高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的幾點思考

包建玲

(南京審計大學(xué)審計處，江蘇 南京 211815)

一、引言

高校內(nèi)部控制是指學(xué)校為實現(xiàn)辦學(xué)目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對辦學(xué)風(fēng)險進行防范和管控的一系列工作。2012年之前，行政事業(yè)單位很少提及內(nèi)部控制，但隨著國家各項事業(yè)健康、科學(xué)、有序發(fā)展的內(nèi)在需求日益增強，現(xiàn)在內(nèi)部控制和風(fēng)險管理在各行各業(yè)被要求作為一項常規(guī)工作開展起來，已形成共識，而且開展的效果如何也愈來愈被重視，但目前，高校內(nèi)部控制的主要關(guān)注點基本上都集中在經(jīng)濟活動領(lǐng)域，對非經(jīng)濟活動領(lǐng)域關(guān)注較少，有些高?？赡芏紡奈搓P(guān)注過非經(jīng)濟活動領(lǐng)域，這是有失偏頗的，很不利于高校內(nèi)部控制總體目標的實現(xiàn)，甚至?xí)乐刈璧K高校事業(yè)的健康發(fā)展。

高校內(nèi)部控制的主要目標應(yīng)該包括:保證學(xué)校各項活動合法合規(guī)，保障學(xué)校資產(chǎn)安全和有效使用，確保各類重要信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高學(xué)校工作的效率和效果，最終促進學(xué)校內(nèi)部治理水平不斷提高，各項事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

高校非經(jīng)濟活動主要包括:教學(xué)科研、學(xué)生日常、組織人事、紀檢監(jiān)察、宣傳輿情、安全保衛(wèi)、后勤保障、校園網(wǎng)絡(luò)一體化辦公等。高校非經(jīng)濟活動領(lǐng)域的諸多活動其實是高校事業(yè)發(fā)展的極其重要的組成部分，這些工作開展的好壞直接可以影響一所高校的教學(xué)質(zhì)量、管理水平、育人成果、防腐成效、社會責(zé)任和聲譽，因此，重視并履行好高校非經(jīng)濟活動領(lǐng)域的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理同樣必不可少。

二、高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的現(xiàn)狀

2012年和2015年，財政部分別發(fā)布了財會〔2012〕21號文《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和財會〔2015〕24號文《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，旨在督促、要求行政事業(yè)單位盡快建立并實施內(nèi)部控制。2016年4月，教育部根據(jù)財政部的要求，發(fā)布了教財廳〔2016〕2號文《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南(試行)》，要求部直屬高校2016年底完成內(nèi)部控制的建立和實施。隨后，相關(guān)省份教育主管部門也陸續(xù)發(fā)布類似文件，全國各地高校內(nèi)部控制的建設(shè)逐步開展開來，如江蘇省教育廳2017年發(fā)布了蘇教財〔2017〕2號文《江蘇省省屬院校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制實施指南(試行)》。

但因為財政部、教育部以及各省份教育主管部門發(fā)布的內(nèi)部控制指南都只明確針對學(xué)校的各項經(jīng)濟活動，所以，各高校最初內(nèi)部控制的建設(shè)也都緊緊圍繞經(jīng)濟活動領(lǐng)域逐步展開，對非經(jīng)濟活動領(lǐng)域的內(nèi)部控制建設(shè)幾乎很少考慮和涉及。因此，目前高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的現(xiàn)狀是成建制建設(shè)和管理的較少，只是有些經(jīng)濟活動領(lǐng)域內(nèi)部控制建設(shè)較早、較好的高校根據(jù)工作需要，作為經(jīng)濟活動領(lǐng)域內(nèi)部控制建設(shè)和實施的輔助和延伸考慮而已。

這種做法其實是非常有失偏頗的，情況嚴重的，在越來越復(fù)雜的社會、工作環(huán)境下，無成建制、規(guī)范化、程序化的制度執(zhí)行制約和管控，就排除不了某些工作方面風(fēng)險失控的現(xiàn)象發(fā)生，甚至?xí)苯訉W(xué)校整體的運行造成十分不利的影響和破壞，出于對國家高等教育事業(yè)發(fā)展高度負責(zé)的態(tài)度，也必須對現(xiàn)狀做出改變。

