預重整制度的立法和實踐現狀

（一）預重整制度的立法現狀

相較于美國等破產預重整立法和實踐經驗豐富的國家， 我國對預重整的探索起步較晚。 2013年， 浙江省高級人民法院在《關于企業(yè)破產案件簡易審若干問題的紀要》中首次提出“企業(yè)破產申請預登記”制度， 對符合條件的企業(yè)進行破產申請預登記①。 2015年， 深圳市中級人民法院發(fā)布的《破產案件立案規(guī)程》第二十五條第二款規(guī)定在受理破產申請前， 債權人和債務人可以自行協商和解或提前準備重整方案， 協商和解與準備重整方案的期間不計入法院破產案件立案審查期間②。 2019年深圳市中級人民法院又出臺了《審理企業(yè)重整案件的工作指引（試行）》， 在第三章專門規(guī)定了預重整制度③。 2019年， 北京市第一中級人民法院發(fā)布《北京破產法庭破產重整案件辦理規(guī)范（試行）》， 也專章規(guī)定了預重整制度④。

國家層面上， 2018年， 最高人民法院在《全國法院破產審判工作會議紀要》中提出， “探索推行庭外重組與庭內重整制度的銜接。 在企業(yè)進入重整程序之前， 可以先由債權人與債務人、出資人等利害關系人通過庭外商業(yè)談判， 擬定重組方案。 重整計劃啟動后， 可以重組方案為依據擬定重整計劃草案提交人民法院依法審查批準” ⑤。 這是最高人民法院首次從全國層面上承認預重整制度的合理性與合法性， 也是對各地積極探索預重整制度的鼓勵， 將對各地開展庭外重組、預重整、重整的立法和實踐產生積極的推動作用。 2019年， 國家發(fā)展改革委、最高人民法院等十三部委印發(fā)《加快完善市場主體退出制度改革方案》， 重點提出要“研究建立預重整和庭外重組制度， 實現庭外重組制度、預重整制度與破產重整制度的有效銜接”。 強化庭外重組的公信力和約束力， 明確預重整制度的法律地位和制度內容。 該方案為破產法改革， 尤其是預重整制度的完善指明了方向⑥。 2019年， 最高人民法院在《全國法院民商事審判工作會議紀要》第115條繼續(xù)明確完善庭外重組與庭內重整的銜接機制， 對庭外重組協議效力在重整程序中的延伸做出了規(guī)定⑦。 既認可了庭外重整協議在重整程序中的約束力， 又充分保障了有關債權人的異議權。

（二）預重整制度的實踐現狀

中國二重預重整案被稱為中國預重整第一案。 中國二重受經濟形勢和自身管理等多方面因素的影響， 生產經營出現極大困難， 無法償還到期債務， 瀕臨破產。 但是由于中國二重資產負債體量大、債權債務關系復雜， 且職工眾多、維穩(wěn)壓力大等， 企業(yè)在正式進入破產程序之前， 由國有資產監(jiān)督管理委員會會同原銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和各大金融債權人進行長期談判， 旨在保證中國二重正常生產經營的情況下， 通過庭外協商的方式妥善解決中國二重負擔的巨額金融債務。 雖然在長期的協商下， 各方達成了針對主要金融債權人的清償方案， 但鑒于《商業(yè)銀行法》第四十三條商業(yè)銀行不能主動向企業(yè)投資的規(guī)定， 在中國二重債務重組中， 各金融債權人無法主動實現對中國二重債權的債轉股， 導致金融債權無法完全實現， 影響債務重組的真正落地。 對此， 債務重組各方借助《企業(yè)破產法》中的企業(yè)重整制度， 使債務重組方案通過重整制度確定下來， 讓各大金融債權人被動接受企業(yè)股權， 以此解決債轉股的限制問題⑧。 在重整過程中， 管理人依據前期債務重組方案， 形成重整計劃， 得到了金融債權人和其他各債權人的普遍認可， 重整程序也合法高效完成。

