公共管理行為調(diào)控中的聲譽(yù)機(jī)制

文/張正軍

（作者單位系西北大學(xué)公共管理學(xué)院；摘自《甘肅社會(huì)科學(xué)》2021年第5期）

問題背景：公共管理的比較劣勢(shì)與公共組織的運(yùn)行績(jī)效

社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)中流行的一種觀點(diǎn)是，與私人組織特別是私營(yíng)企業(yè)相比，公共組織無論在國(guó)家和政府層面，還是在公共事業(yè)或國(guó)有企業(yè)層面，都缺乏靈活多樣的組織行為調(diào)控工具，并因此導(dǎo)致管理機(jī)制的比較劣勢(shì)和運(yùn)行績(jī)效的相對(duì)低下。公共組織管理機(jī)制存在比較劣勢(shì)是一種事實(shí)，但據(jù)此認(rèn)為私營(yíng)組織管理比起公共組織管理在行為調(diào)控方面一概具有機(jī)制優(yōu)勢(shì)則缺乏充分根據(jù)。

第一，公共組織管理面臨的待解問題有更大的不確定性、復(fù)雜性和難度。私營(yíng)組織管理中的委托代理關(guān)系多涉及單個(gè)或少數(shù)委托人；公共組織管理中的委托代理關(guān)系常涉及多個(gè)或集體委托人。委托人結(jié)構(gòu)的變化使公共組織的委托代理結(jié)構(gòu)不僅存在兩權(quán)分離情境下代理人機(jī)會(huì)主義和內(nèi)部人控制常見的危害，而且使機(jī)會(huì)主義和內(nèi)部人控制在公共組織中更容易發(fā)生。第二，私營(yíng)組織管理追求的目標(biāo)更加單一、清晰和穩(wěn)定；公共組織管理的目標(biāo)更加多樣、模糊或易變，這不僅影響了公共管理工具選擇的范圍及效果，使私營(yíng)企業(yè)行之有效的諸多管理工具，在公共組織中變得不那么有效或靈驗(yàn)，而且增加了管理工作的難度和要求。第三，與一般股民或消費(fèi)者對(duì)企業(yè)的要求相比，大眾或公民對(duì)公共組織管理有不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和要求?！坝媚_投票”的自由使?fàn)I利性企業(yè)的利益相關(guān)者不太在意企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的過程而只關(guān)心它的盈利與分紅；公共組織的利益相關(guān)者不僅在意公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量與效率，而且關(guān)心公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和分配過程。這迫使公共組織及其管理者的行為選擇和關(guān)注點(diǎn)不僅要顧及組織的內(nèi)部運(yùn)行，而且要顧及組織外部的公民訴求、社會(huì)輿論、民間情緒及利益集團(tuán)的博弈。第四，公共組織管理受制于更多的外部約束，其重要計(jì)劃、方案或政策的制定與實(shí)施不僅必須與立法、司法和行政部門的意向或規(guī)章相一致，而且必須關(guān)注投入產(chǎn)出方面的經(jīng)濟(jì)、效率或效果要求，符合公開、透明、公正或民主等原則。

顯然，與私人組織相比較，公共組織管理面臨的問題或任務(wù)更為復(fù)雜和艱難。這使人們有理由相信，主要不是組織管理方面基于能力、技術(shù)或機(jī)制等方面的局限，而

