“縣管校聘”管理改革推進中的問題分析及對策探討

趙垣可 劉善槐

摘要：“縣管校聘”管理改革是近年來我國中小學教師管理制度的創(chuàng)新之舉。這項改革在實踐中遭遇教育均衡發(fā)展的新挑戰(zhàn)、政策執(zhí)行者的道德風險以及公立中小學校及教師的發(fā)展性難題。這些改革問題背后的深層次原因可歸為“縣管校聘”政策體系的不完備、改革行動者的利益導向、改革的保守主義傳統(tǒng)與分數至上的考評文化等。推進“縣管校聘”管理改革持續(xù)深入開展需要完善“縣管校聘”政策體系，增強政策現實操作性；強化改革監(jiān)督機制，規(guī)范改革行動者的利益行為；構建利益協調機制，調動各方改革積極性；完善教育考核評價制度，引導大眾形成正確的素質教育觀；健全輿情監(jiān)控體系，制定改革應急處置方案。

關鍵詞：“縣管校聘”；教師管理；政策；改革

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

本文系2021年度國家社會科學基金教育學重大項目“鄉(xiāng)村振興和教育現代化背景下農村教育發(fā)展戰(zhàn)略研究”（項目編號：VGA210005）研究成果。

一、國內“縣管校聘”管理改革的趨勢

近年來，為了盤活縣（區(qū)）域內義務教育師資配置，激發(fā)教師隊伍的發(fā)展活力，同時也為了確保教師交流輪崗制度的順利實施以推進義務教育均衡發(fā)展，國家積極倡導義務教育教師“縣管校聘”管理體制改革，出臺了一系列旨在推行“縣管校聘”改革的政策文件：2014年，教育部等三部委聯合印發(fā)《關于推進縣（區(qū)）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，首次在國家層面提出全面推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革。2015年，國務院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》，提出全面推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理體制改革，為組織城市教師到鄉(xiāng)村學校任教提供制度保障。2016年，國務院發(fā)布《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，提出全面推進教師“縣管校聘”改革，完善教師招聘機制，統(tǒng)籌調配編內教師資源，著力解決鄉(xiāng)村教師結構性缺員和城鎮(zhèn)師資不足問題。2017年，國務院發(fā)布《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出深化義務教育階段教師“縣管校聘”管理改革。2018年，《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》明確提出：實行義務教育教師“縣管校聘”。2020年，《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》提出：加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設，全面推行義務教育階段教師“縣管校聘”。2021年，第十三屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出：深化中小學、幼兒園教師管理綜合改革，統(tǒng)籌教師編制配置和跨區(qū)調整，推進義務教育教師“縣管校聘”管理改革。除了政策上的大力支持外，教育部還先后于2015年和2017年在全國范圍內挑選19個和30個義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革示范區(qū)，分布在全國25個省（市、區(qū)）（如下頁表1所示），這足以看出國家對“縣管校聘”管理改革的重視程度?？梢哉f，“縣管校聘”管理改革是當前及今后一段時間里黨和國家在基礎教育領域內推行的一項重要改革舉措，改革的主要目的在于盤活縣域內的教師資源，激發(fā)學校教師隊伍的發(fā)展活力，推進教育均衡發(fā)展。

在黨和國家的倡導與要求下，國內多地積極探索實施“縣管校聘”管理改革實踐。截止2021年5月，省級層面共有廣東、廣西、福建、浙江、海南、湖北、河南、云南、山西、山東、江西、北京等12個省（市、自治區(qū)）出臺了“縣管校聘”改革實施方案，其中廣東、浙江、山東等地已經在全省全面鋪開教師“縣管校聘”管理改革。其他省份雖然在省級層面尚未出臺具體的“縣管校聘”改革實施方案，但其下屬的不少市和縣也出臺了“縣管校聘”改革實施方案?？梢哉f，“縣管校聘”管理改革在全國多個地區(qū)正如火如荼地開展。當前地方“縣管校聘”改革普遍存在著“任務加碼”現象，與國家提倡的推進義務教育教師“縣管校聘”改革相比，絕大多數地區(qū)將“縣管校聘”管理改革的對象范圍定為中小學在編在崗教師，部分地區(qū)如福建、山西等地甚至將幼兒園教師也納入改革范圍。從改革的總體情況來看，除了教育部挑選的49個“縣管校聘”改革示范區(qū)的改革經驗較為成熟外，絕大多數地區(qū)的改革還處于起步探索階段。從地域范圍來看，東部地區(qū)（如廣東、浙江、山東、福建等地）的“縣管校聘”改革整體開展的要早，改革的力度更大，取得的經驗與成效也較為顯著。中西部地區(qū)的改革整體開展的要晚一些，力度要弱，且多數地區(qū)只是在近兩年才開始探索實施教師“縣管校聘”管理改革，相關的制度建設還不是特別健全，經驗也并不豐富，改革過程中難免引發(fā)一些問題。從目前多地的改革情況來看，“縣管校聘”管理改革的內容主要涉及學校教師的編制、職稱崗位、工資待遇、交流輪崗、考核評價、競聘上崗、退出機制等方面，改革的突破口和著力點主要在兩塊：一是在“縣管”層面編辦和人社部門放權，由教育部門在總量控制內核定學校教職工編制和職稱崗位分布；二是在“校聘”層面教育局賦予學校更大的自主權，積極組織教師“競聘上崗”。各地在改革的過程中往往會結合實際情況凸顯地區(qū)的改革特色，如浙江省浦江縣的改革特色在于組織教師“適崗競聘”①，廣西壯族自治區(qū)荔浦市的改革特色在于推行校長職級制及中層領導和班主任津貼制②，山東省濰坊市的改革特色在于探索建立學校自主分配制度③。