中國二重預重整案是典型的預重整實踐， 在當時預重整制度尚未在國內興起的情況下， 二重預重整實踐為后續(xù)的預重整實踐提供了寶貴經驗。 我國《企業(yè)破產法》在2006年修訂之時， 本著妥善實現有挽救價值和再生可能性的企業(yè)再生目的， 設置了重整制度， 很大程度上完善了《企業(yè)破產法》的立法目的， 將企業(yè)挽救與傳統(tǒng)破產法債權債務公平清償和規(guī)范市場退出共同納入現代破產法的調整任務。 而二重的預重整實踐是將庭外債務重組和庭內重整制度有機結合的一次有益嘗試， 也是我國逐步探索預重整制度的良好開端。 二重的嘗試為我國《企業(yè)破產法》企業(yè)挽救機制的豐富和完善提供了借鑒， 如何更好地發(fā)揮破產法的立法作用， 如何將庭外重組與庭內重整有機結合， 成為二重案后我國破產法立法和實踐不斷探索的問題。

二重案后， 我國又先后涌現了不少與預重整有關的案件， 比較有典型意義的是“府院聯動”模式下的福昌電子重整案、杭州怡豐成重整案， 以及近期江蘇的申特系企業(yè)重整案等。 我國的預重整實踐在部分先行地方的規(guī)范指引下， 不斷顯現出預重整的制度價值和優(yōu)勢。 當前的預重整實踐探索， 雖然在一定程度上與典型意義上的預重整仍然存在較大差距， 但是在社會利益、經濟利益等多方因素的影響下， 冠以預重整之名的實踐探索必然會為我國預重整制度的最終落地和更好實施提供寶貴的經驗。

二、我國預重整制度的現實困境

（一）地方規(guī)范為主， 統(tǒng)一立法欠缺

在我國多年來的預重整實踐中， 各先行地區(qū)結合自身審判和實踐需要， 出臺了不少地方預重整制度規(guī)范， 比較有代表意義的主要是浙江省高院、深圳市中院、北京市中院以及南京市中院制定的預重整紀要、規(guī)程、指引、規(guī)范。 不難看出， 當前的預重整制度立法欠缺， 各地出臺的文件不管是效力范圍還是規(guī)范層級都不能實現對預重整制度的規(guī)范適用， 并且全國范圍的統(tǒng)一立法或者規(guī)制久久未能出臺。 國家層面的相關文件中雖提出探索建立庭外重組與庭內重整的有效銜接機制， 但依然不是規(guī)范預重整的立法文件， 僅僅是一種政策指導性文件; 鼓勵各地探索實踐， 缺乏規(guī)范意義， 導致預重整實踐沒有共同適用的規(guī)則， 實務操作混亂， 難以實現預重整制度的準確運用， 大大減損了預重整制度的實施效果。

（二）原則性規(guī)范為主， 具體規(guī)則欠缺

預重整制度區(qū)別于庭外重組的最主要因素在于預重整有著嚴格的制度規(guī)范和法治約束， 預重整的實施在遵循當事人意思自治的基礎上需要嚴格遵守法律的規(guī)定。 但是， 從目前的幾個指導性文件來看， 缺少對預重整具體規(guī)則的規(guī)定， 沒有形成對地方預重整立法和實踐的直接規(guī)范和指導作用， 只是承認了預重整制度的合理性與合法性， 鼓勵各地積極探索預重整制度， 探索庭外重組、預重整和庭內重整的有效銜接。 幾個比較典型的地方規(guī)范進一步對預重整制度進行了探索和設計， 但是沒有實現對預重整從申請到與重整銜接的一整套制度設計。 浙江省高級人民法院《關于企業(yè)破產案件簡易審若干問題的紀要》僅提出企業(yè)破產申請預登記制度， 現在看來也很難稱為是預重整的制度設計。 其他幾個地方的預重整規(guī)范不管是在適用范圍還是具體規(guī)則方面， 仍需進一步細化和明確， 對于預重整的制度內涵、預重整方案的表決、信息披露和政府法院角色定位等嚴格與庭外重組和庭內重整相區(qū)別。