是因?yàn)榻M織管理的特異性，使公共組織給人績(jī)效不佳的印象。公私組織的本質(zhì)差別不僅使它們?cè)诠芾硇史矫嫒狈杀刃裕沂构步M織管理在績(jī)效評(píng)價(jià)方面存在內(nèi)生困難。在此狀況下，將私營(yíng)企業(yè)管理的方法與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單移植到公共組織是失靈或錯(cuò)誤的。公共組織管理好壞的評(píng)價(jià)只有與公共組織的具體使命、目標(biāo)、問題、任務(wù)及生存條件等現(xiàn)實(shí)情境結(jié)合起來才可作出合理判斷，籠統(tǒng)而不加限定地認(rèn)為私人組織比公共組織在管理方面普遍擁有工具優(yōu)勢(shì)是未經(jīng)證實(shí)的偽命題。這種命題是在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的推論，并在用成功企業(yè)與公共組織的錯(cuò)位比較中得到強(qiáng)化。實(shí)際情況可能是，公共組織管理不僅具有比私人組織更高的透明度及苛刻的外部監(jiān)督，而且存在更多的組織承諾、組織公民行為、關(guān)愛他人等基于公共服務(wù)動(dòng)機(jī)或社會(huì)偏好的個(gè)人行為，這種動(dòng)機(jī)、偏好和行為會(huì)彌補(bǔ)公共組織的部分缺憾，使其能以較低的成本獲得較高的管理收益。即便像“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為的那樣，公職人員也是自利最大化的追求者，對(duì)名譽(yù)的看重也會(huì)使公共組織管理獲得一種有效的行為調(diào)控機(jī)制，借助聲譽(yù)的功能價(jià)值及其對(duì)人類行為的影響，通過聲譽(yù)機(jī)制的有效設(shè)計(jì)和運(yùn)用，將組織成員的行為納入與組織目標(biāo)或公共利益一致的軌道。

聲譽(yù)對(duì)組織及其成員的價(jià)值和影響：從一般作用到行為調(diào)控

作為信息不完全及情感介入條件下人或事物在人們心中產(chǎn)生的一種綜合性認(rèn)知或評(píng)價(jià)，聲譽(yù)在學(xué)術(shù)研究中雖存在性質(zhì)解讀和概念定義方面的分歧或爭(zhēng)議，其對(duì)組織和個(gè)人的生存發(fā)展有重要價(jià)值卻是大多數(shù)學(xué)者的共識(shí)。這種價(jià)值決定了聲譽(yù)對(duì)組織的運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生重要影響。如聲譽(yù)在提高組織及其成員競(jìng)爭(zhēng)力方面有促進(jìn)作用，可成為組織戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的手段；好聲譽(yù)會(huì)產(chǎn)生一定程度的事務(wù)壟斷，提高競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入特定領(lǐng)域的門檻，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的行為選擇產(chǎn)生威脅或抑制效應(yīng)；好聲譽(yù)不僅可幫助組織及其成員形成自己的品牌優(yōu)勢(shì)，提高它或他們?cè)谑袌?chǎng)交換中的產(chǎn)品價(jià)格，使組織以更高的回報(bào)提供產(chǎn)品或服務(wù)，而且會(huì)使組織及其成員提高自身行為的稀缺性和權(quán)威性；好聲譽(yù)能給組織及其成員的行為選擇帶來更大的社會(huì)認(rèn)可，為它或他們創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會(huì)或社會(huì)資本。

聲譽(yù)對(duì)組織及其成員行為的影響使其在組織行為調(diào)控中扮演著舉足輕重的角色，成為組織管理可資利用的重要工具。組織管理的中心任務(wù)在于提高組織及其成員圍繞組織目標(biāo)、組織工作與組織環(huán)境在行為選擇方面的相互協(xié)調(diào)或合作效率，聲譽(yù)對(duì)組織及其成員行為調(diào)控的核心功能恰好在于促進(jìn)這種協(xié)調(diào)或合作的達(dá)成。第一，聲譽(yù)有助于提高組織及其成員間的了解和信任，減少相互之間的猜忌、懷疑及其衍生的認(rèn)知和防范費(fèi)用，提升彼此的包容與合作意愿。第二，聲譽(yù)有利于提高組織及其成員道德行為的自覺性，強(qiáng)化或支持合作關(guān)系的持續(xù)和穩(wěn)定。第三，聲譽(yù)有助于誘導(dǎo)組織及其成員產(chǎn)生關(guān)愛他人的行為或利他舉動(dòng)，促進(jìn)人際或組織間的相互同情、理解或尊重，利于合作的達(dá)成或維系。

