城市社區(qū)治理的困境：居民權(quán)利與義務(wù)的失衡

文/俞祖成 黃佳陳

中共中央政治局于2021年1月28日審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，再次彰顯出基層治理之于國(guó)家治理的重要性。實(shí)務(wù)界和學(xué)界普遍認(rèn)為，習(xí)近平總書記于2019年11月在考察上海楊浦濱江時(shí)提出的“人民城市”重要理念，凸顯了人民在城市治理中的主體地位，強(qiáng)調(diào)人民不僅是治理成果的享受主體，更是參與治理的責(zé)任主體。不難發(fā)現(xiàn)，“人民城市”重要理念和黨的十九屆四中全會(huì)提出的“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”目標(biāo)存在一脈相承的關(guān)系，兩者同時(shí)為我國(guó)城市基層治理的推進(jìn)提供了理論和實(shí)踐指南。

我國(guó)城市基層治理的最終落腳點(diǎn)在于社區(qū)（居民區(qū)）。如果聚焦于“社區(qū)”這一層面，我們不難發(fā)現(xiàn)，不管是“人民城市”重要理念，還是“社會(huì)治理共同體”建設(shè)目標(biāo)，兩者均旗幟鮮明地將“居民的主體性”（人民城市人民建）和“居民的責(zé)任性”（人人有責(zé)、人人盡責(zé)）前置于“居民的享受權(quán)”（人民城市為人民、人人享有）。然而，“人民城市”重要理念與社會(huì)治理共同體建設(shè)目標(biāo)所提倡的“居民的主體性”和“居民的責(zé)任性”，與城市基層治理實(shí)踐中的“居民的享受權(quán)”出現(xiàn)了內(nèi)在沖突和張力。筆者認(rèn)為城市社區(qū)治理中頻繁出現(xiàn)的“居民將享受各種社區(qū)服務(wù)視為理所當(dāng)然，但對(duì)自身應(yīng)盡責(zé)任和義務(wù)則惘然不顧”的現(xiàn)象，已折射出城市社區(qū)治理所遭遇的巨大困境，即“居民權(quán)利與義務(wù)的失衡”問(wèn)題，此亦本文的研究問(wèn)題所在。

居民權(quán)利與義務(wù)的概念及其關(guān)系

權(quán)利與義務(wù)的概念及其關(guān)系所呈現(xiàn)的面相是極其復(fù)雜的。盡管如此，權(quán)利與義務(wù)的概念及其關(guān)系不僅成為法理學(xué)的基本范疇和基本內(nèi)容之一，而且成為審視人類社會(huì)得以建構(gòu)和存續(xù)的重要視角。暫且不論法律上的權(quán)利與義務(wù)總量是否等值以及權(quán)利與義務(wù)釋義的多樣性，學(xué)界至少普遍認(rèn)為權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系是一種對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，即卡爾·馬克思在《國(guó)際工人協(xié)會(huì)共同章程》所指出的“沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)”。

法學(xué)家徐顯明認(rèn)為“權(quán)利意指法律關(guān)系中的主體以相對(duì)自由地作為或不作為的法定方式獲得利益的一種能動(dòng)的手段”，“義務(wù)是指法律關(guān)系中的主體以相對(duì)抑制的作為或不作為的法定方式滿足權(quán)利人獲得利益的一種約束手段”。法學(xué)家張恒山認(rèn)為“禁忌、義務(wù)的出現(xiàn)和發(fā)展，是人類社會(huì)有序化的標(biāo)志。人類社會(huì)是一種有序系統(tǒng)。但人類的有序社會(huì)是由動(dòng)物的無(wú)序聯(lián)合進(jìn)化而來(lái)。這種無(wú)序聯(lián)合到有序社會(huì)的進(jìn)化，就是以禁忌、義務(wù)的出現(xiàn)和增加而實(shí)現(xiàn)的”，繼而提出“義務(wù)先定、權(quán)利后生”的觀點(diǎn)。