（三）制度定位不清， 實踐脫離制度本質

聯合國國際貿易法委員會制定的《破產法立法指南》中， 將預重整稱為“簡易重整程序”即“為使受到影響的債權人在程序啟動之前自愿重組談判中談判商定的計劃發(fā)生效力而啟動的程序”[1] 。 典型的預重整程序是在具體規(guī)則的指引下， 面臨破產危機的債務人與債權人之間基于意思自治的要求， 在債務人進行充分的信息披露和程序公正的基礎上， 通過雙方乃至多方充分協商談判， 制定預重整計劃， 并就該計劃達成滿足重整程序要求的表決結果， 在申請破產重整時一并提交經過表決的預重整計劃， 法院直接審核該計劃的效力， 而無需重新制定重整計劃和實施投票表決程序[2] 。 由此不難看出， 預重整與重整是相互獨立的， 預重整只有在轉入重整程序時才適用重整的規(guī)則。 如果通過利害關系人之間的充分協商， 達成了企業(yè)拯救的一致意見， 預重整即相當于庭外協商， 無需重整程序的介入。 可見， 預重整作為企業(yè)拯救的又一方式， 是重整程序可選擇的前置程序。 企業(yè)重整， 不必然經過預重整程序。 對于具體該選擇何種方式實現企業(yè)再生， 由市場經濟條件下當事人自主選擇和企業(yè)自身條件共同決定。

而當前我國預重整的立法和實踐， 對預重整的制度內涵把握不準， 導致預重整制度定位不清。 比如： 有的地方將預重整作為重整是否受理的審查程序; 有的打著預重整之名， 實際上是變相延長重整期限， 彌補重整時間的不足; 有的地方政府和法院在預重整中扮演重要角色， 將預重整嚴格納入司法權力的干預之下， 嚴重背離了預重整中當事人意思自治的私法精神; 有的將預重整和重整程序完全混同， 按照重整程序全套的內容去設計預重整程序， 乃至于提出在法院受理破產清算申請或者重整申請后還能再轉入預重整[3] ; 還有的地方將任意的庭外重組理解為預重整， 要求賦予庭外協商結果以重整計劃的效力， 忽略了預重整的規(guī)則性和法治性。 上述這些實踐， 在預重整統(tǒng)一立法仍然欠缺的情況下， 嚴重脫離了預重整的制度本質， 對我國預重整制度的正確建立和實施將產生十分不利的影響。

三、我國預重整制度的完善思路

（一）規(guī)范預重整啟動

1. 綜合考量下的啟動條件設置。 我國關于破產重整的申請條件在《企業(yè)破產法》的第二條規(guī)定。 既然將預重整程序作為破產重整程序可選擇的前置程序， 那么， 啟動預重整應當也已經具備啟動重整程序的條件， 同時， 對于能否選擇破產預重整可以做進一步的規(guī)定。 2019年深圳市中級人民法院《審理企業(yè)重整案件的工作指引（試行）》指出， 基于識別重整價值和重整可行性， 提高重整成功率， 在債務人同意的情況下， 合議庭可以依職權決定是否進行預重整。 2019年《北京破產法庭破產重整案件辦理規(guī)范（試行）》也規(guī)定， 為了準確識別重整價值和重整可能、降低重整成本、提高重整成功率……擬定預重整方案的程序。 2020年《南京市中級人民法院關于規(guī)范重整程序適用 提升企業(yè)挽救效能的審判指引》規(guī)定， 受理重整申請前， 對于具備重整條件的債務人， 為提高程序內重整效率和成功率， 經債務人同意預重整并獲得政府、主管部門等支持意見后， 由法院聽證審查決定對債務人進行預重整。 從上述規(guī)范可以看出， 預重整的啟動很大程度上是基于預重整制度的優(yōu)勢， 缺乏具體明確的條件設置。 深圳市和南京市雖然在規(guī)范中也列出了可以申請預重整的幾項具體條件， 但是這些條件大多是指向債權債務復雜、企業(yè)關聯度高、職工安置復雜的企業(yè)， 如果沒有政府、法院和臨時管理人的介入， 債務人企業(yè)是很難通過自身的努力， 以盡可能少的時間和成本來完成預重整方案的制定的， 這樣就很難實現預重整制度的目的， 不符合預重整制度的設計理念。 所以本文認為， 在預重整的啟動條件方面， 應當綜合考慮預重整制度價值實現和企業(yè)狀況， 對于企業(yè)關聯度不大、債權集中、債權人人數較少的破產企業(yè)， 啟動預重整程序能夠盡可能減少破產重整對企業(yè)的影響， 以更少的成本和更高的效率實現企業(yè)拯救; 而對于債權債務關系復雜、企業(yè)關聯度高、有重要影響的破產企業(yè)， 需要政府和法院的有效介入， 也需要法院裁量預重整的可行性和該企業(yè)是否滿足預重整的制度價值。