二、當前“縣管校聘”管理改革中存在的問題

“縣管校聘”管理改革是一項人為的實踐活動，其決策、實施都不可能是一個既定的過程[1]，在改革過程中不可避免的會出現一些問題。筆者所在的課題組于2020年9月至12月通過線上訪談與線下實地調研相結合的方式對吉林省、浙江省、廣東省、廣西省、湖南省、河南省、山東省、陜西省等地開展相關的調研工作，發(fā)現當前“縣管校聘”管理改革在實踐中存在的問題主要體現在以下幾個方面。

（一）“縣管校聘”管理改革給區(qū)域教育均衡發(fā)展帶來新挑戰(zhàn)

“縣管校聘”管理改革的出發(fā)點是希望通過改革將教師由“單位人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，盤活縣域內教師資源，激發(fā)教師隊伍的活力，推進義務教育均衡發(fā)展。但從當前“縣管校聘”改革的頂層設計以及地方實踐來看，此項改革面臨教育發(fā)展不均衡加劇的問題。“縣管校聘”管理改革賦予學校和教師更大的自由選擇權，作為“系統(tǒng)人”的教師在學校“競聘”的過程中可以選擇前往區(qū)域內任何一所學?！案偲浮?，這容易帶來新的師資不均衡問題，進而導致教育發(fā)展不均衡，主要體現在兩個方面：

一是區(qū)域內校際間教育發(fā)展不均衡加劇。無論城鎮(zhèn)地區(qū)還是農村地區(qū)都同時存在著優(yōu)質校和薄弱校（如城鎮(zhèn)地區(qū)可能存在著示范校和普通校，農村地區(qū)存在著中心校和村小等），優(yōu)質校憑借其良好的社會聲譽容易受到地方政府的重視，其基礎設施、教師的福利待遇及社會地位等整體要好于薄弱校，“縣管校聘”改革可能使得薄弱校里為數不多的優(yōu)秀教師爭先前往優(yōu)質校“競聘”，容易形成一種“馬太效應”，造成優(yōu)者更優(yōu)，弱者更弱的不良局面。

二是縣域內城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡加劇。城鄉(xiāng)之間由于自然地貌、經濟文化發(fā)展水平、基礎設施等差距較大，一部分優(yōu)秀的鄉(xiāng)村教師可能會借著“縣管校聘”改革的契機競相前往城鎮(zhèn)學?！案偲浮?，而城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師卻不愿往鄉(xiāng)村學?！案偲浮保瑐€別流動到鄉(xiāng)村學校的城鎮(zhèn)教師也是由于其教學水平相對較差，在城鎮(zhèn)學?！案偲浮笔Ю蠖坏貌粊磬l(xiāng)村學校任教，他們在鄉(xiāng)村的教學熱情往往不高，一心想著找機會重返城鎮(zhèn)學校。這種以“優(yōu)”換“劣”的非等價交換加劇了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不均衡。

（二）“縣管校聘”管理改革存在政策執(zhí)行者的道德風險

“縣管校聘”管理改革的過程在某種程度上可以看作是“縣管校聘”政策執(zhí)行的過程，由于政策的制定者與執(zhí)行者相分離，中國的政策執(zhí)行大多基于“委托——代理”模型展開。在信息不對稱的情況下，作為代理人的政策執(zhí)行者基于自身利益最大化的考慮，利用委托人的信息劣勢、監(jiān)管漏洞以及風險分擔機制，通過虛假執(zhí)行、歪曲執(zhí)行或者不作為，使得政策目標扭曲或者落空，產生道德風險[2]。“縣管校聘”政策執(zhí)行中的道德風險主要體現在以下幾個方面：

