賀雪峰：村級治理應(yīng)當(dāng)治什么

編者按：

賀雪峰，現(xiàn)為武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、博士生導(dǎo)師。他長期從事農(nóng)村調(diào)查，自1996年以來，先后在全國二十余省市做農(nóng)村調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容涉及村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉、信訪制度、稅費(fèi)改革、農(nóng)地制度、建設(shè)用地制度、鄉(xiāng)村水利、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民福利、農(nóng)村文化、農(nóng)村弱勢群體、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村扶貧、鄉(xiāng)村規(guī)劃、農(nóng)民工、城鄉(xiāng)關(guān)系、城市化等方面。他所帶領(lǐng)的學(xué)術(shù)團(tuán)隊長期致力于農(nóng)村研究，主張“田野的靈感、野性的思維、直白的文風(fēng)”，其研究風(fēng)格在學(xué)界產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。以他為核心的研究團(tuán)隊被稱為“華中鄉(xiāng)土派”。

村級治理應(yīng)當(dāng)治什么？這是一個問題。

當(dāng)前媒體報道以及地方政府所強(qiáng)調(diào)的，村級治理目標(biāo)都是要將農(nóng)村建設(shè)成華西村，都是要帶領(lǐng)農(nóng)民致富，都是要建設(shè)“強(qiáng)富美”村莊。因此，在村干部選配、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)、中心工作諸方面，全國農(nóng)村都似乎要以最高標(biāo)準(zhǔn)提出要求，進(jìn)行考核，以及選擇表彰。

華西村當(dāng)然是好的，美麗鄉(xiāng)村當(dāng)然也是好的。農(nóng)民能在農(nóng)村致富，在當(dāng)前時期村莊就可以做到“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)民富、農(nóng)村美”，也當(dāng)然是好的?，F(xiàn)在的問題有二：一是華西村不可復(fù)制。當(dāng)前全國學(xué)習(xí)華西村已變成華西村旅游支柱產(chǎn)業(yè)，卻幾乎沒有復(fù)制成功的先例；二是全國各級地方政府都在集中資源打造美麗鄉(xiāng)村示范點，在一個村莊動輒投資上億元，過后卻連基本維護(hù)也做不到，很快就復(fù)舊如初，不僅無法示范，而且白白浪費(fèi)了財政資源，擠占了十分寶貴的惠農(nóng)資源。

當(dāng)前中國正處在快速城市化進(jìn)程中，仍然屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)增長主要在城市，農(nóng)民正在快速進(jìn)城，從城市獲取就業(yè)與收入機(jī)會，有越來越多農(nóng)戶家庭在城市買房安居下來。農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村重組。當(dāng)前的農(nóng)村因此就不可能將一切關(guān)系都固定下來，而是要為農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)造條件，要為留守農(nóng)村人員提供基本公共服務(wù)，要為那些進(jìn)城可能失敗的農(nóng)民保留返鄉(xiāng)退路。

也就是說，當(dāng)前全國絕大多數(shù)農(nóng)村，村級治理的主要目標(biāo)不在于發(fā)展而在于維持，不在于經(jīng)濟(jì)而在于社會，不在于致富而在于保底。按這樣一個目標(biāo)來看當(dāng)前的村級治理，其工作重點就應(yīng)當(dāng)集中在以下方面：

第一，協(xié)助國家惠農(nóng)資源安全落地。國家向農(nóng)村投入大量資源建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)，這涉及到千家萬戶。村干部的重要工作就是協(xié)助國家有關(guān)職能部門，讓國家資源安全落地，有效發(fā)揮作用。

第二，將農(nóng)民組織起來對接國家資源。國家資源在村莊安全落地，關(guān)鍵要有農(nóng)民組織。農(nóng)民組織起來，參與到資源落地過程，就能充分表達(dá)出農(nóng)民公共品需求偏好，抑制釘子戶，防止搭便車，以及防止農(nóng)民形成“等、靠、要”思想。將農(nóng)民組織起來不是要去搞市場經(jīng)營，因為市場風(fēng)險太大，市場經(jīng)營組織成本太高。組織農(nóng)民的辦法，主要是通過村干部發(fā)現(xiàn)和動員村莊積極分子，將積極分子組織起來。同時又要經(jīng)常召開村民會議，通過會議動員群眾，向群眾講清楚道理，推選出積極分子并將農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民群眾自己關(guān)心自己的生活條件，通過各種形式參與到改善自己生產(chǎn)生活條件的活動中來。