2. 債務人是預重整的啟動主體。 目前的做法都是在法院受理重整申請前， 依職權確定適用預重整程序， 缺乏預重整的申請環(huán)節(jié)。 這在當前是可以理解的， 因為法律并沒有規(guī)定預重整這一制度， 故法院也只能將其納入重整受理中一并審核。 但這是不符合典型的預重整運作模式的。 因此， 關于預重整的申請主體， 應當是在法律明確設置預重整制度的前提下， 將申請的權力賦予債務人。 聯合國《破產法立法指南》則明確規(guī)定， 破產預重整的申請人為債務人。 原因在于， 相較于債權人而言， 債務人更清楚自身企業(yè)的財務狀況和挽救可能性; 同時， 預重整制度下實行的是債務人的自我管理模式， 債務人依然可以掌握企業(yè)的控制權和經營權， 提高了債務人的積極性。 基于此， 還需要賦予法院以審核的權力， 法院根據企業(yè)的現實狀況審核企業(yè)是否具有預重整的實施條件和價值優(yōu)勢， 決定是否實施預重整， 并依此決定法院、政府、管理人等應當在預重整中扮演的角色和承擔的職責。

（二）嚴格預重整方案制定

1. 充分的信息披露是方案制定的前提。 當事人之間的自由協商， 是建立在信息充分披露的基礎上的。 預重整中債權人與債務人之間就預重整方案的協商， 必須在債權人充分了解面臨破產企業(yè)的前提下進行。 債務人對公司的財務狀況、主要債權債務、公司治理等做出必要且準確的披露后， 債權人才能以此為基礎做出價值判斷和相應決策。 我國破產法對重整企業(yè)的信息披露沒有做出相應規(guī)定， 在預重整程序中， 有必要對此做出明確規(guī)定。 美國《聯邦破產法典》對于司法重整中的信息披露要求是法院出具批準信息披露的說明之后， 債務人再請求債權人和出資人接受重整計劃[4] 。 而對于預重整來說， 債務人請求債權人同意預重整方案時并沒有提出重整申請， 法院對于預重整中的信息披露只負有審查義務。 因此， 美國《聯邦破產法典》對預重整信息披露提出了如下要求： 第一， 信息披露說明必須符合“可適用的非破產法法律”有關信息披露充分性的要求， 這里的非破產法法律主要指的是聯邦證券交易法[5] 。 第二， 如果沒有可適用的非破產法法律， 則適用前款對信息披露充分性的一般要求， 這主要指的是根據案件的具體情況， 債務人提供詳實合理的企業(yè)相關信息， 以便于債權人對方案作出理性判斷。