聲譽(yù)對(duì)組織及其成員合作行為的促進(jìn)作用可用互惠理論來解釋。一種解釋是直接互惠，即兩個(gè)組織或個(gè)體重復(fù)相遇或交易，甲幫助乙時(shí)會(huì)得到來自乙的幫助或?qū)r(jià)，形成甲乙相互幫助的雙贏結(jié)果。另一種解釋是間接互惠，即兩個(gè)相互交往的行為主體，甲幫助乙時(shí)未得到乙的直接幫助或?qū)r(jià)，卻有可能從他人那里獲得好處。甲不求回報(bào)地幫助乙，乙雖未對(duì)甲的幫助給予回報(bào)，但其他人如丙為甲的善行所感染而實(shí)施了幫助甲的行為，丙對(duì)甲的幫助之所以發(fā)生是基于甲幫助乙傳遞的聲譽(yù)信息。甲通過對(duì)乙的幫助建立了樂于助人的聲譽(yù)，通過聲譽(yù)信息的傳播成為丙或他人尊敬并給予幫助的對(duì)象。間接互惠在此得以可能的一個(gè)條件是聲譽(yù)。聲譽(yù)不僅延伸了組織及個(gè)人合作的時(shí)間和空間，使行動(dòng)者的交易可延期支付，利于長(zhǎng)期合作關(guān)系的建立，而且拓展了人際交換的方式，使交易主體間的對(duì)價(jià)支付不再僅由直接受惠的當(dāng)事者來實(shí)現(xiàn)，而拓展至無直接關(guān)系的其他主體。這意味著，無論是基于相互信任、道德自律，還是基于利他偏好的合作行為，背后都隱藏著趨向互惠的激勵(lì)機(jī)制，使促成人際合作的行為主體都可能在自我犧牲中獲得相應(yīng)的收益補(bǔ)償，從而使其行為選擇顯示的合作偏好具有互惠的性質(zhì)，聲譽(yù)在這種選擇中起到了關(guān)鍵的調(diào)節(jié)作用。按現(xiàn)代合作理論的解釋，合作天然包含某種舍己助人的利他因素，合作者要做出對(duì)己不利的某種犧牲或承擔(dān)自我損失的某些風(fēng)險(xiǎn)，使對(duì)方獲得一定好處才可達(dá)成合作意愿。在此過程中，犧牲者或風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方之所以愿意產(chǎn)生合作行為，是因?yàn)檫@種有代價(jià)的合作舉動(dòng)不僅有可能給自己帶來更大的預(yù)期收益，而且會(huì)給自己帶來好的聲譽(yù)。諸如此類的現(xiàn)象表明，在公共組織管理中，存在著一種行為調(diào)控的聲譽(yù)機(jī)制，使公共組織的行為選擇在被他人觀察時(shí)更多地趨向合作，他人尤其是公眾的觀察評(píng)價(jià)通過聲譽(yù)中介有效地調(diào)控著公共組織及其成員的組織行為。

特殊功能：聲譽(yù)作為公共管理行為調(diào)控機(jī)制的比較優(yōu)勢(shì)