本文將社區(qū)治理場(chǎng)域中的“居民權(quán)利與義務(wù)的概念及其關(guān)系”理解如下：居民權(quán)利是指“居民（業(yè)主、承租人或?qū)嶋H居住人）作為現(xiàn)代中國(guó)民主政治的主體，通過(guò)各級(jí)政府尤其是街居治理共同體的服務(wù)供給體系在社區(qū)（居民區(qū)）所獲得的各種利益的一種能動(dòng)手段”。與之相對(duì)，居民義務(wù)是指“居民（業(yè)主、承租人或?qū)嶋H居住人）作為現(xiàn)代中國(guó)民主政治的主體，為維護(hù)社區(qū)治理秩序和推動(dòng)社區(qū)治理可持續(xù)發(fā)展而在社區(qū)（居民區(qū)）所應(yīng)從事一定行為或不應(yīng)從事一定行為的責(zé)任的一種約束手段”。需要特別指出的是，本文將居民權(quán)利簡(jiǎn)約為“居民在社區(qū)場(chǎng)域所享受的各種公共服務(wù)”，并將居民義務(wù)聚焦于“居民在社區(qū)場(chǎng)域應(yīng)盡的各種責(zé)任”。我們將居民權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系理解為“居民義務(wù)先定、居民權(quán)利后生”，這不但符合我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的要求，而且契合“人民城市”重要理念以及社會(huì)治理共同體建設(shè)目標(biāo)之本質(zhì)。

居民權(quán)利與義務(wù)失衡問(wèn)題的外在表征

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展與完善，上海城市社區(qū)已形成條理分明的社區(qū)治理服務(wù)塊面。基層政府和居委會(huì)面向居民提供了包括但不限于社會(huì)保障、矛盾調(diào)解、綜合治理、公共衛(wèi)生、文化體育等各項(xiàng)基礎(chǔ)服務(wù)，同時(shí)為居民創(chuàng)造了良好的居住環(huán)境，有效保障了居民的各項(xiàng)基本權(quán)利。然而，偏重服務(wù)傳遞的上海社區(qū)治理模式同時(shí)催生了居民過(guò)度依賴社區(qū)服務(wù)的慣性思維，并造成居民自我責(zé)任的喪失和義務(wù)履行的抗拒。

在我們的田野調(diào)查過(guò)程中，上海絕大多數(shù)的街鎮(zhèn)干部和社區(qū)干部普遍反映難以形成敦促居民履行責(zé)任和義務(wù)的抓手或機(jī)制。隨著城市規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張與人民生活水平的日益提升，居民的社區(qū)需求日趨多樣化，從而呼喚更加精細(xì)化和規(guī)范化的社區(qū)治理模式。在這種情形下，基于基層政府和社區(qū)居委會(huì)單向提供服務(wù)的“輸入治理”模式，已然顯得力不從心。社區(qū)治理亟須多元主體的共同參與，而最為關(guān)鍵、最為核心的參與主體非居民莫屬。在新時(shí)代背景下，我們需要盡快構(gòu)建“居民權(quán)利和義務(wù)相對(duì)均衡”的社區(qū)治理模式，一方面繼續(xù)注重面向居民的“服務(wù)傳遞”（權(quán)利輸入），另一方面則適度強(qiáng)化面向居民的“責(zé)任傳遞”（義務(wù)輸入）。

居民權(quán)利與義務(wù)失衡的主要原因

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)政府往往把“為人民服務(wù)”置于唯一的突出地位，而鮮有論及人民（居民）在社區(qū)治理中的責(zé)任和義務(wù)，這無(wú)疑在實(shí)踐中助推了社區(qū)居民的責(zé)任缺位和義務(wù)缺失。在我們看來(lái)，居委會(huì)的過(guò)度行政化、居民自治的低水平運(yùn)轉(zhuǎn)以及社區(qū)共同體意識(shí)的日趨淡薄，是造成社區(qū)居民權(quán)利與義務(wù)失衡的主要原因。

（一）居委會(huì)的過(guò)度行政化

改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的總體特征可以概括為從“單位國(guó)家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)國(guó)家”，城市管理體制從“單位制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖謪^(qū)制”，公民也從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”。在舊有的單位體制下，人們以工作單位或生產(chǎn)集體為基本歸依，其就業(yè)、社保、福利、住房、養(yǎng)老等各項(xiàng)事宜均由單位或集體負(fù)責(zé)。隨著單位制的解體，我國(guó)的城市管理體制發(fā)生了重大變革，社會(huì)管理的重心從原來(lái)的“單位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)”，單位保障民生的職責(zé)也隨之轉(zhuǎn)移到社區(qū)身上。因此，社區(qū)的職能邊界日趨延展、工作壓力不斷增大，政府對(duì)社區(qū)事務(wù)及居委會(huì)工作的介入也不斷深化。在這樣的背景下，雖然法律規(guī)定居委會(huì)為“基層群眾性自治組織”，但它實(shí)際上承擔(dān)著雙重角色：一方面要辦理社區(qū)事務(wù)；另一方面又要對(duì)政府及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，從而造成居委會(huì)在日常運(yùn)作中承擔(dān)越來(lái)越多的行政輔助事項(xiàng)，其“行政化”色彩也日趨濃厚。