我國新修訂的《證券法》， 專章規(guī)定了發(fā)行人和相關信息披露義務人的信息披露義務， 擴大了信息披露范圍， 增加了應當進行臨時報告的重大事項， 鼓勵披露人進行自愿性信息披露， 豐富了信息披露義務人披露信息的媒體渠道[6] 。 同時， 我國各證券交易機構頒布的信息披露規(guī)則和辦法對信息披露義務人的信息披露提出了比較系統(tǒng)的信息披露要求。 因此， 預重整中的信息披露要求， 可以借鑒美國關于適用非破產法法律的做法， 參照適用關于我國上市公司信息披露的要求。 但是， 在信息披露中要充分考慮破產預重整企業(yè)的特殊性。 預重整方案制定一方面是對債權人權益的部分清償， 另一方面也是債務人企業(yè)重整再生的計劃， 債權人要對自身債權所能清償的比例以及能否獲得更高清償比例有合理的判斷， 并基于此與債務人協商。 因此， 債務人應當對自身可能影響相應組別債權人清償的債權債務做出詳細的說明， 對公司的財產狀況、公司財產可變價狀況、重組計劃以及相關戰(zhàn)略投資人等情況給予債權人充分準確的說明， 并就向債權人公布的信息做好留存， 以便法院在受理重整申請后對信息披露予以審查。 相關債權人可根據公司狀況， 要求債務人公開可能影響決策的債務人信息。 對于債務人故意隱藏、欺騙等虛假的信息披露， 可以賦予債權人異議權， 這樣的異議權可以在重整申請受理前提出， 也可以在法院審查信息披露報告后提出， 以此來否定預重整方案的部分乃至全部效力。 法院對于預重整中的債務人信息披露負有審查的義務和職責， 這也是法院審查預重整方案的一個重要部分， 法院對債務人信息披露的準確性予以審查， 并出具關于債務人信息披露的說明， 供相關債權人參考。

2. 債權人表決程序的合理設計。 預重整制度的一個重要優(yōu)勢就是在重整程序之前已經對當事人之間充分協商達成的預重整方案進行符合規(guī)定程序的表決， 從而在重整申請受理后不需要債權人會議再對沒有發(fā)生實質性變更或者對債權人權益產生影響的重整計劃草案進行表決， 以減少時間和司法成本。 這一制度優(yōu)勢必然要求在預重整程序中的債權人表決能夠滿足重整程序關于表決的要求， 規(guī)范預重整程序， 保護債權人的利益。

預重整中的債權人會議， 可由債務人在合理期限內召集， 在我國目前的實施環(huán)境下也可以由法院或者第三方機構召集。 對于債務人與債權人協商達成的預重整方案， 應當按照重整程序中分組表決的方式進行表決。 根據我國破產法的規(guī)定， 出席債權人會議的同一表決組的債權人過半數同意， 并且所占債權額占該組債權總額三分之二以上的， 視為該組同意重整計劃草案。 對于預重整計劃表決的期限， 目前在我國重整程序中債權人會議的表決多為現場表決， 債權人在聽取管理人關于債務人財產管理、變價、分配方案， 重整計劃草案等的說明之后即進行表決， 缺少考慮和重新作出決定的時間。 對于預重整表決來說， 可以參考美國關于表決期限不得是不合理的短暫期限的規(guī)定， 設置債權人表決的最長時限， 債權人在此時限內均可表決， 超過時限即為放棄表決。

另外， 在預重整中， 針對少數債權人故意鉗制的問題， 可以通過司法干預賦予重整計劃效力， 但是在預重整庭外協商環(huán)節(jié)， 部分債權人可能基于自身考慮或者不愿意牽涉破產程序而選擇不同意預重整計劃， 此種情形， 以法院的強制力來迫使債權人接受重整計劃， 似乎是對債權人權利的損害。 英國的“倫敦規(guī)則”給予該類債權人退出的權力， 對于債權人不同意的情形， 只能通過其他債權人購買其債權的方式， 讓其退出程序， 不可強制要求其同意， 嚴格遵守公平、自愿原則[7] 。 預重整的庭外協商環(huán)節(jié)， 是非司法干預的環(huán)節(jié)， 遵從當事人之間的意思自治， 在該環(huán)節(jié)， 可以參照英國異議債權人退出的方式， 依據我國債權讓與的相關規(guī)定， 允許債權人之間對債務人企業(yè)債權的相互讓與。 同時， 對于在預重整中可能出現的債務人與部分債權人秘密串通、損害其他債權人的行為， 可以賦予利益受損的債權人異議權[8] ， 此部分債權人可以請求法院確認預重整方案無效， 從而阻卻預重整方案轉化為重整計劃的效力。