一是地方編辦、人社、財政等部門對改革的不配合或虛假配合，突出表現就是編辦、人社“放權難”以及財政“供錢難”。教師“縣管校聘”管理改革是一個系統(tǒng)的過程，涉及到教師的編制管理、崗位管理、聘用管理、考核管理、退出機制、權益保障等諸多方面，僅依靠教育部門是難以完成改革任務的，“縣管校聘”政策的有效落實需要多部門協同合作。從已出臺的省級“縣管校聘”政策文件的發(fā)文單位中也可以看出當前我國“縣管校聘”政策主要由各級教育、財政、人社以及編辦等部門聯合發(fā)布。但由多部門聯合發(fā)布的政策有其固有的弊端，不同部門之間往往存在著不同的部門慣例、利益訴求及價值立場，部門間的合作意愿往往不高，形成教育部門一家發(fā)力，其他協助部門猶豫觀望的尷尬局面，致使“縣管校聘”政策執(zhí)行乏力。

二是地方教育行政部門參與改革的形式化、片面化。任何改革都會面臨一定的風險，教師“縣管校聘”管理改革涉及廣大中小學教師的利益，改革稍有不慎就有可能引發(fā)中小學教師的不滿，進而危及地方基礎教育事業(yè)的健康發(fā)展。加之“縣管校聘”改革的成效具有一定的周期性，在短期內難以獲得顯著的收益，地方教育行政部門一般不太愿意進行大幅度的改革，往往只選擇個別學校作為試點來回應上級部門的政策要求或應付上級部門的檢查，仍將部門的工作重心放在提升轄區(qū)內學校升學率等社會大眾認可度較高、短期內容易實現的發(fā)展目標上，致使“縣管校聘”改革流于形式。部分地區(qū)甚至片面地將教師“縣管校聘”管理改革解讀為“末位淘汰賽”，強制性推動得分處于末位的教師前往其他學?！皩て浮?。

三是學校管理者“權力尋租”現象的發(fā)生。為了提高“縣管校聘”改革的效率，教育行政部門將“校聘”的權力下放到學校，賦予學校管理者相當大的自主選擇權。但學校管理者并非完全是公正的化身，而是鮮活的具有感性色彩的人，過于集中的權力可能滋長他們的官僚氣息，虛化學校民主管理，在學校組織的“校聘”過程中難免不會出現徇私、權力尋租等腐化現象，將與自己關系要好或者在某些方面給予自己好處的教師直接內定，致使“校聘”環(huán)節(jié)的公平性大打折扣。

四是教師在改革中存在“關系運作”現象?！瓣P系運作”指的是個人或團體為了維護自身利益，以破壞正常的制度約束和人際關系限度來追求其局部利益的現象，是一種為實現局部功利性目的的非正式行為[3]。組織教師“競聘上崗”是當前不少地區(qū)“縣管校聘”改革的重要環(huán)節(jié)，為了能夠競聘成功，一些中小學教師會在學校組織的“競聘上崗”中利用自己掌握的資本（如社會資本、經濟資本等）通過送禮、“托人情”等方式四處活動，以確保競聘結果萬無一失。教師在“縣管校聘”改革中的“關系運作”具有典型的尋租性質，這種通過打招呼、找關系、送禮等不正當方式來達到人為操縱學校“競聘上崗”的結果，違背了教師“縣管校聘”管理改革的公平正義原則，這不僅助長了不良風氣，而且容易引起教師群體的反感，激化教師與學校之間的矛盾，進而消解“縣管校聘”政策在基層運作中的合理性與合法性。

（三）“縣管校聘”管理改革引發(fā)公立中小學校及教師的發(fā)展難題

“縣管校聘”管理改革在起到提高公立中小學校管理效率、激發(fā)教師隊伍發(fā)展活力作用的同時也給公立中小學校及教師帶來一定的發(fā)展難題。

一是公立中小學校對師范生或者在編教師的吸引力降低。與民辦學校相比，師范生或者在編教師選擇公辦校的主要原因在于公辦校教師的“鐵飯碗”屬性，擁有旱澇保收的穩(wěn)定待遇。開展“縣管校聘”管理改革后，教師由“單位人”變成了“系統(tǒng)人”，且多個地方遵循“三年一大動，每年一小動”的改革原則，使得教師不僅面臨在本單位落聘的可能，而且面臨被踢出教師隊伍的危機，這給他們帶來不小的心理沖擊。而對于公立中小學校的教師尤其是那些教學水平較高的教師來說，公立中小學校的穩(wěn)定性優(yōu)勢不在了，反正都是競爭擇業(yè)，他們可能會選擇待遇更高的民辦校[4]，進而造成公立中小學校人才的流失。