現(xiàn)實(shí)中，居委會(huì)已然成為政府工作的基層抓手，成為各類行政文件的最終“落腳點(diǎn)”。居委會(huì)的“過(guò)度行政化”反映出政府在社區(qū)管理領(lǐng)域的“過(guò)度”作為以及對(duì)社區(qū)居民權(quán)利的“過(guò)度”保障。無(wú)論是從組織架構(gòu)、科層設(shè)置，還是人事制度、工作塊面來(lái)看，居委會(huì)在很大程度上已成為基層街鎮(zhèn)駐社區(qū)的“辦事處”。在居民眼里，居委會(huì)成了“政府的居委會(huì)”，而不是“居民的居委會(huì)”。在這一觀念驅(qū)動(dòng)下，居民理所當(dāng)然地將居委會(huì)視為社區(qū)治理的唯一責(zé)任主體，而認(rèn)為自己則僅需享受社區(qū)治理成果即可。居民的這種依賴心理與居委會(huì)的行政化高度關(guān)聯(lián)，從而導(dǎo)致居民的公共精神和義務(wù)意識(shí)日趨淡薄并嚴(yán)重阻滯居民自組織能力的培育。

（二）居民自治的低水平運(yùn)轉(zhuǎn)

從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，穩(wěn)健而活躍的居民自治是發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)治理得以有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件。然而，我國(guó)城市的社區(qū)居民普遍缺乏自治參與意識(shí)，他們更樂(lè)意充當(dāng)“服務(wù)享受者”和“治理旁觀者”。為此，今后我們要?jiǎng)?chuàng)造更多的途徑和方式，有效激活居民的自治參與意愿，使其切身感受到參與社區(qū)治理的價(jià)值，并讓他們?cè)诮鉀Q社區(qū)問(wèn)題的過(guò)程中重拾社區(qū)主人翁意識(shí)。

我國(guó)城市社區(qū)的居民自治長(zhǎng)期處于低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，與居委會(huì)的“自治引導(dǎo)缺位”緊密相關(guān)。一方面，居委會(huì)承擔(dān)過(guò)多過(guò)重的行政輔助事項(xiàng)，導(dǎo)致其沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力開展居民自治引導(dǎo)工作；另一方面，人數(shù)參與有限的居民自治項(xiàng)目普遍面臨資金規(guī)模小、運(yùn)作層次低以及人群輻射窄等問(wèn)題，從而造成這些項(xiàng)目往往只能浮于表面，無(wú)法真正改善和優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

（三）社區(qū)共同體意識(shí)的日趨淡薄

社群性是人之社區(qū)生活的前提。在中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)中，人群以村落的方式聚集在一起，彼此之間知根知底，客觀上也需要團(tuán)結(jié)在一起以實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)與自我發(fā)展。那時(shí)的社區(qū)好比由“一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”組成，依靠幾乎所有的百姓共同維系著。這種共同體意識(shí)促使人們互幫互助，并形成約定俗成的禮法以約束所有居民。即便在單位體制下，這種共同體意識(shí)仍然存在，人們被置于一個(gè)明顯的、有著強(qiáng)大存在感與約束力的單位或集體中，其行為都有現(xiàn)成的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，因此，人們或多或少對(duì)單位或集體還保留著責(zé)任感和集體感。然而，改革開放后，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和大型城鎮(zhèn)社區(qū)的形成，居民的社區(qū)共同體觀念被逐漸抽離。在同一個(gè)社區(qū)甚至同一棟樓，由于居民的家庭結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣、文化水平、興趣愛好等往往截然不同，從而造成社區(qū)僅成為一個(gè)物理意義上的居住地而非現(xiàn)實(shí)意義上的生活共同體。在“搭便車”行為大行其道的氛圍中，居民即使不履行社區(qū)義務(wù)或不遵守社區(qū)公約，也幾乎不用承擔(dān)任何損失成本。社區(qū)共同體意識(shí)的缺失，使社區(qū)以家庭為單位被“馬賽克”化，最終導(dǎo)致鮮有居民愿意主動(dòng)參與社區(qū)治理。

