國土空間視角下韌性城市建設(shè)的再探討

勒明鳳

【摘要】我國是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國家，一直以來災(zāi)害給我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了重大影響。當(dāng)下，我國正處在全面建成小康社會(huì)向基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的承上啟下關(guān)鍵時(shí)期?！鞍踩l(fā)展”“可持續(xù)發(fā)展”作為中國現(xiàn)代化的必由之路，是我國城市發(fā)展必須正視的問題，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。2019年的結(jié)尾爆發(fā)了一場史前嚴(yán)重的疫情災(zāi)難“新型冠狀病毒”在全球范圍內(nèi)造成了深遠(yuǎn)的影響。對全球城市安全、經(jīng)濟(jì)金融、健康發(fā)展等各個(gè)方面造成沉重的打擊，所以我再次從城市規(guī)劃的角度對此疫情進(jìn)行簡要分析。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)發(fā)展;城市建設(shè);韌性城市? ? ? ? ? ?【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.31.027

近年來中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市建設(shè)日新月異。城市化進(jìn)程正在加快，城市經(jīng)濟(jì)、人口和交通運(yùn)輸能力都在增加。城市間人口流動(dòng)的加速和城市群的加強(qiáng)，大大加快了城市流行病的傳播，增加了人口規(guī)模。

1、我國國土空間建設(shè)成就

1.1城市的風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)

目前的城市，一直被稱為高層城市。城市人口不斷增長，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市交通量不斷增加，人口密度增大帶來的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，這些都充分地顯現(xiàn)了城市過度積聚的弊端?，F(xiàn)有城市通過不斷的增加城建密度，來追求更高的經(jīng)濟(jì)效益，使得出現(xiàn)超高層居民樓。與此同時(shí)，城市人口、城市建設(shè)的規(guī)模不斷擴(kuò)增，城市的內(nèi)部交通聯(lián)系性不斷增強(qiáng)，導(dǎo)致傳染病傳播速度加快，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模效應(yīng)加大。

1.2城市的疫情防控

疫情防控，能充分體現(xiàn)政府的執(zhí)行力和影響力價(jià)值。2019年武漢疫情爆發(fā)后，國家首先實(shí)行交通管制，嚴(yán)格控制傳染源，有效防止了傳染病的大規(guī)模傳播。此后，國家防疫系統(tǒng)有效地協(xié)調(diào)了國家資源力量的支持，緩解了醫(yī)療資源不足的問題，控制了大都市地區(qū)的疫情。最后，武漢市防治傳染病工作逐步取得成效，實(shí)現(xiàn)了全面清理。

從全球防疫形勢看，新加坡的防疫績效更加顯著，能為我國城市的疫情防控提供有價(jià)值的參考和借鑒。新加坡已完成了疫情初期的有效控制，分為靈活預(yù)控和剛性控制兩個(gè)層次。在剛性控制層面，新加坡原有醫(yī)療體系規(guī)劃完善，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局合理，醫(yī)療水平居世界前列，為疫情下當(dāng)?shù)蒯t(yī)療資源的順利運(yùn)行提供了硬件保障。在靈活的預(yù)控層面，新加坡有800多家公共衛(wèi)生預(yù)備診所（PHPC），在新加坡衛(wèi)生部門的指導(dǎo)下，能夠快速有效地應(yīng)對突發(fā)事件，并在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中承擔(dān)基層社區(qū)醫(yī)療服務(wù)的職能。疫情爆發(fā)后，PHPC發(fā)現(xiàn)疑似病例，并按照流程將其轉(zhuǎn)移到上級醫(yī)院，以減輕公共醫(yī)療資源的壓力，避免交叉感染。

1.3城市的規(guī)劃管理

目前，城市規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)效益為主，提倡城市群、城市帶、大都市區(qū)，采用“報(bào)團(tuán)取暖”的方式產(chǎn)生集聚效應(yīng)，以抵御區(qū)域競爭的壓力，及緩解內(nèi)部同質(zhì)競爭的惡性消耗。但盲目追求高強(qiáng)度、高密度的城市發(fā)展，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模效應(yīng)的提高，反而增加了城市脆弱性。城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理和控制難度的增加，最終導(dǎo)致城市脆弱性的增大。