二是學校教師之間可能形成惡性競爭，引發(fā)素質教育危機。教師“縣管校聘”管理改革給教師帶來了一定的壓力和危機感，那些稍微懈怠、工作不努力的教師可能面臨“落聘”的風險，為了“競聘”成功，教師們開始競相表現自己。而當前評價好教師的主要標準依然是教師所帶班級的考試成績，而對于那些教學成績好的教師，社會對他們認可度較高，學校也是千方百計留住他們。這種以學生考試成績?yōu)橹饕饬繕藴实慕處熢u價體系，使得教師以追求學生的考試成績?yōu)橹饕虒W目標，教師群體間形成一種惡性競爭，為了提高班級成績絞盡腦汁，以“填鴨式”教育方式強行給學生灌輸考試知識點，使得學生淪為考試的機器，素質教育淪為一紙空談。

三是學校教師的歸屬感降低?！翱h管校聘”管理改革使得教師由“單位人”變成了“系統(tǒng)人”，教師的身份屬性發(fā)生了一定的變化，不再固屬于某一學校，處于一種“無根”的狀態(tài)，其歸屬感降低。一項涵蓋廣東、浙江、山東、江西、重慶5個?。ㄊ校┑膯柧碚{查顯示“縣管校聘”跨校交流教師的歸屬感不高，存在學校認同感偏低、人際關系淡漠、工作責任心弱化以及奉獻精神缺失等問題[5]。此外，“競聘上崗”雖然有助于激發(fā)教師的發(fā)展活力，提高教師積極性，但也容易給教師帶來思想壓力，整日頂著“落聘”的風險，歸屬感降低，如何能夠靜下心來安心教學？尤其那些在原單位學?！奥淦浮焙蟛坏貌煌獬觥皩て浮钡慕處煟粌H面子上掛不住，而且意味著將離開自己原有的“舒適地帶”，需要面對充滿不確定的新局面。而對于那些流動到偏遠山區(qū)學校的教師，由于家校距離變遠，甚至有可能影響到其家庭生活的和諧，進而引發(fā)他們對“縣管校聘”政策的不滿。

四是“縣管校聘”改革帶來流動教師與學生的適應性問題。“縣管校聘”管理改革使得教師流動成為一種常態(tài)，而教師的流動可能引發(fā)流動教師和學生的不適應。一方面，流動教師進入一個新的學校要適應新的工作環(huán)境、學生、同事及領導，而適應這些外在因素又需要花費額外的時間和精力，使得其對教學工作的投入度可能會降低。另一方面，對于大多數學生來說，他們早已適應了原有老師的教學模式、班級管理文化，如若更換老師，則會面臨新的適應問題，不利于他們正常的學習生活。尤其是那些即將升入畢業(yè)年級的學生，如果突然更換教師，可能會影響他們的升學成績，容易激起學生及其家長的不滿情緒。

三、“縣管校聘”管理改革的問題成因

“縣管校聘”管理改革是一項探索性活動，同時又是一個動態(tài)生成的過程，探索性和動態(tài)生成的特點使得不確定性與問題易發(fā)性是“縣管校聘”管理改革的固有之維[6]。認識到改革問題的存在是為了解決問題以促進改革更好地推進，而有效解決改革中存在的問題需先剖析這些問題背后的深層次原因，本研究認為“縣管校聘”管理改革的問題成因主要體現在以下幾個方面。

（一）“縣管校聘”管理改革的政策體系不完備

美國經濟學家西蒙認為人具有有限理性，決策者在一定的環(huán)境條件下其思維能力、決策目標等具有有限性，這種有限性使決策者在制定決策方案時不是以追求決策完美為目的，而是以滿意為目的[7]。“縣管校聘”政策是政府委托專家學者設計起草的，作為決策者的政府官員及專家學者①并非全知全能，其所具有的理性是一種有限理性，當他們做出的決策處于一種“有組織地不負責任”時，可能導致“縣管校聘”政策產生制度性漏洞，危及改革進程。審視現有國家層面出臺的“縣管校聘”政策以及部分地方“縣管校聘”政策，可以發(fā)現當前我國“縣管校聘”改革制度存在一定的缺陷，主要體現在以下幾個方面：“縣管校聘”改革將教師由“單位人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，擴大教師和學校雙向選擇的自由權，但是忽視了優(yōu)質校與薄弱校、農村校與城鎮(zhèn)校之間人才競爭的公平性問題，容易導致“馬太效應”；“縣管校聘”政策鼓勵教師流動，但是對改革后流動教師和學生的適應性問題考慮不足；“縣管校聘”政策倡導實施教師退出機制，但對于那部分被清退的教師如何妥善安置表述不明。此外，當前國家層面尚未出臺專門的、系統(tǒng)性“縣管校聘”政策文件，這弱化了“縣管校聘”改革在基層落實的合法性，而不少地方出臺的“縣管校聘”政策由于其部分條款的模糊，在實踐中操作性不強，容易使改革流于形式。國家及地方“縣管校聘”政策表述的模糊以及過于原則化，導致一線工作者在執(zhí)行時有所顧慮，執(zhí)行力度自然大打折扣。再者，“縣管校聘”管理改革的配套性政策不到位導致改革難以實質性推進。當前多地“縣管校聘”管理改革推行不暢的一個重要原因還在于城鄉(xiāng)之間的社會經濟文化發(fā)展差距使得城鎮(zhèn)教師不愿往農村去，因“縣管校聘”改革所產生的流動教師不僅要適應新的工作環(huán)境而且還要付出額外的流動成本，這是他們難以接受的，若補助政策不到位則不能調動教師參與改革的積極性。