居民權(quán)利與義務(wù)失衡困境的破解路徑

社區(qū)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，離不開來(lái)自居民的“內(nèi)生自治動(dòng)力”。在這個(gè)意義上說(shuō)，唯有大多數(shù)的居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)并主動(dòng)履行相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)，社區(qū)才能以合理的治理成本維系其可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，我們不能忘卻的是，構(gòu)建社會(huì)治理共同體的根本路徑在于積極踐行“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”，進(jìn)而才能實(shí)現(xiàn)“人人享有”。此亦即本文提出的“居民義務(wù)先定、居民權(quán)利后生”觀點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)指向。在我們看來(lái)，破解居民權(quán)利與義務(wù)失衡問(wèn)題的主要路徑包括以下三個(gè)方面：

（一）理順居委會(huì)職責(zé)定位

基層群眾自治制度，是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。作為社區(qū)治理的重要主體，居委會(huì)同時(shí)具有“行政屬性”和“自治屬性”。其中，居委會(huì)的“行政屬性”是指居委會(huì)承接來(lái)自政府各條線的大量行政輔助事項(xiàng)，以此確保社區(qū)居民充分享受包括生存和發(fā)展在內(nèi)的各種權(quán)利。而居委會(huì)的“自治屬性”則指居委會(huì)作為基層群眾性自治組織，肩負(fù)開展社區(qū)建設(shè)、推動(dòng)社區(qū)營(yíng)造以及促進(jìn)社區(qū)和諧等職責(zé)。

毋庸置疑，居委會(huì)的首要職責(zé)應(yīng)是組織和推動(dòng)居民自治活動(dòng)，帶領(lǐng)居民一道發(fā)現(xiàn)并解決社區(qū)問(wèn)題。然而，由于政府力量的長(zhǎng)期過(guò)度介入，導(dǎo)致居委會(huì)不得不忙于應(yīng)對(duì)極為龐雜的行政輔助事項(xiàng)，從而無(wú)暇抽身從事居民自治的組織和引導(dǎo)工作，進(jìn)而在居民群體中形成“政府的居委會(huì)”之錯(cuò)覺(jué)。事實(shí)上，我國(guó)政府其實(shí)早已察覺(jué)這一問(wèn)題并從上到下頒布了大量文件進(jìn)行改革。

有學(xué)者指出，推進(jìn)居委會(huì)去行政化、理順居委會(huì)職責(zé)定位的關(guān)鍵之處在于，“政府到底在多大程度上可以真正割舍對(duì)社區(qū)的管理情結(jié)”。唯有如此，才能讓渡更多自主權(quán)給社區(qū)，使居委會(huì)擁有更多開展居民自治的時(shí)間和精力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，社區(qū)生活終究屬于居民生活，居委會(huì)遲早要“回歸”社區(qū)，這是推動(dòng)“社區(qū)居民權(quán)利與義務(wù)相對(duì)均衡”的先決條件。

（二）提升居民自治水平

在居委會(huì)理順職責(zé)定位并回歸其自治屬性的前提下，社區(qū)干部才能擁有更多的時(shí)間和精力從事居民自治工作。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，居民自治不但是社區(qū)推動(dòng)居民自覺(jué)履行責(zé)任和義務(wù)的重要方式，而且也是塑造居民“社區(qū)主人翁”意識(shí)的有效途徑。從歷史經(jīng)驗(yàn)的角度看，我國(guó)城市社區(qū)從來(lái)不乏居民自治的沖動(dòng)，遺憾的是迄今未能找到在“自助、互助、公助”這三股力量之間形成良性互動(dòng)的途徑。如果政府繼續(xù)將“居民權(quán)利”無(wú)條件地前置于“居民義務(wù)”之前，那么政府的“兜底性管理職能”之邊界將不斷被延伸并日趨模糊，最終導(dǎo)致政府將完全“沉浸”于社區(qū)服務(wù)場(chǎng)景而不能自拔。

