破除壁壘：跨機(jī)構(gòu)合作反腐

│文李莉

（作者系中國政法大學(xué)國家監(jiān)察研究院副院長、副教授）

目前，跨機(jī)構(gòu)合作日益成為一種重要的反腐方法。從發(fā)展中國家的角度來看，通過與其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作，可在一定程度上彌補(bǔ)專業(yè)行政機(jī)關(guān)的能力有限問題。

阻礙專門性的行政機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)打擊腐敗和其他金融犯罪的執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間有效合作的挑戰(zhàn)因素包括四個(gè)方面。

首先，行政管理帶來的挑戰(zhàn)。通常來講，政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)阻礙來自不同機(jī)構(gòu)的根本文化差異和動(dòng)機(jī)。例如不同IT系統(tǒng)之間缺乏互操作性，缺乏安全的電子郵件系統(tǒng)導(dǎo)致無法發(fā)送高安全性材料，千差萬別的軟件能力導(dǎo)致信息傳輸能力受限；每個(gè)機(jī)構(gòu)都希望保持獨(dú)立性和自主性；同步和協(xié)調(diào)組織程序和工作方法方面的困難；協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間的不同組織目標(biāo)；涉眾對(duì)每個(gè)機(jī)構(gòu)都有不同的期望，也帶來了不同壓力；以及辦案的時(shí)間期限。

其次，法律挑戰(zhàn)。這方面包括特定限制和禁止，可能妨礙某個(gè)機(jī)構(gòu)從對(duì)方機(jī)構(gòu)獲取相關(guān)信息。

再次，執(zhí)行障礙。這包括從其他機(jī)構(gòu)獲取信息的耗時(shí)或復(fù)雜程序，缺乏信息可用性認(rèn)識(shí)或其他機(jī)構(gòu)合作意識(shí)。

最后，政治挑戰(zhàn)。具體指在采取消除或減少法律和執(zhí)行障礙所需改變方面，缺乏機(jī)構(gòu)支持。

OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）對(duì)跨機(jī)構(gòu)合作的研究確定了下列四種不同機(jī)構(gòu)間的合作類型。

直接訪問記錄和數(shù)據(jù)庫。專門的行政機(jī)構(gòu)和涉及調(diào)查與起訴犯罪的其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以授權(quán)其他機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的指定個(gè)人，直接訪問存儲(chǔ)在其數(shù)據(jù)中的記錄和信息。該數(shù)據(jù)訪問可能用于廣泛用途，或僅限于特定案例或情況。直接訪問的優(yōu)勢是需要獲得信息的機(jī)構(gòu)可以直接搜索信息，在許多情況下，可以實(shí)時(shí)獲得信息。

例如，在冰島，稅務(wù)調(diào)查理事會(huì)的稅收犯罪調(diào)查員可以直接訪問稅務(wù)行政機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫。但授權(quán)直接訪問是冒著用于非預(yù)期用途的風(fēng)險(xiǎn)。因此，各國可能尋求引入安全保障，通過采取相關(guān)措施，例如僅限少數(shù)指定個(gè)人訪問數(shù)據(jù)庫和保存訪問記錄，保護(hù)敏感信息的機(jī)密性。

強(qiáng)制分享信息?？梢砸髾C(jī)構(gòu)自發(fā)提供特定類別的信息，而不需要提出申請(qǐng)。優(yōu)點(diǎn)是保管信息機(jī)構(gòu)的內(nèi)部官員確定將分享哪些信息，他們可能對(duì)記錄信息有更好的理解。但要想取得良好效果，機(jī)構(gòu)必須實(shí)施有關(guān)識(shí)別必須分享信息的明確規(guī)則和程序。當(dāng)存在義務(wù)提供特定類別的所有信息時(shí)，自發(fā)分享可能直截了當(dāng)，但如果必須進(jìn)行判斷來識(shí)別與調(diào)查有關(guān)的信息時(shí)，就變得更加復(fù)雜。此外，這種方法本身不允許調(diào)查官員指定所需信息。但可能有助于偵查之前不知道的犯罪活動(dòng)。

自發(fā)分享信息。機(jī)構(gòu)可能有責(zé)任自發(fā)提供特定類別的信息，但可以自行斟酌決定是否這么做。如運(yùn)用得當(dāng)，這種方法至少可以跟前一個(gè)方法一樣有效。自發(fā)分享信息，但數(shù)據(jù)保管機(jī)構(gòu)的官員可以自行判斷分享哪些信息。當(dāng)每個(gè)機(jī)構(gòu)的官員能夠密切合作，并且對(duì)其他機(jī)構(gòu)的信息要求有很好理解的基礎(chǔ)上，這個(gè)模式會(huì)特別有用。允許行使自由裁量權(quán)的信息分享模式需要有明確的操作規(guī)則。

例如，僅限特定職位或管理層的個(gè)人決定是否分享相關(guān)信息。與此同時(shí)，可在指南中列出制定決策時(shí)應(yīng)考慮的因素。這種法律途徑是否有效，也取決于官員識(shí)別相關(guān)信息的能力以及行使提供信息自由裁量權(quán)的意愿。但是，由于跨機(jī)構(gòu)合作之前沒有經(jīng)驗(yàn)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)都必須知曉分享信息的好處，否則官員有可能行使自由裁量權(quán)而選擇不分享有價(jià)值的情報(bào)。

根據(jù)要求分享信息。機(jī)構(gòu)只在接到特定要求時(shí)才提供信息。這種方法可以視為四種信息分享方法中最簡單的一種，因?yàn)閷?duì)識(shí)別需分享的信息或提供記錄訪問權(quán)限方面沒有太多的規(guī)則或機(jī)制需求。還有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)就是官員能夠精確識(shí)別他們需要的信息。如在處理過程中，調(diào)查員明確具體所需信息，這將成為一個(gè)非常有用的機(jī)制。但在許多情況下，機(jī)構(gòu)可能存有調(diào)查員不知道的信息。這可能意味著調(diào)查員無法要求訪問該信息，或只能在后期提出訪問要求，而此時(shí)信息的價(jià)值已經(jīng)減弱了。

跨機(jī)構(gòu)合作概念在世界各國廣泛傳播。如克羅地亞建立打擊有組織犯罪和腐敗的國家公訴人辦公室，捷克共和國也建立了稅收眼鏡蛇（TaxCobra）。在東南亞，馬來西亞建立了國家稅收追回執(zhí)行小組（NRRET），以加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的合作……這些實(shí)踐為跨機(jī)構(gòu)合作反腐提供了有效經(jīng)驗(yàn)，日益受到關(guān)注。