（二）“縣管校聘”管理改革中主要行動者的利益導向

逐利是人類的本性，一個人無論處于什么地位，其人的本性都是一樣的，都是以理性地追求個人利益，使個人的滿足程度最大化為最基本的動機。可以說，利益在推動或抑制人們的行動中扮演著重要作用[8]。任何改革背后體現的都是一種利益的重新劃分，改革過程中各行為主體受利益的驅使、追尋自身利益的最大化而采取相應的行為選擇。教師“縣管校聘”管理改革過程中的主要行動者包含以教育行政部門為主政府職能部門（包括教育、財政、編辦、人社等部門）、公立中小學校及其教師，當這些行為主體的利益沖突過大時可能造成政策執(zhí)行阻滯現象的發(fā)生[9]。首先，在“縣管校聘”改革中，政府部門及官員具有趨利的傾向。一方面，“縣管校聘”改革要求編辦、人社部門放權以及財政部門提供資金來推進改革進程，而這些部門在改革中的利益損耗顯然大于收益，加之參與改革會增加他們額外的工作量，甚至可能影響到本職工作的正常開展，故而他們參與“縣管校聘”改革的熱情往往不高。另一方面，教育行政部門及人員雖說是“縣管校聘”改革的主要實施者，但也存在著利益驅動的傾向，為了得到上級部門的表彰以及贏得社會的認可，他們更看重學校的升學率，當其認為改革不利于學校的升學率甚至可能影響教育事業(yè)發(fā)展時他們可能會選擇敷衍應付。其次，在“縣管校聘”改革中，學校管理者具有趨利的傾向。教師“縣管校聘”管理改革的難點和重點在“校聘”環(huán)節(jié)，改革賦予學校管理者更大的用人權，權力的增長容易滋生他們的腐化風氣，其思維和行為難以抵擋利益的誘惑。加之中國是一個人情社會，權力所帶來的“走后門”“找關系”等背離制度規(guī)范的現象著實積重難返[10]。在人情與利益的驅動下，“校聘”過程中的“權力尋租”“暗箱操作”“團體共謀”等現象不足為奇。再次，在“縣管校聘”改革中，中小學教師具有趨利的傾向。廣大中小學教師是“縣管校聘”改革最直接的目標群體，同時也是受改革影響最大的群體，他們對“縣管校聘”改革的態(tài)度直接影響改革的成效。教師首先是作為人而存在，其次才扮演教師的角色。作為活生生的人，趨利避害的本性使得教師在改革中基于自身利益最大化而做出相應的行為選擇。在“縣管校聘”改革中，中小學教師無論是競相選擇去優(yōu)質校、城鎮(zhèn)校競聘，還是為了獲得更高的福利待遇而跳槽至民辦校，都是為了追求更好的生活和工作環(huán)境，是其趨利行為的結果。

（三）改革的保守主義傳統(tǒng)以及分數至上的考評文化

與西方人的開放、銳意進取精神相比，受幾千年傳統(tǒng)儒家文化影響的中國人的文化品性以內斂和保守為主要特征，“物極必反”“中庸之道”是國人常用的處世原則。中國人特有的人性特征以及所處的文化氛圍使得中國教育改革顯得較為溫和，改革者在改革的過程中往往顧慮較多，踟躕不前。這種看似考慮周到卻帶有保守主義色彩的溫和改革潛藏著一種危機：改革的力度不足以致改革流產。教師“縣管校聘”管理改革觸及到廣大中小學師生的利益，改革稍有不慎，就有可能引發(fā)教師、學生及家長的不滿，危及義務教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。加之任何教育改革都具有一定的周期性，短期內的成效可能并不顯著，甚至可能帶來負面效應，故而教育行政部門和學校在落實“縣管校聘”政策時會慎之又慎，懷著投鼠忌器的態(tài)度，改革的力度自然不大。此外，當前國家層面尚未出臺系統(tǒng)的“縣管校聘”改革實施方案，地方上只有不到一半的省份出臺了省級層面的“縣管校聘”改革方案，多數省份只是表露會推行教師“縣管校聘”管理改革活動，而更多地持一種觀望態(tài)度。改革決策者的這種保守主義態(tài)度弱化了“縣管校聘”改革在基層的合法性，不利于改革的開展。再者，當前學校里分數至上的考評文化依然盛行。為了贏得社會的認可，地方教育行政部門以及中小學校都以追求升學率為主要目標，學校管理者評價一名教師是否優(yōu)秀的標準通常是該教師所帶班級的考試成績，而教師也通常以提升學生的考試成績來證明自己的教學水平。這種為地方教育行政部門、學校管理者、教師群體乃至社會大眾一致認可的分數至上考評文化使得教師較為看重學生成績，相對忽視學生的綜合素質發(fā)展。為了在“縣管校聘”改革中不至于落聘，同時也為了能夠競聘到更好的學校，多數教師以努力提升學生的成績作為自己的奮斗目標。