需要特別指出的是，居委會(huì)在引導(dǎo)居民自治的過(guò)程中，需要格外注重相應(yīng)制度或規(guī)范的構(gòu)建。因?yàn)椤白灾巍辈煌凇肮僦巍被颉胺ㄖ巍?，自治環(huán)境往往缺乏外在力量的規(guī)制與約束，很多時(shí)候無(wú)法形成持續(xù)不斷的內(nèi)生動(dòng)力。事實(shí)上，我們的社區(qū)田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)所倡導(dǎo)的“自治”在更多時(shí)候只能團(tuán)結(jié)一部分具有社區(qū)責(zé)任意識(shí)的居民骨干分子，而無(wú)法有效動(dòng)員那些數(shù)量更多的習(xí)慣于坐享社區(qū)治理成果的“搭便車者”，更無(wú)法在全社區(qū)層面形成“集體行動(dòng)的邏輯”。為此，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會(huì)應(yīng)在恰當(dāng)時(shí)機(jī)制定相應(yīng)的制度規(guī)范并形成義務(wù)約束，進(jìn)而在全社區(qū)范圍內(nèi)形成“法治”氛圍。

（三）塑造社區(qū)共同體意識(shí)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光看，推動(dòng)居民權(quán)利與義務(wù)的持續(xù)相對(duì)均衡，單憑具有剛性約束力的制度或規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。正如美國(guó)法理學(xué)者羅伯特·喬治所指出的：“法律并不能強(qiáng)迫人們?nèi)プ鲆粋€(gè)有道德的人。事實(shí)上，只有少數(shù)人才能夠做到這一點(diǎn)；而且，只有基于正當(dāng)?shù)睦碛啥杂傻剡x擇做道德上正確的事情，他們才能夠做到這一點(diǎn)。法律能夠命令人們從外在方面遵守道德規(guī)則，但是不能強(qiáng)制理性和意志的內(nèi)在行動(dòng)，而正是這些內(nèi)在行動(dòng)使得從外在方面遵守道德要求的一個(gè)行動(dòng)成為一個(gè)道德行動(dòng)。”此外，早在1981年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)者詹姆斯·布坎南就提出建立道德社區(qū)和培養(yǎng)道德共同體的重要性。換言之，今后我們需要努力塑造居民的社區(qū)認(rèn)同感，進(jìn)而使社區(qū)居民發(fā)自內(nèi)心地主動(dòng)履行責(zé)任和義務(wù)并積極主動(dòng)地參與社區(qū)公共事務(wù)。

在當(dāng)下中國(guó)城市，面對(duì)社區(qū)成員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和居民生活需求的多樣化，如何在社區(qū)治理推進(jìn)過(guò)程中既培養(yǎng)居民的社區(qū)意識(shí)、擔(dān)負(fù)共同的責(zé)任，又能使人們按照自己習(xí)慣的方式保持活動(dòng)空間，做到尊重個(gè)性和培養(yǎng)共性的結(jié)合，是推動(dòng)居民自覺(jué)履行義務(wù)、提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要議題。

結(jié)語(yǔ)

伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的急速推進(jìn)，我們一直未能在基層政權(quán)建設(shè)與居民自治之間找到有效的融合互促途徑：一方面過(guò)度強(qiáng)調(diào)社區(qū)居委會(huì)的行政輔助職能，側(cè)重強(qiáng)化居委會(huì)的服務(wù)傳遞功能，另一方面塑造了居委會(huì)的“準(zhǔn)政府”角色，弱化了居委會(huì)的自治屬性，強(qiáng)化了居民一味享受服務(wù)和權(quán)利的畸形意識(shí)，最終導(dǎo)致城市社區(qū)治理陷入“居民權(quán)利與義務(wù)失衡”之困境。

習(xí)近平總書記提出“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，深刻回答了城市建設(shè)發(fā)展依靠誰(shuí)、為了誰(shuí)的根本問(wèn)題，深刻回答了建設(shè)什么樣的城市、怎樣建設(shè)城市的重大命題。在我們看來(lái)，“人民城市”重要理念內(nèi)嵌著社會(huì)治理共同體建設(shè)的目標(biāo)指向，不僅指出了人民是城市建設(shè)成果的享有者，更是強(qiáng)調(diào)了人民是城市建設(shè)的參與者，此亦即本文所提出的“居民義務(wù)先定、居民權(quán)利后生”之觀點(diǎn)。毫無(wú)疑問(wèn)，作為城市基層治理之根基的社區(qū)治理，應(yīng)努力構(gòu)建“居民權(quán)利與義務(wù)相對(duì)均衡”的城市社區(qū)治理模式。在我們看來(lái)，此乃微觀視閾下推進(jìn)我國(guó)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的根本路徑之一。