（三）加強預重整與庭內重整制度的銜接

預重整程序啟動后， 債務人與債權人之間就債務清償和企業(yè)再生進行充分協商， 如果債務人與債權人達成一致意見， 則預重整程序直接轉變?yōu)橥ネ庵亟M， 無需預重整程序的介入。 當預重整方案經過表決， 債權人無法達成一致意見時， 則需要重整程序的介入來賦予預重整方案溯及全體債權人的效力。 預重整程序啟動后， 申請人應當向法院申請預登記或者備案， 并向法院說明預重整期限。 債務人在規(guī)定期限內完成與債權人的協商和預重整方案表決， 向法院提出重整申請。 此處要對預重整的期限做出說明， 避免債務人以預重整之名故意拖延時間， 損害債權人利益。 法院受理重整申請后， 應當審核重整方案草案的制定是否符合規(guī)則、信息披露是否完整、債權人表決是否合法有效等。 對于已經表決通過的預重整方案， 債務人在提交的重整計劃草案中沒有對其進行修改和影響債權人利益的， 債權人事先的表決視為對重整計劃的表決， 法院不允許事先同意預重整計劃的債權人在權利沒有受到影響時， 提出對重整計劃草案的異議， 以此來保證預重整的效率和制度價值。 法院在綜合審查后， 若預重整過程符合規(guī)則， 可以直接裁定批準重整計劃草案， 終止重整程序， 并予以公告。 對于審查未通過的情形， 法院可以認定重整計劃草案全部或者部分無效， 債務人需按照重整程序的要求重新召開債權人會議和制定重整計劃草案。

（四）調整法院、政府在預重整中的定位

破產法是一部體現市場經濟的法律， 市場經濟越發(fā)達， 對規(guī)范市場主體退出和市場主體拯救的需求越迫切， 破產法的運用也會越規(guī)范和順暢。 我國破產法發(fā)展較晚， 社會主義市場經濟體制還不夠完善， 相較于美國、英國等發(fā)達市場國家的破產法律和實務還有明顯差距， 其中就存在著政府和市場在破產法中的作用沖突問題。

經過多年的發(fā)展， 美國的破產法律實踐形成了一套運行良好的制度體系。 其中聯邦托管人制度在企業(yè)破產中發(fā)揮著重要作用。 美國的聯邦托管人， 是區(qū)別于法院專門負責破產行政管理事務的機構。 與此同時美國的破產法院則在職能上與行政管理性和事務性工作脫鉤， 專職破產重整案件的司法審判。 這樣的制度設計， 將專業(yè)化審判與行政管理事務分流， 從而法院能夠更好地發(fā)揮在重整案件中的監(jiān)督和審判作用。 在高度市場化的條件下， 聯邦托管人、管理人和法院各司其職， 充分發(fā)揮市場在破產案件中的驅動力， 實現破產法的應有價值。

我國破產審判中， 破產法官的工作囊括了指定監(jiān)督管理人、協調債權人債務人利益、建立府院協調通道、維護公共利益等， 類似于聯邦托管人制度建立之前美國破產法院的職責， 即一方面任命破產管理人， 一方面參與對債務人的監(jiān)督和整個破產案件的管理。 此外， 還需要審理相當一部分的衍生訴訟， 并協調建立府院對接渠道， 通常情況下是出于維護重整過程中債務人運營價值的需要以及維持公共利益的平衡。 這種權責配置體系下破產法官集司法權與行政權于一身， 容易誘發(fā)權力濫用， 法官不僅指定、監(jiān)督管理人， 而且在衍生訴訟中管理人亦作為破產企業(yè)的代表參加訴訟， 破產審判中權力的過分集中誘使法官與管理人形成利益共同體， 滋生司法腐敗。 更重要的是， 辦案與辦事相結合的工作方式， 使破產法官疲于應付破產審判外部事項， 為協調重整程序中的公共利益與債務人、債權人利益而不得不承擔審判之外的職責， 相應配套機制、統(tǒng)籌部門的缺位帶來的后果是法官壓力增加、審判效率低下、債務人的運營價值不能得到最大化的維護。