四、推進“縣管校聘”管理改革的對策建議

正視“縣管校聘”管理改革在實踐中存在的現實問題，采取有意的預防性行動和制度化措施來規(guī)避不良后果是保證改革合法性和有效性的前提[11]?；谝陨蠈Α翱h管校聘”改革中存在的問題及其歸因的分析，本研究認為，推進“縣管校聘”改革持續(xù)深入發(fā)展可以從以下幾個方面努力：

（一）完善“縣管校聘”政策體系，增強政策現實操作性

推進“縣管校聘”管理改革需完善“縣管校聘”政策體系，增強政策現實操作性。首先，國家層面盡快出臺“縣管校聘”改革專項政策文件。作為一項宏大的、全國性的教師管理體制改革活動，“縣管校聘”管理改革的任務之重、力度之大、難度之艱可想而知，需要有全國統(tǒng)一性的改革方針和目標作為指導。應從高位入手，加強頂層設計，盡快在國家層面出臺科學、系統(tǒng)的“縣管校聘”政策文件。目前已有12個省份出臺了“縣管校聘”政策文件且已付諸實踐，國家頂層設計者應組織專家團隊赴這些省份進行實地考察，總結各地改革中存在的共性問題以及發(fā)掘一些可供借鑒的典型經驗，在參照各省政策文件的基礎上從全國教育發(fā)展的戰(zhàn)略格局出發(fā)制定具有前瞻性、科學性且能體現中國教育改革特色的“縣管校聘”政策文件。其次，增強地方“縣管校聘”政策的現實針對性?！翱h管校聘”管理改革在實踐中主要是在縣域內進行的，縣級層面的政策文件恰當與否直接影響改革的成效。縣級政府部門在相關政策的制定過程中要擺脫對上級政策的過度依賴與模仿，要立足現實，堅持以問題為導向，前瞻性地預測區(qū)域內“縣管校聘”改革可能引發(fā)的問題，依據本地經濟文化發(fā)展水平以及教育現狀制定出可控的、適應本地教育生態(tài)的“縣管校聘”改革實施方案。此外，還應進一步完善“縣管校聘”改革的配套政策。“縣管校聘”政策執(zhí)行的難點和重點在“校聘”環(huán)節(jié)，其面臨的問題主要表現在兩方面：一是城鎮(zhèn)教師不愿意去農村，優(yōu)質校教師不愿去薄弱校；二是落聘教師的安置問題。這需要從政策層面來努力解決：一方面進一步加大鄉(xiāng)村教師生活補助力度和職稱評聘傾斜力度，努力提標擴面，以高薪水、高職稱吸引城鎮(zhèn)教師前往農村學校競聘；優(yōu)化學校布局調整，整合區(qū)域內薄弱學校。另一方面要妥善安置落聘教師，消除競聘教師的思想顧慮。組織落聘教師培訓學習，幫助落聘教師積極應聘，對于那些實在不能繼續(xù)勝任教師行業(yè)的落聘教師，應對其進行思想安撫，盡量幫助他們在社會再就業(yè)。隨著“互聯網+”時代的到來，我國網民數量急劇增加，政府部門還可以通過開發(fā)相應的網絡平臺，鼓勵社會大眾積極為“縣管校聘”改革建言獻策。

（二）強化改革監(jiān)督機制，規(guī)范改革行動者的利益行為

改革是對既有利益的重新劃分，改革行動者作為人所具有的趨利本性使得改革可能面臨利益驅使下偏離改革目標的風險，需強化改革監(jiān)督機制，規(guī)范改革行動者的利益行為。對改革行動者的監(jiān)督從內容上主要包含兩塊：一是對改革行動者在改革中的消極懈怠、不作為行為進行監(jiān)督；二是對改革行動者在改革中的“權力尋租”等徇私行為進行監(jiān)督。具體到“縣管校聘”管理改革實踐，可以從以下幾方面努力強化改革監(jiān)督機制：首先，縣級層面成立“縣管”執(zhí)行監(jiān)督機構，負責對縣教育局、人社局、財政局、編辦等部門在改革過程中的行為表現進行監(jiān)督，加大對各部門政策執(zhí)行主體的問責力度，增強監(jiān)督的權威性。其中，對教育行政部門進行監(jiān)督，重點監(jiān)督其作為“縣管校聘”管理改革的主要實施者是否承擔了相應的責任，是否與上級部門虛與委蛇以及在改革的過程中是否出現權力濫用的情況；對人社局、財政局、編辦等部門的監(jiān)督重點放在這些部門是否全力配合教育部門進行“縣管”，尤其是編辦和人社部門是否真正放權。其次，教育部門內部成立“校聘”執(zhí)行監(jiān)督機構，負責對縣域內公立中小學校進行監(jiān)督，對于在“校聘”過程中存在消極懈怠、暗箱操作、因公徇私的學校管理者應嚴肅批評與處理，確保“校聘”公開、公平與公正。學校內部也可以成立由學校管理者及教師共同組成的監(jiān)督組織，負責對本校開展的“校聘”環(huán)節(jié)進行監(jiān)。