三、高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理存在的問題

(一)對非經(jīng)濟活動需要加強內(nèi)部控制的意識薄弱

高校的行政管理、經(jīng)費來源、發(fā)展目標等有別于企業(yè)，也有別于一般的行政事業(yè)單位。其自成體系，且隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展變化，高校事業(yè)發(fā)展也被推上新高，辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，招生人數(shù)成倍增長，內(nèi)部師資、行政教輔管理人員和后勤保障人員數(shù)量也迅速增多。高校自身的行權(quán)自主性和面臨的管理復(fù)雜性正不斷提高，經(jīng)濟核算體量也越來越大，在這種新形勢下，高校如何保障事業(yè)健康、科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展變得尤為重要，也很迫切。

必須關(guān)注和重視經(jīng)濟活動內(nèi)部控制已成共識，這也無可厚非，但高校內(nèi)部自上而下對非經(jīng)濟活動同樣需要加強內(nèi)部控制的認識卻不一致，也很不到位，多數(shù)人認為不直接牽扯到經(jīng)濟費用的事務(wù)都出不了大狀況，無須花費特別的精力專門做這些工作，在多年固定的工作流程下運作，出不了大的問題，影響不了大局。這是顯著的對高校非經(jīng)濟活動需要加強內(nèi)部控制的意識薄弱現(xiàn)象，必須要加以改變，思想意識上也必須查漏補缺，認識要提高，行動也要到位。

(二)對非經(jīng)濟活動需要進行風(fēng)險評估和防范的意識缺失

對高校非經(jīng)濟活動需要加強內(nèi)部控制認識的薄弱，也直接導(dǎo)致高校普遍對非經(jīng)濟活動需要進行風(fēng)險評估和防范的意識缺失。多數(shù)學(xué)校未考慮過對非經(jīng)濟活動還要組織人力物力進行專門的風(fēng)險評估，少數(shù)學(xué)?？赡茉趯?jīng)濟活動進行風(fēng)險評估時，會順帶對某些特殊的非經(jīng)濟活動也做延伸的、簡單的風(fēng)險評估，但全面性和針對性方面都大打折扣。而風(fēng)險評估和防范工作是內(nèi)部控制建設(shè)工作重要的環(huán)節(jié)，其好壞與否以及細致、全面與否，可以直接決定一個單位內(nèi)部控制建設(shè)的成敗，是重中之重，也是前提和基礎(chǔ)。如果風(fēng)險評估工作缺失或流于形式，則內(nèi)部控制建設(shè)工作的效果必然會不盡如人意或無效，因此，高校要想內(nèi)部控制工作切實取得成效，必須牢牢樹立也要對非經(jīng)濟活動進行細致、全面、科學(xué)的風(fēng)險評估和防范的意識。

(三)學(xué)校內(nèi)部各部門“各司其職”，信息溝通意識淡化

我國高校，特別是公辦院校，行政化的印記依然很重，辦學(xué)思路上依賴行政命令下指示后再開展工作的“習(xí)慣”久久改變不了。某些學(xué)校各職能部門之間非必要不溝通的觀念比較固化；各教學(xué)部門之間也因存在競爭校內(nèi)資源的原因，非必要不溝通的思想一直占據(jù)主導(dǎo)位置；職能部門與教學(xué)部門之間因為存在業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，以及業(yè)績考核與被考核的關(guān)系，彼此之間的信息溝通往往僅限于相關(guān)工作上，其他方面多說無益，各方都秉承守土有責(zé)、各司其職、自掃門前雪的理念，且深入人心，因此，校內(nèi)信息溝通環(huán)節(jié)方面普遍做得不理想，而信息與溝通是建立起良好內(nèi)部控制體系的有力保障，不可或缺。一個單位實行內(nèi)部控制最直接的目的是權(quán)力制約，相互制衡，有效防范、杜絕舞弊，提高工作成效，促進治理水平提升，保障事業(yè)進步，最終確保單位整體利益目標實現(xiàn)。但內(nèi)部控制要建設(shè)好、開展好，內(nèi)部各部門、各機構(gòu)的相互溝通合作很重要，也很必要，但如果內(nèi)部各部門、各機構(gòu)不交流、不溝通，不互通、反饋信息，那么相互合作就無從談起，內(nèi)部控制工作的開展也將一籌莫展。