第三，將農(nóng)民組織起來的一個好辦法是成立老年人協(xié)會和鄉(xiāng)賢理事會。老年人是當(dāng)前農(nóng)村主要留守人群，老年人中有老黨員、老干部、老軍人、老教師，他們中很多人身體好，有錢有閑，且家庭負(fù)擔(dān)不重，他們也樂于組織起來，通過服務(wù)別人實現(xiàn)自己的價值。只要老年人組織起來，一起度過閑暇時間，老有所樂，老有所為，就可以大幅度提升老年人的獲得感。可以進(jìn)一步組織互助養(yǎng)老，由身體好、相對年輕的老人照料高齡老人，國家給予一定的財政獎補(bǔ)，村集體給予組織支持。另外一種組織是鄉(xiāng)賢理事會，將村莊外出成功人士組織起來，關(guān)心家鄉(xiāng)，為家鄉(xiāng)建設(shè)捐資獻(xiàn)策。老年人協(xié)會與鄉(xiāng)賢理事會可以完美對接。

第四，解決村莊基本生產(chǎn)秩序問題，尤其是要解決農(nóng)民進(jìn)城后土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離所帶來地權(quán)分散和地塊分散的問題。當(dāng)前農(nóng)村耕地大都是按戶承包、按人均分的，為了公平，土地一般都分得特別細(xì)碎。在農(nóng)民沒有外出務(wù)工且農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度不高時，土地細(xì)碎的弊病不顯著?，F(xiàn)在農(nóng)民進(jìn)城了，留守農(nóng)戶擴(kuò)大經(jīng)營面積，種50畝地，分散在全村東南西北，好幾十塊地，完全無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。村級治理的一個重點就是要關(guān)切當(dāng)前仍留村耕種農(nóng)戶的生產(chǎn)需求，解決他們生產(chǎn)中面臨的外部性問題。

當(dāng)然，當(dāng)前農(nóng)村土地細(xì)碎化的根源在于農(nóng)村土地承包法已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村實踐，國家應(yīng)當(dāng)調(diào)整農(nóng)村土地承包制度，整合分散地權(quán)和細(xì)碎地塊，以容納新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系。

第五，村級治理的一個重要方面是解決村莊內(nèi)的矛盾，做到“小事不出村”。

第六，完成上級交辦的任務(wù)，典型如當(dāng)前農(nóng)村工作中屬老大難的“秸稈禁燒”。

第七，幫扶村莊困難人群。

上面所列數(shù)項村級治理的重點工作都是基礎(chǔ)性工作，也是常規(guī)治理內(nèi)容，目的是維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，以適應(yīng)快速城市化背景下中國農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求。只要這些方面做好了，農(nóng)民就能安居樂業(yè)，農(nóng)村就可以為缺少進(jìn)城機(jī)會的農(nóng)民提供基本保障，也可以為進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供返鄉(xiāng)退 路。在當(dāng)前和未來很多年，城市仍然是中國經(jīng)濟(jì)的增長極，農(nóng)村則是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器。

以此反觀當(dāng)前的村級治理，其目標(biāo)與具體工作都存在著很多誤區(qū)。

從目標(biāo)上講，第一，全國各地以打造美麗鄉(xiāng)村、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)為主要目標(biāo)的村莊可以有，卻絕對不是也不可能是全國農(nóng)村村級治理的一般目標(biāo)。第二，帶動農(nóng)民致富也不應(yīng)當(dāng)成為村級治理的主要目標(biāo)。村級治理的關(guān)鍵是要解決農(nóng)戶一家一戶所無法解決的公共事務(wù)。一句話就是，當(dāng)前村級治理目標(biāo)要以保障農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序為主要目標(biāo)，要適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)村振興初級階段的實際，要以常規(guī)治理為主，不可以超越當(dāng)前中國發(fā)展的歷史階段。

從具體工作上看，鄉(xiāng)村治理的主要工作應(yīng)當(dāng)是常規(guī)治理，核心是通過常規(guī)治理來動員農(nóng)民組織農(nóng)民，維護(hù)農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序。

當(dāng)前中國城市化背景下，農(nóng)村人財物資源流入城市，農(nóng)村維持基本生產(chǎn)生活秩序并非要讓農(nóng)村建設(shè)得比城市更好，而是要讓缺少進(jìn)城機(jī)會的農(nóng)民仍然可以在農(nóng)村獲得體面生活，這個農(nóng)村體面生活并非是比城市體面生活有更高水準(zhǔn)，而是可以與土地結(jié)合起來，讓農(nóng)民避免了在城市漂泊的命運(yùn)。

正是一個能維持基本生產(chǎn)生活秩序且可以為缺少在城市體面生活能力的農(nóng)民提供在農(nóng)村的體面生活，讓中國農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器。

再經(jīng)過三個五年計劃，大量農(nóng)民進(jìn)城安居下來，中國完成城市化，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興進(jìn)入第二個階段，村級治理工作重心才應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移。