（三）構建利益協調機制，調動各方改革積極性

推進“縣管校聘”管理體制改革需要構建利益協調機制，凝聚“縣管校聘”改革價值共識。追求自身利益的最大化是政策執(zhí)行相關主體的基本行為特征[12]。在教師“縣管校聘”管理改革中，相關的各級政府部門、學校、教師等行動者有著自己的利益訴求，在自身利益的驅動下遵循著不同的實踐邏輯。為了使這些行動者能夠通力合作，持續(xù)推進教師“縣管校聘”管理改革，需要充分考慮相關行動主體的利益，完善利益表達機制與渠道，通過溝通與協商，緩解不同利益訴求之間的沖突，實現主體間的利益協同[13]。首先，構建順暢的利益表達機制。“縣管校聘”管理改革得以順利實施的首要前提在于這項改革能夠建立在充分的利益表達之上，要賦予政府部門、學校及教師等行動者平等的利益表達權利，構建多層次、合理化的利益表達渠道[14]。保證改革所涉及的各個行動者都能反映自身的利益訴求，尤其是作為“縣管校聘”政策目標群體的廣大中小學在編在崗教師，給予他們充分的“話語權”，確保他們的利益訴求能夠受到各級政府部門的重視。其次，構建有效的利益整合機制。所謂利益整合，就是對政府部門、公立中小學校及教師等行動者之間的利益進行調整，消除這些利益主體間的摩擦和沖突，形成和諧統(tǒng)一的利益整體[15]。實現“縣管校聘”管理改革中的利益整合，一方面需要采取措施保護改革相關者的合法利益，另一方面則要取締部分群體的非法利益。需要完善相關的“縣管校聘”政策、部門規(guī)章制度以及校規(guī)校紀等制度文件，在保護行動者合法利益的基礎上規(guī)范行動者的行為表現。再次，構建合理的利益補償機制。任何改革都不可能照顧到每一個個體的利益。在“縣管校聘”管理改革中，中小學在編在崗教師的利益觸動最大，尤其是那些被迫流動到偏遠鄉(xiāng)村學校的教師，他們對改革持有一定的看法。對此，可以補償流動教師的流動成本、進一步完善鄉(xiāng)村教師的生活補助政策、教師的職稱評聘向鄉(xiāng)村傾斜以及加快完善農村教師的周轉房建設等，盡量打消城鎮(zhèn)教師流向農村的心理顧慮。

（四）完善教育考核評價制度，引導大眾形成正確的素質教育觀

教育考核評價制度是影響教育行政部門、學校及教師行為選擇的風向標。盡管素質教育的口號早已被提倡多年，且已納入國家教育制度中，但當前仍普遍存在“學生成績至上”“升學率至上”等與素質教育發(fā)展相悖的教育現象。在教師“縣管校聘”管理改革過程中，這種分數至上的考評文化容易產生兩種極端現象：一方面，教育行政部門和學校擔心改革會影響學生的成績，對“縣管校聘”政策不執(zhí)行或虛假執(zhí)行；另一方面，教師為了競聘成功，試圖通過學生成績來證明自己的能力，將應試教育發(fā)揮到極致。為了“縣管校聘”政策方案在實踐中不至于走樣，需要積極響應國家的改革號召，完善現有的教育考核評價制度，堅持破“五唯”。首先，縣政府對教育行政部門的評價不應以當年縣域內學生的升學率為主要衡量標準，學生的升學率確實在某種程度上反映了一個地方的教育水平，但并不是唯一的指標，還應將縣域內義務教育均衡發(fā)展的情況、控輟保學情況、薄弱校改建工作以及鄉(xiāng)村教育發(fā)展等作為重要參考點。其次，教育行政部門對義務教育中小學校的考核評價除了看學校的整體教學成績外，還應著重關注學校的校風、班風、學風、教風以及學校管理團隊的凝聚力等，要將校園文化氛圍作為考核學校的重要指標。再次，學校對教師的考核評價應堅持公平、公開、公正的原則，摒棄學生分數至上的慣性思維，突出教師的師德師風、工作業(yè)績、學校貢獻、社會服務等內容，采用學校、教師、學生、家長和社會多方參與的形式，構建多元化的中小學教師評價機制[16]。此外，社會大眾對學生成績以及學校升學率的高期待是應試主義之風經久不衰的重要根源，拔除應試主義之風的頑疾需以大眾的思想觀念轉變?yōu)橥黄瓶?，引導大眾形成正確的素質教育觀，辯證地看待學生的成長與發(fā)展，不給教育部門、學校及教師施加過大的“成績”壓力。