因此，加強(qiáng)土地空間規(guī)劃和利用控制，科學(xué)編制土地空間規(guī)劃是當(dāng)下城市發(fā)展中的必要措施。實(shí)施建設(shè)用地減量，全面控制總量，優(yōu)化增量，盤活存量;創(chuàng)新土地資源供應(yīng)管理模式，深化土地供應(yīng)體制改革，建立差異化評估、財(cái)稅等激勵(lì)約束機(jī)制，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地和高生態(tài)價(jià)值土地;推進(jìn)土地綜合整治和生態(tài)恢復(fù)，大力推進(jìn)土地工程科技創(chuàng)新，繼續(xù)推進(jìn)礦山環(huán)境、流域濕地、退化污染土地、鹽堿地等領(lǐng)域的大規(guī)模綜合治理;實(shí)施土地儲(chǔ)糧戰(zhàn)略，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，重點(diǎn)加強(qiáng)永久性基本農(nóng)田建設(shè)，實(shí)行使用與維護(hù)相結(jié)合，建設(shè)節(jié)水高效耕地;加快智慧土地平臺(tái)建設(shè)，打造國土資源天地立體遙感監(jiān)測“一張地圖”，建立實(shí)時(shí)監(jiān)控和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，開發(fā)、規(guī)劃、審批、供應(yīng)、使用、維修，“檢查和登記”，促進(jìn)自然資源管理的高質(zhì)量發(fā)展。

2、我國韌性國土空間建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)

2.1規(guī)劃中的問題

現(xiàn)有專項(xiàng)規(guī)劃對設(shè)施和場所的兼容性缺乏定位，對災(zāi)害下公共服務(wù)設(shè)施的可兌換性和應(yīng)急性沒有明確的指標(biāo)或控制要求。目前規(guī)劃的體育場館、綠地系統(tǒng)等公共服務(wù)設(shè)施防災(zāi)減災(zāi)配置單一，存在用地不集約、設(shè)施靈活性不足的問題。目前，我國城市規(guī)劃管理單位的規(guī)模過大，尚未形成完善的分類體系。近年來，我國不斷加強(qiáng)對社區(qū)治理模式的探索，但尚未明確社區(qū)的范圍和規(guī)模，并建立有針對性的配套指標(biāo)體系。公共資源、社會(huì)保障和風(fēng)險(xiǎn)控制沒有得到優(yōu)化。

2.2韌性城市

韌性城市是指城市能夠憑自身的能力抵御災(zāi)害，減輕災(zāi)害損失，并合理的調(diào)配資源以從災(zāi)害中快速恢復(fù)過來。長遠(yuǎn)的來講，城市能夠從過往的災(zāi)害事故中學(xué)習(xí)，提升對災(zāi)害的適應(yīng)能力。此次疫情涉及了合理完善的公共衛(wèi)生體系、合理化城市防災(zāi)空間布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多方面問題。與傳統(tǒng)公共安全視角相比，韌性城市強(qiáng)調(diào)多學(xué)科、多尺度的交叉視角審視問題，提供更為科學(xué)的治理策略。為了有效評價(jià)和科學(xué)量化城市韌性，首先要對城市韌性進(jìn)行全面評價(jià)，然后從城市體系和彈性管理、城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境多個(gè)維度構(gòu)建完善的層次化城市韌性評價(jià)指標(biāo)體系。土地空間規(guī)劃將重點(diǎn)關(guān)注城市應(yīng)急設(shè)施系統(tǒng)等空間方面，如人均避難所面積和容量、1000家醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的床位數(shù)量，集中建設(shè)區(qū)域路網(wǎng)密度和綠色出行比例，從而科學(xué)量化和提高城市恢復(fù)力水平。

2.3如何更好的建設(shè)韌性城市

充分發(fā)揮空間留白機(jī)制的必要性和重要性，為“火神山”、“雷神山”等重大安全設(shè)施預(yù)留備用用地，利用國土空間規(guī)劃各數(shù)據(jù)一張底圖的優(yōu)勢，并提前預(yù)留與城市主體相連的燃?xì)獠膳?、電力通信、給排水等接口。為確保各類重大安全設(shè)施在最短時(shí)間內(nèi)投入施工和使用，可提前完成施工圖設(shè)計(jì)，辦理各類施工方案所需手續(xù)。提前明確各類公共服務(wù)設(shè)施對公共健康安全問題的防護(hù)要求，確保重大健康安全“異?！睉?yīng)急集中處置點(diǎn)的預(yù)留，制定交通物流等生命線項(xiàng)目應(yīng)急預(yù)案和預(yù)留通道，重大安全事件情況下的市政能源和通信支持，確保在緊急情況下，此類土地可立即投入使用。

堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合的思想。在設(shè)置應(yīng)急設(shè)施時(shí)，規(guī)劃平時(shí)的民生服務(wù)功能，以便在發(fā)生災(zāi)害時(shí)迅速做出反應(yīng)，并將其轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)時(shí)的救災(zāi)功能。在控制性詳細(xì)規(guī)劃、綜合防災(zāi)、綠地系統(tǒng)、醫(yī)療衛(wèi)生等專項(xiàng)規(guī)劃中，明確大型公共設(shè)施的功能兼容性。如優(yōu)化現(xiàn)有疾病控制專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)施，彌補(bǔ)現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生體系的不足，明確各類公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)對疫情的防護(hù)要求，編制體育場館、文化展覽、閑置廠房、酒店等功能改造應(yīng)急準(zhǔn)備預(yù)案，及時(shí)應(yīng)對異常需求，確保城市的高韌性和適應(yīng)性。構(gòu)建“社區(qū)+組團(tuán)+城市”全空間制度的完善設(shè)施保障，有規(guī)劃、分層次的明確建設(shè)目標(biāo)，提升重大突發(fā)事件下各種資源承載力，系統(tǒng)化提升城市整體韌性。