聲譽(yù)對(duì)組織及個(gè)人行為的調(diào)控作用使其不僅成為公共組織可資利用的管理工具，而且在公共管理中發(fā)揮著更為重要的作用，成為公共組織管理機(jī)制的一種比較優(yōu)勢(shì)。這種優(yōu)勢(shì)集中表現(xiàn)在聲譽(yù)機(jī)制產(chǎn)生的道德自律可使公共組織面對(duì)復(fù)雜的委托代理關(guān)系時(shí)，以低成本的經(jīng)濟(jì)投入達(dá)到對(duì)組織行為的有效調(diào)控。在組織管理系統(tǒng)中，聲譽(yù)機(jī)制運(yùn)用的核心在于尋求自我控制，即在信息不對(duì)稱情況下，利用人們對(duì)自身形象的愛護(hù)產(chǎn)生自我管控的動(dòng)力和意愿，彌補(bǔ)強(qiáng)制性管制在行為調(diào)控中的局限。和其他機(jī)制相比較，聲譽(yù)機(jī)制在正式制度安排缺乏或失效情境下會(huì)發(fā)揮更大的作用，不僅能促進(jìn)人際間的分工合作并降低交易費(fèi)用，而且能以較低的成本達(dá)到行為調(diào)控的預(yù)期效果。聲譽(yù)對(duì)公共組織影響的顯著后果之一是塑造并激勵(lì)了組織成員行為選擇中的自我調(diào)控意識(shí)，使道德自律在信息偏在和業(yè)績(jī)度量困難情境下，成為組織行為調(diào)控的重要機(jī)制。借助聲譽(yù)的約束或激勵(lì)功能，在缺乏外部規(guī)則和壓力的強(qiáng)制要求情況下，公共組織及其成員仍可能自主地對(duì)自己的行為選擇進(jìn)行改變、修正或調(diào)控，將其約束在組織目標(biāo)或公共利益要求的軌道。

聲譽(yù)機(jī)制之所以在公共管理中發(fā)揮著更重要的作用，源于在缺乏企業(yè)行之有效的其他激勵(lì)和控制手段條件下，聲譽(yù)在公共組織運(yùn)行中起著彌補(bǔ)空缺和短板的替代作用。和企業(yè)成員看重或追求經(jīng)濟(jì)收入相比較，公共組織職員因缺乏充分的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)而更看重社會(huì)聲望和地位，這使得公職人員的行為更容易受到聲譽(yù)的影響。

聲譽(yù)作為公共管理優(yōu)勢(shì)機(jī)制存在的主要原因可總歸為三個(gè)方面。第一，和私人組織相比，公共組織及其成員的行為涉及更多的利益相關(guān)者，也因此存在更高的社會(huì)關(guān)注和透明度，因而更容易和更為廣泛地成為大眾傳媒、社會(huì)輿論乃至普通百姓茶余飯后議論的對(duì)象，由此形成一種強(qiáng)大的壓力，影響或改變著公共組織及其成員的行為。面對(duì)更多利益相關(guān)者的希求、關(guān)注或監(jiān)督，公共組織及其成員不僅具有更大的聲譽(yù)壓力，也衍生出對(duì)聲譽(yù)更高的自我意識(shí)及敏感性，為聲譽(yù)機(jī)制的建設(shè)和利用創(chuàng)造了條件。與職業(yè)前途特別是職級(jí)晉升與權(quán)力分配相關(guān)的聲譽(yù)意識(shí)和聲譽(yù)壓力促使公職人員會(huì)自發(fā)地努力工作以博取更好的社會(huì)評(píng)價(jià)，聲譽(yù)因此被許多學(xué)者視為可當(dāng)作顯性激勵(lì)契約的替代品發(fā)揮組織行為調(diào)控的管理功能。第二，基于特殊的社會(huì)分工、社會(huì)地位和職業(yè)需要，公共組織中的公職人員比起私人組織的成員整體上具有更高的聲譽(yù)需求或偏好，即對(duì)好聲譽(yù)有更強(qiáng)的追求或選擇動(dòng)機(jī)，對(duì)壞聲譽(yù)有更強(qiáng)的排斥心理或厭惡情緒，因而更容易對(duì)聲譽(yù)管理產(chǎn)生積極回應(yīng)，據(jù)此平衡和彌補(bǔ)源自物質(zhì)利益方面的劣勢(shì)。公職人員之所以具有更高的聲譽(yù)需求和偏好，是因?yàn)樗麄儗?duì)政治聲望、仕途前程和職級(jí)權(quán)力有更大的追求，更在乎社會(huì)輿論、流言蜚語或民意調(diào)查對(duì)自己的影響。當(dāng)公職人員放棄私人企業(yè)而選擇公共組織就業(yè)時(shí)，這種需求或偏好已表現(xiàn)出來。當(dāng)聲譽(yù)成為公共組織成員的需求偏好時(shí)，會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)換成人際合作的催化劑，像契約或抵押品一樣，對(duì)合作關(guān)系的確立、維護(hù)或深化起到保障作用。第三，基于廣泛的代表性及其在公共資源、公共權(quán)力占有和支配方面的優(yōu)勢(shì)地位，公共組織如國(guó)家機(jī)關(guān)或政府比起其他組織具有更強(qiáng)的聲譽(yù)創(chuàng)造、供給、分配和利用能力，據(jù)此激發(fā)組織成員愛崗敬業(yè)的工作熱情。多數(shù)情況下，組織成員也會(huì)對(duì)公共組織特別是國(guó)家機(jī)關(guān)或政府機(jī)構(gòu)授予的榮譽(yù)給予更高的期待、認(rèn)同或評(píng)價(jià)。鑒于公共組織在聲譽(yù)創(chuàng)造、供給與分配方面的特殊地位和能力以及公職人員對(duì)這種地位與能力的整體認(rèn)同，一個(gè)公共組織可以在物質(zhì)激勵(lì)不足的境況下，利用聲譽(yù)機(jī)制的有效設(shè)計(jì)與實(shí)施，使公職人員在貨幣收益方面的損失得到補(bǔ)償，據(jù)此將公職人員的行為吸引到組織目標(biāo)、政策法律或道德倫理認(rèn)可的軌道。