（五）健全輿情監(jiān)控體系，制定改革應急處置方案

社會大眾對改革的認可度是改革能否平穩(wěn)進行的重要因素，任何改革都需在整個改革過程中時刻做好輿情監(jiān)控工作。所謂輿情，指的是一定時期內社會公眾關于公共事物的情緒、意愿、意見等的主觀反映?！翱h管校聘”管理改革作為一項事關基礎教育事業(yè)發(fā)展的重大改革舉措，可以說政府重視、教師關切、社會關注，其輿情監(jiān)控工作不容忽視。對此，縣級層面應成立“縣管校聘”管理改革輿情監(jiān)控機構，歸當地“縣管校聘”改革工作領導小組管理，主要負責對全縣“縣管校聘”管理改革過程中的民眾意愿進行采集、監(jiān)測?！翱h管校聘”管理改革輿情監(jiān)控機構成立后應在第一時間內組織專家學者研究制定較為科學的“縣管校聘”教師管理改革輿情分析指標體系與分析模型，實時監(jiān)測改革輿情，定期將監(jiān)測結果匯報給上級部門，并結合輿情監(jiān)測信息積極為區(qū)域內“縣管校聘”管理改革的決策者建言獻策。教育行政部門內也應成立相應的輿情監(jiān)控機構，負責監(jiān)測和了解全縣中小學教師對當前所推行的“縣管校聘”管理改革的態(tài)度、參與意愿、配合度等情況，并及時將監(jiān)測信息反饋給教育局的相關負責人，以便教育局更好地了解“縣管校聘”改革中的教師群體。學校層面也應盡可能做好對教師的溝通交流工作。學校管理者在正式組織教師“競聘上崗”活動前應盡可能做到與每一位教師進行溝通，了解他們的處境以及困難，對于那些情況比較特殊的教師①應盡量尊重他們的“競聘”意愿。此外，學校管理者還應密切關注學校教師工作以及學生學習狀態(tài)在推行“縣管校聘”管理改革前后的變化情況，并及時反饋給上級教育行政部門，以其便了解“縣管校聘”管理改革對學校教學的影響，為后續(xù)政策的調整與頒布提供依據。

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作者簡介：

趙垣可：在讀博士，研究方向為農村教育。

劉善槐：教授，博士生導師，研究方向為農村教育。

Analysis and Countermeasures of the Problems in the Promotion of the Management Reform of “County Management and School Employment”

Zhao Yuanke， Liu Shanhuai（China Institute of Rural Education Development， Northeast Normal University， Changchun 130024， Jilin）

Abstract： The reform of the “county management and school employment” is an innovation in the management system of primary and middle school teachers in my country in recent years. In practice， this reform has triggered new challenges for the balanced development of regional education， moral hazards for policy executors， and development problems for public primary and secondary schools and teachers. The deep-seated reasons behind these reform issues can be attributed to the incompleteness of the “county management and school employment” policy system， the interest orientation of reform actors， the reforms conservative tradition and the score-oriented evaluation culture. Promoting the continuous and in-depth advancement of the management reform of “county management and school employment” for teachers requires improvement of the “county management and school employment”policy system， enhancing the practical operability of the policy； strengthening the reform supervision mechanism， standardizing the interest behavior of reform actors； building an interest coordination mechanism to mobilize all Party reform enthusiasm； improve the educational assessment system， and guide the public to form a correct concept of quality education； improve the public opinion monitoring system and formulate a reform emergency response plan.

Keywords： “county management and school employment” ； teacher management； policy； reform

收稿日期：2021年1月24日

責任編輯：趙云建

① 引自《浦江縣推進“縣管校聘”人事制度改革的實施方案》（2016年）。

② 引自《荔浦市中小學教師“縣管校聘”管理體制改革實施方案》（2019年）。

③ 引自《濰坊市教育局等四部門關于深化中小學教師縣管校聘管理體制改革的實施意見》（2017年）。

① 專家學者是政府決策的智囊團，政府的決策依靠專家學者起草生成，能夠反映出專家學者對問題的看法，故而專家學者也可算作“縣管校聘”改革的決策者。

① 這里的情況比較特殊的教師主要指的是那些患重大疾病、處于哺乳期以及臨退休教師。