(四)對非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的建設(shè)行動滯后

上述三個問題的客觀存在，也必然導(dǎo)致目前多數(shù)高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的建設(shè)行動嚴重滯后。多數(shù)高?？赡艿侥壳盀橹梗瑢?jīng)濟活動內(nèi)部控制的建設(shè)才做到逐步落實和優(yōu)化，對非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)這一方面的工作基本上是從未認真考慮過，因此更談不上系統(tǒng)、全面地開展建設(shè)和實施。而高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的缺失，建設(shè)行動的滯后，長期下去勢必會影響到高校的經(jīng)濟控制活動，甚至?xí)斐刹豢杀苊獾慕?jīng)濟損失。

近年來，我國高校實驗室發(fā)生多起爆炸事故，造成人員死傷和教學(xué)樓火災(zāi)；學(xué)生日常管理出現(xiàn)問題，未能及時解決引發(fā)社會輿情事件也時有發(fā)生；學(xué)術(shù)論文造假，課題舞弊事件屢禁不止……這些都是高校非經(jīng)濟活動領(lǐng)域內(nèi)部控制建設(shè)和實施缺失或不健全直接造成的后果，這些后果最終既造成了學(xué)校經(jīng)濟資產(chǎn)的損失，也造成了學(xué)校社會聲譽的損失，教訓(xùn)不可謂不慘痛。因此，高校對非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的建設(shè)同樣十分重要。

四、完善高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的對策

(一)加大宣傳力度，提高全員認識

學(xué)校應(yīng)加大非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理必要性的宣傳力度，宣傳是增強意識最直接，也是最有效的途徑。我國的公辦高校都是非營利性的社會服務(wù)機構(gòu)，其擔(dān)負的崇高的社會職能更多的是通過非經(jīng)濟活動實現(xiàn)的，這些非經(jīng)濟活動領(lǐng)域開展的工作自然成為高校管理活動中的重要組成部分，與經(jīng)濟活動有著千絲萬縷的聯(lián)系，密不可分，所以，學(xué)校的非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)與風(fēng)險管理理應(yīng)與經(jīng)濟活動內(nèi)部控制同樣重要，這個理念必須深入高校人的人心。

內(nèi)部控制建設(shè)必然要涉及學(xué)校的方方面面，涵蓋各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和各個崗位，必須全員參與，所有部門大家齊心協(xié)力共同出謀劃策和共同踐行才能起到切實的效果，否則只是擺設(shè)。但如果師生員工意識不到這一點，仍認為內(nèi)部控制只是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的事，與基層人員無關(guān)，則必然會導(dǎo)致這項工作流于形式，成為空談，因此，提高全員認識很重要。

(二)增強組織力度，提高建設(shè)效率

1.學(xué)校主要負責(zé)人牽頭，組織精兵強將，發(fā)動全員參與，根據(jù)學(xué)校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)的經(jīng)驗，有序地推動非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制的建設(shè)工作。高校內(nèi)部控制建設(shè)也應(yīng)該將經(jīng)濟活動風(fēng)險評估和控制與非經(jīng)濟活動的風(fēng)險評估和控制有機地融合起來，統(tǒng)籌考慮，整體設(shè)計，也只有這樣才能真正系統(tǒng)、全面地將學(xué)校方方面面的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和崗位納入內(nèi)部控制設(shè)計的步驟和節(jié)點中去，才能將內(nèi)部控制的功效發(fā)揮到最大、最全面。而要做到這一點，也必須由學(xué)校的主要負責(zé)人牽頭才可以。

2.同樣成立專門負責(zé)非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)的職能部門，負責(zé)組織協(xié)調(diào)各方，對全校非經(jīng)濟活動領(lǐng)域的各業(yè)務(wù)流程、重要環(huán)節(jié)等進行全面梳理，并進行風(fēng)險評估和分析，確定風(fēng)險點，選擇風(fēng)險應(yīng)對策略。學(xué)校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)的一套工作流程和方法，同樣適用非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制的建設(shè)，因此，只要選擇好牽頭職能部門，該項工作自然而然可以順利開展下去。但需要關(guān)注的是，高校非經(jīng)濟活動的各項工作的差別較大，風(fēng)險點也會顯著不同，同時比較分散，因此，該領(lǐng)域的風(fēng)險評估的任務(wù)較重，應(yīng)反復(fù)測試、評估才行，只有找準了風(fēng)險點，才能有效地制定對策。