黑暗面與策略選擇：公共管理聲譽(yù)機(jī)制運(yùn)用應(yīng)當(dāng)關(guān)注的幾個(gè)問題

聲譽(yù)雖然是公共管理行為調(diào)控的一種優(yōu)勢(shì)機(jī)制，但聲譽(yù)機(jī)制的有效運(yùn)用存在諸多條件及內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，需要公共管理者關(guān)注和警惕。譬如，在信息不對(duì)稱情境下，聲譽(yù)有可能以機(jī)會(huì)主義的方式被濫用。當(dāng)公共管理者以“經(jīng)濟(jì)人”角色進(jìn)行決策并存在信息偏在現(xiàn)象時(shí)，聲譽(yù)濫用就可能出現(xiàn)。如將稀缺的公共資源投入到產(chǎn)出低下的“形象工程”，以博取上級(jí)的好評(píng)，為少數(shù)人的仕途發(fā)展和職級(jí)晉升牟取私利；在組織成員的崗位競(jìng)聘或權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)中，公共管理者有可能被少數(shù)人不正當(dāng)?shù)男袨樗@，利用公共組織在聲譽(yù)培育和分配中的壟斷權(quán)進(jìn)行灰色交易，產(chǎn)生不公平和不經(jīng)濟(jì)的獎(jiǎng)勵(lì)行為，將官方榮譽(yù)授予善于投機(jī)取巧、陽奉陰違或弄虛作假的機(jī)會(huì)主義分子，并因此產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的擠出效應(yīng)。為抑制或減少聲譽(yù)機(jī)制濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)，公共管理者需要探究并創(chuàng)造聲譽(yù)機(jī)制有效運(yùn)行的條件，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行精心的機(jī)制設(shè)計(jì)和選擇。即使不存在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和信息偏在下條件的聲譽(yù)濫用，聲譽(yù)機(jī)制的使用也存在風(fēng)險(xiǎn)。聲譽(yù)機(jī)制的成功設(shè)計(jì)和實(shí)施不僅需要區(qū)分并利用好聲譽(yù)和壞聲譽(yù)的差異，還要關(guān)注好聲譽(yù)的負(fù)面效應(yīng)。在任何一個(gè)公共組織的運(yùn)行和管理中，聲譽(yù)機(jī)制的運(yùn)用都不會(huì)一概產(chǎn)生組織及其成員期盼的效果，更難以保障聲譽(yù)管理的結(jié)果都符合公共利益最大化原則。即便是為個(gè)人和組織喜歡的好聲譽(yù)，一定條件下也存在黑暗面。如好聲譽(yù)有可能引起他人特別是競(jìng)爭(zhēng)者對(duì)聲譽(yù)載體的嫉妒，引發(fā)破壞合作或不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的行為；聲譽(yù)載體的好口碑可能對(duì)他人的利益產(chǎn)生威脅，成為他人打擊的目標(biāo)；好聲譽(yù)可能使人和組織變得驕傲自滿或武斷專行，激勵(lì)他或它們的虛榮心，帶來人際交往中的歧視行為；好聲譽(yù)在一定條件下可代替顯性合同約束當(dāng)事人的行為，但當(dāng)遭到削弱時(shí)卻會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人承諾力的下降。面對(duì)這些消極效應(yīng)或黑暗面，及時(shí)而適當(dāng)?shù)穆曌u(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理是必要的。