3、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估

預(yù)先控制應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施。在繁瑣的城市空間規(guī)劃過程中，應(yīng)加強(qiáng)城市公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)評估，結(jié)合高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，前瞻性布局應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施用地，預(yù)留交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施等準(zhǔn)入條件，確保重大疫情發(fā)生時(shí)的應(yīng)急使用需要。

為了合理布局應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，應(yīng)根據(jù)城市風(fēng)險(xiǎn)評估，布局應(yīng)急產(chǎn)業(yè)集群，提高區(qū)域應(yīng)急準(zhǔn)備和保障能力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件高風(fēng)險(xiǎn)城市和地區(qū)，尤其要加強(qiáng)應(yīng)急醫(yī)療、生命救援等應(yīng)急產(chǎn)業(yè)布局。

3.1提高綜合交通系統(tǒng)的冗余度和靈活性

靈活協(xié)調(diào)城市綜合交通的發(fā)展，合理安排公共交通空間，提高交通設(shè)施的可恢復(fù)性、吸收性和承載能力，確保災(zāi)后交通快速恢復(fù)。結(jié)合交通系統(tǒng)建設(shè)綜合避難疏散體系，優(yōu)化防災(zāi)減災(zāi)空間布局，合理劃定疏散和應(yīng)急避難區(qū)，確保防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施和應(yīng)急行業(yè)能夠依托交通運(yùn)輸功能實(shí)現(xiàn)災(zāi)后正常運(yùn)營。

3.2加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

將各類防災(zāi)減災(zāi)納入國土空間總體規(guī)劃體系，理順彈性城市總體布局，調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)，規(guī)避局部風(fēng)險(xiǎn)源，做好土地利用評價(jià)和科學(xué)選址，確保在各核心功能區(qū)形成以避險(xiǎn)中心為骨干、避險(xiǎn)點(diǎn)為支點(diǎn)的避險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)。確保城市基本運(yùn)營資源的供給，為突發(fā)社會(huì)治安事件中公民的基本生活質(zhì)量提供保障。以完備的頂層設(shè)計(jì)做堅(jiān)實(shí)的后盾 打好物質(zhì)基礎(chǔ)，筑牢韌性城市的打造，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)信息化、智能化、創(chuàng)新化發(fā)展。在緊急情況下，通過智能物流和供應(yīng)鏈管理系統(tǒng)、移動(dòng)大數(shù)據(jù)跟蹤、識(shí)別等技術(shù)支持信息跟蹤和故障排除、在線服務(wù)、家庭辦公等方式支持社會(huì)物資的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)正常的社會(huì)運(yùn)行。

總而言之，為了落實(shí)國土空間總體規(guī)劃中的防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)和措施，國土空間綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃應(yīng)納入國土空間規(guī)劃體系的專項(xiàng)規(guī)劃，形成與國土空間總體規(guī)劃緊密聯(lián)系、協(xié)調(diào)反饋、同步編制的綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃體系。同時(shí)，應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的類型在不斷演變，城市防災(zāi)減災(zāi)的內(nèi)涵也在不斷拓展，不同層次、不同空間尺度上的災(zāi)害類型及其主要災(zāi)害也會(huì)有所不同。因此，無論是在編制國土空間總體規(guī)劃時(shí)考慮防災(zāi)減災(zāi)，還是編制國土空間防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃，都應(yīng)明確災(zāi)害的主要類型和內(nèi)容，以確保規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。例如，在城市群層面，可以從區(qū)域空間基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)和綜合交通系統(tǒng)兩個(gè)方面考慮區(qū)域聯(lián)合防控，提高城市群的韌性。各省區(qū)應(yīng)明確土地和空間利用控制的防災(zāi)要求，并針對不同類型的重點(diǎn)防治對象制定分類分區(qū)的防災(zāi)手段。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，通過改善配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高安全和恢復(fù)力水平。

結(jié)語：

韌性城市是一個(gè)涵蓋多學(xué)科的綜合系統(tǒng)，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、城市空間、交通、應(yīng)急管控、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域。本文僅就與城市規(guī)劃相關(guān)的彈性城市建設(shè)進(jìn)行初步探討。在這場疫情中，公眾展現(xiàn)了有序、專業(yè)、專注的大局觀，支持韌性城市建設(shè)，增強(qiáng)了全民參與國土空間規(guī)劃。當(dāng)重大事件發(fā)生時(shí)，更有利于提高城市的靈活應(yīng)變能力，全民參與，共同維護(hù)一個(gè)美麗的城市大家園。

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