基于此， 在預重整的制度設計上， 結合破產法理念和我國具體國情， 應當對政府、法院的地位問題作出明確規(guī)定。 預重整制度實施需要完善的市場機制的保障。 當前， 我國破產法的實施仍處于發(fā)展階段， 市場化、法治化條件仍需加強。 在這樣的背景下， 預重整可以分兩步走。 第一步， 當前階段， 對債權債務關系復雜、職工安置困難、有重大影響的企業(yè)的預重整， 除當事人之間充分協商之外， 適當實行府院聯動機制和管理人介入等方式， 保障預重整方案的制訂。 同時， 對于一般企業(yè)的預重整， 可以在破產程序走在前列的地區(qū)進行試點， 探索建立以市場化為導向的預重整模式， 為債權人、債務人之間進行充分協商提供良好的環(huán)境和制度支持， 而法院在預重整程序中則主要起監(jiān)督和審查作用。 第二步， 在預重整制度立法和實踐充分發(fā)展的情況下， 可以將試點地區(qū)的經驗擴展到全國范圍， 以完善的信息披露和規(guī)則， 保證債權人和債務人之間對各方利益的協調， 預重整將不再是政府、法院主導下的預重整。 預重整申請可以采用預登記等方式在法院備案， 法院只負責監(jiān)督預重整的實施過程和對預重整方案的審查， 充分發(fā)揮預重整非司法救濟的功能。 當然， 可以考慮在破產實踐中借鑒美國的聯邦托管人制度， 在條件成熟的時候設立類似破產管理署的破產事務性專門管理機構。 該管理機構應屬于政府部門， 相應的工作人員屬于公務員， 將破產審判中的行政管理監(jiān)督職責分解給相關工作人員。 由此來進一步拆分破產審判中的司法裁判職責和行政管理職責， 提升破產審判的公正性和效率。

四、結語

隨著供給側結構性改革的不斷深入， 優(yōu)化市場資源配置、完善市場主體準入和退出機制成為重要改革方向。 預重整制度作為一種新的企業(yè)拯救模式， 能夠有效避免現有破產重整制度耗時長、成本高、效果不明顯的劣勢， 也能夠在具體規(guī)則的指引下充分發(fā)揮庭外重組的優(yōu)勢， 實現企業(yè)的高效拯救和再生。 但是不難發(fā)現， 當前的預重整制度在立法規(guī)范和制度實施方面依然存在較大問題， 為此， 需要借助《企業(yè)破產法》修訂的契機， 將預重整制度納入企業(yè)拯救的總體制度框架之中， 通過對預重整制度的統(tǒng)一規(guī)范， 充分發(fā)揮預重整司法救濟與非司法救濟相結合的制度功能， 找準預重整的制度本質和定位， 使其在司法實踐中發(fā)揮更大的作用。

【 注 釋 】

① 2013年浙江省高級人民法院《關于企業(yè)破產案件簡易審若干問題的紀要》第七條。

② 2015年深圳市中級人民法院《破產案件立案規(guī)程》第二十五條。

③ 2019年深圳市中級人民法院《審理企業(yè)重整案件的工作指引（試行）》。

④ 2019年北京市第一中級人民法院《北京破產法庭破產重整案件辦理規(guī)范（試行）》。

⑤ 2018年最高人民法院《全國法院破產審判工作會議紀要》第四部分破產重整第22條。

⑥ 2019年國家發(fā)展改革委、最高人民法院等十三部委《加快完善市場主體退出制度改革方案》。

⑦ 2019年最高人民法院《全國法院民商事審判工作會議紀要》第115條。

⑧ 原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》第六十八條。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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