不僅如此，聲譽(yù)機(jī)制的有效運(yùn)用還應(yīng)重視策略和維度選擇。聲譽(yù)管理雖應(yīng)立足于社會(huì)分工賦予公共組織的使命基礎(chǔ)之上，要求公共組織的聲譽(yù)建設(shè)和利用應(yīng)首先做好本職工作，通過組織運(yùn)行和組織工作的不斷優(yōu)化塑造良好的公眾形象。但適當(dāng)?shù)牟呗赃x擇對(duì)提高聲譽(yù)管理的效率會(huì)起到事半功倍的作用。譬如，公共管理者在公共事務(wù)處理上應(yīng)努力保持政策的一致性，力戒朝令夕改的行事方式，以此塑造說話算數(shù)的形象；公共管理者有時(shí)可采取一些看似偶然的行動(dòng)，作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和技術(shù)不確定性的工具，據(jù)此規(guī)避決策中陷入引發(fā)公眾不滿的路徑依賴；公共管理者可把效仿他人行動(dòng)作為將它或他們與公眾批評(píng)隔離的方式，使之成為公共組織自我保護(hù)的手段。由于公共機(jī)構(gòu)有偏好和訴求不同的眾多利益相關(guān)者，滿足部分公眾的訴求有時(shí)意味著偏離另一部分公眾的訴求，為博取好的公眾聲譽(yù)以服務(wù)于公共價(jià)值的創(chuàng)造，公共組織及其管理者在公共物品與服務(wù)的供給和分配中可在利益相關(guān)者之間尋求平衡。鑒于聲譽(yù)的功能價(jià)值通常與信息不完全相關(guān)聯(lián)，為更好地創(chuàng)造和維護(hù)公共價(jià)值，特定條件下的信息偏在或模糊策略是必要的。在多種策略選擇中，聲譽(yù)機(jī)制的運(yùn)用應(yīng)特別重視維度選擇。聲譽(yù)總是與特定組織和個(gè)人的主體性狀特別是行為特點(diǎn)相關(guān)的。由于每個(gè)組織及其成員的主體性狀或行為特點(diǎn)具有多層次和多方面的表征形式，據(jù)此形成了基于不同性狀或特點(diǎn)的聲譽(yù)維度?？紤]到主客觀條件的限制，公共組織應(yīng)根據(jù)自身運(yùn)行和管理的特點(diǎn)、訴求及偏好進(jìn)行取舍：什么維度的聲譽(yù)是需要或不需要的，什么維度的聲譽(yù)應(yīng)優(yōu)先或推后獲得。