3.在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，各相關(guān)部門應(yīng)按照全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性原則，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定、上級主管部門的相關(guān)規(guī)定等重新修訂、完善或新建各項內(nèi)部控制管理制度。內(nèi)部控制制度的制定完成，是內(nèi)部控制前期工作取得成果的重要體現(xiàn)，也是之后內(nèi)部控制能夠得到實施的保障之一，和評判內(nèi)部控制實施效果的參考依據(jù)，因此，制度內(nèi)容本身制定的好壞，以及能否體現(xiàn)全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性原則很關(guān)鍵。

4.負責(zé)非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)的職能部門匯總各相關(guān)部門的內(nèi)部控制管理制度后，應(yīng)組織校內(nèi)外專家對各部門內(nèi)部制度進行評估，匯總意見后統(tǒng)一出臺學(xué)校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制實施指南，各部門參照修訂并執(zhí)行，進一步規(guī)范學(xué)校非經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理。

5.學(xué)校應(yīng)當充分運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強對非經(jīng)濟活動的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理，積極推進內(nèi)部控制流程全部嵌入學(xué)校信息化系統(tǒng)管理機制，確保信息系統(tǒng)安全運作，實現(xiàn)信息共享，也減少或消除人為操縱因素。高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)和風(fēng)險管理一定要借助于現(xiàn)代科學(xué)信息技術(shù)，這樣才能與高校的經(jīng)濟活動內(nèi)部控制建設(shè)和風(fēng)險管理有效結(jié)合起來，起到事半功倍的效果，切實助力學(xué)校各項事業(yè)的健康、科學(xué)、有序開展。

(三)加強監(jiān)督力度，提高實施效果

1.充分發(fā)揮學(xué)校紀檢、監(jiān)察和內(nèi)審的職能，加強對非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理有效實施的監(jiān)督力度。通過日常監(jiān)督和專項檢查，對實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，分析原因，找出對策，進一步改進和加強原先的控制設(shè)計，在動態(tài)中不斷促進非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理建設(shè)的完善。非經(jīng)濟活動因其自身的特殊性，某些活動周期短且需要大量反復(fù)，因此，這也便于學(xué)校紀檢、監(jiān)察和內(nèi)審部門對其進行實時、長期監(jiān)督，結(jié)果反饋比較迅速，提效促優(yōu)的效果也比較明顯。

2.學(xué)校應(yīng)鼓勵各部門將內(nèi)部控制信息公開，主動接受內(nèi)部和外界的監(jiān)督。通過面向內(nèi)、外部定期公開內(nèi)部控制相關(guān)信息，逐步建立規(guī)范有序、及時可靠的信息公開機制，更好地發(fā)揮信息公開對內(nèi)部控制建設(shè)的促進和監(jiān)督作用。高校非經(jīng)濟領(lǐng)域的活動，比如教學(xué)管理工作、學(xué)生管理活動以及科研管理活動等環(huán)節(jié)面向的群體比較大，日常工作的信息公開也有其硬性需求，涉及保密的事項也相對較少，因此，內(nèi)部控制實施信息公開也比較便捷，鼓勵這些部門將內(nèi)部控制信息公開接受監(jiān)督有可行性，也可以使管理雙方互動更加頻繁，推動管理部門更好地服務(wù)師生。

3.學(xué)校應(yīng)積極倡導(dǎo)各部門定期或不定期開展內(nèi)部控制自我評價，并盡可能地形成內(nèi)部評價報告，以評促建、以評促改，進一步改進和完善學(xué)校的非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理。盡可能地形成內(nèi)部評價報告是為了更好地促進該項工作常態(tài)化，成為部門日常工作的一部分，也是為了讓內(nèi)部控制活動開展得更加有成效。

4.學(xué)校應(yīng)將內(nèi)部控制監(jiān)督檢查、部門自我評價結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容和干部考核體系，將評價結(jié)果與個人業(yè)績考核掛鉤，實行追責(zé)問責(zé)，因為只有將內(nèi)部控制監(jiān)督檢查等結(jié)果真實地運用起來，才能倒逼確保學(xué)校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理工作規(guī)范而有效地開展下去。

高校非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理有其必要性、重要性和緊迫性，其工作開展的情況直接影響到學(xué)校治理水平的高低，規(guī)避風(fēng)險能力的強弱和社會聲譽的好壞，進而決定學(xué)校辦學(xué)目標能否實現(xiàn)，發(fā)展戰(zhàn)略能否達到，承擔(dān)的社會職能和時代使命能否完成，所以，重視并加強高校的非經(jīng)濟活動內(nèi)部控制和風(fēng)險管理已刻不容緩!